NJ 1965 , 2

HOGE RAAD (Burg. Kamer), 26 Juni 1964. (Mrs. de Jong, Wiarda, Houwing, Petit en Beekhuis).

Regeling

wet R.O. art. 2; Ziektewet artt. 73 en 75; Kinderbijslagwet art. 38, 2e lid, zoals dit artikel luidde in 1961; Werkloosheidswet art. 43

Essentie

Gewone of administratieve rechter?

Samenvatting

De beoordeling van het dit geding beheersende geschilpunt tussen pp., of W., eiser tot cassatie, als werkgever is aangesloten bij de Nieuwe Algem. Bedrijfsver. voor ziekengeldverz., Kinderbijslagverz. en Wachtgeld- en Werkloosheidsverz., is opgedragen aan de administratieve rechter. Aangenomen moet worden dat het in de artt. 73 en 75 Ziektewet, 38, 2e lid, Kinderbijslagwet (zoals dit artikel in 1961 luidde) en 43 Werkloosheidswet toegekende recht van beroep ook omvat geschillen omtrent de grondslag van premien en voorschotpremien, en eveneens prejudiciele vragen, zoals in het onderhavige geding de vraag, of de beslissing van de Sociale Verzekeringsraad omtrent de aansluiting van W. als werkgever bij de opgemelde bedrijfsver. W. bindt. De vorenbedoelde opdracht aan de administratieve rechter heeft de betekenis dat deze bij uitsluiting bevoegd is het geschilpunt te beslechten waarom het in dit geding gaat.*

* Zie de noot onder dit arrest

* Zie noot onder het arrest. (Red.)

Partijen

Willemse, te Rotterdam, eiser tot cassatie van een arrest van 31 Okt. 1963, door het Hof te Amsterdam tussen partijen gewezen, adv. Mr. W. van der Meij

tegen

de rechtspersoon Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging voor Ziekengeldverzekering, Kinderbijslagverzekering en Wachtgeld‑ en Werkloosheidsverzekering, te Amsterdam, verweerster, adv. Mr. S.E. Gratama.

De Hoge Raad, enz.;

Tekst

dat uit het bestreden arrest en de stukken van het geding blijkt:

dat eiser tot cassatie, hierna te noemen Willemse, de verweerster in cassatie, hierna te noemen de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, voor de Rb. te Amsterdam heeft gedaagd en heeft gevorderd, dat de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging worde veroordeeld om hem ƒ 2000,60 met de wettelijke rente over dit bedrag te betalen;

dat Willemse daartoe heeft gesteld:

dat hij vanaf 1 Febr. 1961 personeel in dienst heeft en aldus werkgever is in de zin der sociale verzekeringswetgeving; dat hij mitsdien vanaf 1 Febr. 1961 terzake van de uitvoering der Ziektewet, Kinderbijslagwet en Werkloosheidswet van rechtswege is aangesloten bij de bedrijfsvereniging, welke haar werking uitstrekt over het onderdeel van het bedrijfs‑ en beroepsleven, waartoe de werkzaamheden behoren welke hij doet verrichten, terwijl hij, indien hij werkzaamheden zou doen verrichten, welke tot verschillende onderdelen van de bedrijfs‑ en beroepsleven behoren, ressorterende onder verschillende bedrijfsverenigingen, van rechtswege is aangesloten bij die bedrijfsvereniging, welke haar werking uitstrekt over het onderdeel van het bedrijfs‑ en beroepsleven, waartoe de werkzaamheden behoren, waarvoor door hem in de regel het grootste bedrag aan loon wordt of vermoedelijk zal worden betaald; dat Willemse in zijn onderneming voert een copieerinrichting en verder administratieve werkzaamheden doet verrichten, wordende door hem voor de werkzaamheden, verricht in de copieerinrichting, het grootste bedrag aan lonen betaald; dat de werkzaamheden, verricht in de copieerinrichting, krachtens de Organisatiewet Sociale Verzekering en een daarop gebaseerde beschikking van de Staats-Secretaris van Sociale Zaken behoren tot de grafische industrie, zodat Willemse op voornoemde gronden van rechtswege is aangesloten bij de Grafische Bedrijfsvereniging, althans niet bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging; dat de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging zich echter op het standpunt heeft gesteld, dat Willemse van rechtswege bij haar is aangesloten; dat Willemse hiertegen bezwaren heeft ingebracht bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging en bij de Sociale Verzekeringsraad; dat de Sociale Verzekeringsraad daarop heeft beslist, dat Willemse zich bezighoudt met het uitlenen of bezorgen van arbeidskrachten in de zin der beschikking van deze Raad van 30 Mei 1958, no. 50996, Staatscourant van 24 Juni 1958, no. 119 (Beschikking bezorg‑ en uitleenbedrijven) en mitsdien van rechtswege is aangesloten bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging; dat deze beslissing in strijd is met de wet en voornoemde beschikking, daar immers Willemse zich in het geheel niet bezighoudt met het uitlenen of bezorgen van arbeidskrachten, zodat mitsdien Willemse van rechtswege niet bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging is aangesloten; dat Willemse aan de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging wegens gevorderde voorschotpremies voor wachtgeld‑ en werkloosheidsverzekering, kinderbijslagverzekering ziekengeldverzekering over het jaar 1961 heeft voldaan een totaalbedrag van ƒ 2000,60, welke betaling echter blijkens het vorenstaande onverschuldigd is geschied; dat Willemse derhalve gerechtigd is voornoemd bedrag van ƒ 2000,60 van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging terug te vorderen;

dat de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging bij conclusie van antwoord de onbevoegdheid van de Rb. tot kennisneming van deze vordering, althans de niet-ontvankelijkheid van Willemse in die vordering heeft ingeroepen, zulks op grond: dat geschillen over de krachtens de Ziektewet, de Kinderbijslagwet en de Werkloosheidswet verschuldigde premies ingevolge die wetten bij uitsluiting ter berechting zijn opgedragen aan de Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep; dat de beslissing in een geschil over de aansluiting van een werkgever bij een bedrijfsvereniging volgens art. 8 van de Organisatiewet Sociale Verzekering berust bij de Sociale Verzekeringsraad; dat voorschotpremies ingevolge art. 11 der Coordinatiewet Sociale Verzekering juncto art. 9 e.v. van het Besluit van de Sociale Verzekeringsraad d.d. 31 Dec. 1953, No. 6895, slechts zijn verschuldigd als premie is verschuldigd; dat over de verschuldigdheid van voorschotpremies dus eerst kan worden beslist nadat uitspraak is gedaan over de verschuldigdheid van de premie; dat echter de burgerlijke rechter onbevoegd is te beslissen over de verschuldigdheid van premie; dat derhalve de vordering tot terugbetaling van beweerdelijk onverschuldigd betaalde voorschotpremies niet-ontvankelijk is, zolang de administratieve rechter geen uitspraak over de verschuldigdheid der premie heeft gedaan;

dat de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging voorts eveneens verweer ten gronde tegen de door Willemse tegen haar ingestelde vordering heeft gevoerd;

dat de Rb. na verder debat tussen pp. de door Willemse ingestelde vordering heeft toegewezen;

dat de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging van dit vonnis in hoger beroep is gekomen en daartegen o.m. de navolgende grieven heeft aangevoerd:

dat de Rb. zich ten onrechte bevoegd had verklaard van de vordering kennis te nemen;

dat de Rb. ten onrechte Willemse in zijn vordering ontvankelijk had verklaard;

dat het Hof in het bestreden arrest heeft beslist, dat vorenomschreven eerste grief geen doel trof en daarna omtrent vorengemelde tweede grief heeft overwogen:

‘dat, zodra de burgerlijke rechter bevoegdelijk van een vordering uit onverschuldigde betaling kennis neemt, de door de eiser gestelde grond van die onverschuldigdheid een rol gaat spelen in dier voege, dat — indien daarover geschil blijkt te bestaan (hetgeen uiteraard afhangt van het door de gedaagde — eventueel — gevoerde verweer) en wanneer dan voor de beslechting van dit geschilpunt bij uitsluiting een bijzondere rechtsgang (rechterlijk of administratief) is aangewezen — de gewone rechter die onverschuldigdheid niet mag beoordelen en hierop de vordering moet doen stranden;

‘dat mitsdien de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging in de tweede grief met recht de vraag aan de orde stelt, of de beoordeling van het tussen pp. bestaande geschil over de verschuldigdheid van de haar door Willemse betaalde premies in de desbetreffende wetten uitsluitend aan de Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep als bijzondere rechter is opgedragen;

‘dat de verschuldigdheid van premie in vorenbedoelde wetten aan het oordeel van de Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep is onderworpen in deze vorm, dat voor de werkgever beroep openstaat: volgens art. 73 der Ziektewet van de vaststelling der premien, volgens art. 38 der Kinderbijslagwet (naar de destijds geldende tekst) van de beslissing van een bedrijfsvereniging ten aanzien van de verschuldigde premie, en volgens art. 43 der Werkloosheidswet van een beslissing van het bestuur ener bedrijfsvereniging voorzover de beslissing betrekking heeft op de verschuldigde premie;

‘dat deze voorschriften in hun uiteenlopende bewoordingen het stilzwijgen bewaren over de voor dit geding — over voorschotpremies door de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging geheven van Willemse als bij haar aangesloten werkgever — gewichtige vragen, of de aan voormelde administratieve rechter (kennelijk — en in art. 75 der Ziektewet uitdrukkelijk — bij uitsluiting) opgedragen berechting van geschillen over de verschuldigdheid van premie alleen het bedrag van de premie betreft dan wel ook andere grondslagen van de premieheffing (waaronder de aansluiting van de werkgever bij de bedrijfsvereniging) en of die berechting alleen op de eigenlijke premie dan wel ook op voorschotpremies betrekking heeft;

‘dat naar ’s Hofs oordeel de burgerlijke rechter, in een geding als het onderhavige bij uitzondering tot de beantwoording van deze vragen geroepen, zich bij de bepaling van de rechtsmacht van de administratieve rechter — mede ter voorkoming van tegenstrijdige beslissingen — dient te richten naar het eigen oordeel van die rechter in het hoogste ressort;

‘dat nu naar de uitlegging van vorengenoemde voorschriften door de Centrale Raad van Beroep, zoals die door het Hof wordt gelezen in de gepubliceerde (ook door partijen geciteerde) uitspraken van deze Raad — welke uitlegging ook volgens het Hof, naar het ten overvloede vaststelt, volledig beantwoordt aan een redelijke wetstoepassing —, de werkgever niet alleen het bedrag der van hem geheven premie, maar ook andere grondslagen van de premieheffing aan de Raad van Beroep mag onderwerpen (waarbij ook beslissingen van de Sociale Verzekeringsraad over de aansluiting van de werkgever bij een bepaalde bedrijfsvereniging — gelijk die in dit geding omstreden — niet aan elke toetsing ontkomen), en dit niet slechts ten aanzien van de eigenlijke premie, maar ook van voorschotpremies;

‘dat het Hof oordeelt tot staving hiervan te kunnen volstaan met een aanhaling uit de recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 2 Dec. 1960 (Administratieve en Rechterlijke Beslissingen 1961, 565, Rechtspraak Sociale Verzekering 1961, 1);

‘dat uit al het voorgaande volgt, dat het tussen pp. gerezen geschil over de verschuldigdheid van de voorschotpremies, door de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging van Willemse als bij haar aangesloten werkgever gevorderd, in de desbetreffende wetten bij uitsluiting ter berechting is opgedragen aan de administratieve rechter en uit dien hoofde is onttrokken aan de beoordeling van de burgerlijke rechter ook in een geding, waarin dat geschilpunt ten grondslag ligt aan een vordering uit onverschuldigde betaling van die premies;

dat hierin geen verandering wordt gebracht door al hetgeen Willemse ter ondersteuning van zijn standpunt heeft aangevoerd;

dat het Hof op deze gronden voormelde tweede grief gegrond heeft verklaard, voorts heeft beslist dat de door de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging opgeworpen derde grief dientengevolge niet aan de orde kon komen, het tussen partijen gewezen vonnis heeft vernietigd en Willemse niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn vordering;

dat Willemse de navolgende middelen van cassatie tegen dit arrest heeft aangevoerd:

van het recht, en met name v. t. of s. van de artt. 170 Gw., 165 Gw. (van 1815), 2 en 20 RO, 5, 11 en 12 AB, 1395 t/m 1398, 1417 en 1422 BW, 48 en 59 Rv., 1, 73 en 75 van de Wet van 15 Juni 1913, Stb. 204 (Ziektewet), 2 en 43 Werkloosheidswet, 2. 38 en 40 Kinderbijslagwet, 20 van het tweede Uitvoeringsbesluit van de Secretaris-Generaal van het Departement van Sociale Zaken ingevolge het Ziekenfondsbesluit van 16 Okt. 1941, Stb. S 809, 11, 15 en 16a van de Coordenatiewet Sociale Verzekering, 2, 3, 7, 8 en 47 van de Organisatiewet Sociale Verzekering, alsmede I, II en III van de beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken van 8 Dec. 1952, no. 6888, Stcrt. 1952, no. 242, doordat het Hof, overwegende dat art. 2 RO, de kennisneming van alle geschillen o.a. over schuldvorderingen bij uitsluiting opdragende aan de rechterlijke macht, deze uitsluitende bevoegdheid afhankelijk stelt van het recht, waarvan Willemse blijkens de door hem gestelde rechtsverhouding bescherming verlangt; dat daarom, nu Willemse blijkens zijn stellingen bescherming vraagt van zijn recht van terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald, zijn vordering — ongeacht de door hem gestelde grond van die onverschuldigdheid — betrekking heeft op een geschil over schuldvorderingen, als in art. 2 RO bedoeld, en uit dien hoofde bij uitsluiting behoort tot de bevoegdheid van de gewone rechter, maar dat nochtans, zodra de burgerlijke rechter aldus bevoegdelijk van een vordering uit onverschuldigde betaling kennis neemt, de door Willemse gestelde grond van die onverschuldigdheid wel een rol gaat spelen in dier voege, dat — indien daarover geschil blijkt te bestaan en wanneer dan voor de beslechting van dit geschilpunt bij uitsluiting een bijzondere rechtsgang (rechterlijk of administratief) is aangewezen — de gewone rechter die onverschuldigdheid niet mag beoordelen en hierop de vordering moet doen stranden, en voorts overwegende, dat de artt. 73 van de Ziektewet, 38 van de Kinderbijslagwet en 43 van de Werkloosheidswet het stilzwijgen bewaren over de vragen of aan de administratieve rechter (kennelijk bij uitsluiting) is opgedragen de berechting van geschillen over de grondslag van de premieheffing, waaronder aansluiting van de werkgever bij de bedrijfsvereniging en of die berechting alleen op de eigenlijke premie dan wel ook op de voorschotpremies betrekking heeft, ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgerlijke rechter, bij uitzondering geroepen om deze vragen te beantwoorden, zich naar het eigen oordeel van de administratieve rechter in hoogste ressort dient te richten bij bepaling van de rechtsmacht van die administratieve rechter, omdat het Hof daardoor heeft voorbijgezien, dat het nu juist gaat om de vraag tot wiens rechtsmacht de betrokken geschilpunten behoren, welke vraag de gewone rechter noopt te onderzoeken, of zij behoren tot de rechtsmacht van de gewone rechter, een onderzoek dat het Hof ten onrechte geacht heeft te hebben verricht door na te gaan welk oordeel de administratieve rechter over zijn rechtsmacht heeft, hebbende het Hof daardoor immers de van hem verlangde beslissing afgeschoven op de administratieve rechter en ten onrechte het oordeel van de administratieve rechter voor de gewone rechter in casu bindend geacht, zonder naar de gestelde vragen een zelfstandig onderzoek in te stellen, welk onderzoek het Hof in dit geval juist daarom had moeten instellen, omdat het Hof zelf overweegt, dat de Centrale Raad van Beroep heeft geoordeeld dat de werkgever ook andere grondslagen van de premieheffing aan de Raad van Beroep mag onderwerpen, niet dat de Raad van Beroep bij uitsluiting tot dit oordeel bevoegd zou zijn;

Schending van het recht en met name van de onder I reeds genoemde wetsartikelen, doordat het Hof heeft geoordeeld, dat het tussen pp. gerezen geschil over de verschuldigdheid van de voorschotpremies, door de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging van Willemse als bij haar aangesloten werkgever gevorderd, in de desbetreffende wetten bij uitsluiting is opgedragen aan de administratieve rechter, ten onrechte,

aangezien partijen immers niet verdeeld zijn ten aanzien van de vraag of de verschuldigdheid van voorschotpremies, door de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging van Willemse als bij haar aangesloten werkgever gevorderd, ter beoordeling staat van de administratieve rechter, doch over de vraag, of, indien betaalde voorschotpremies als onverschuldigd betaald worden teruggevorderd, welke actie ook volgens ’s Hofs oordeel ter beoordeling staat van de gewone burgerlijke rechter, de burgerlijke rechter dan tevens mag beoordelen de grondslag van die terugvorderingsactie — het niet van rechtswege aangesloten zijn van Willemse bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging —;

doordat het Hof, oordelende als voormeld, ten onrechte is uitgegaan van de aansluiting van Willemse als werkgever bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, zijnde deze vraag nu juist in discussie en door het Hof niet, of althans niet voldoende gemotiveerd, beslist, hoewel het Hof daarover wel een beslissing had moeten nemen;

III

Schending van het recht en met name van de onder I reeds genoemde wetsartikelen, doordat het Hof in deze zaak terzake van een vordering uit hoofde van onverschuldigde betaling — waarin Willemse van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, stellende, dat hij op de gronden, in de inleidende dagvaarding genoemd, niet van rechtswege bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging is aangesloten en dat de beslissing van de Sociale Verzekeringsraad, waarbij beslist werd, dat Willemse wel van rechtswege bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging is aangesloten, in strijd is met de wet en mitsdien onverbindend, als onverschuldigd betaald heeft teruggevorderd een door hem aan de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging wegens gevorderde voorschotpremies voor wachtgeld‑ en werkloosheidsverzekering, kinderbijslagverzekering, ziekengeldverzekering en ziekenfondsverzekering over het jaar 1961 voldaan totaalbedrag van ƒ 2000,60 ten onrechte heeft vernietigd het vonnis der Rb., waarbij deze die vordering heeft toegewezen, nadat de Rb. o.m. het beroep van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging op de niet-ontvankelijkheid van Willemse had verworpen, zulks op grond, dat de Bevoegdheid van de Bedrijfsverenigingen desgewenst ter nadere verrekening een voorschotpremie te heffen een actie als de onderhavige tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd als voorschotpremie is betaald niet in de weg staat, nu de strijdvraag, die partijen verdeeld houdt, niet betreft de hoogte der premie (welke vraag door de Raad van Beroep resp. de Centrale Raad van Beroep beslist zou moeten worden), doch de vraag, of Willemse terecht bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging is ingeschreven, overwegende het Hof daarbij ten onrechte, dat, nu de artt. 73 van de Ziektewet, 38 van de Kinderbijslagwet en 43 van de Werkloosheidswet in hun uiteenlopende bewoordingen het stilzwijgen bewaren over de voor dit geding belangrijke vraag, of de bij voormelde artikelen aan genoemde administratieve rechter opgedragen berechting van geschillen over de verschuldigdheid van premie alleen het bedrag van de premie betreft dan wel ook andere grondslagen van de premieheffing (w.o. de aansluiting van de werkgever bij de bedrijfsvereniging), naar ’s Hofs oordeel de burgerlijke rechter, in een geding als het onderhavige bij uitzondering tot beantwoording van deze vragen geroepen, zich bij de bepaling van de rechtsmacht van de administratieve rechter — mede ter voorkoming van tegenstrijdige beslissingen — dient te richten naar het eigen oordeel van die rechter in het hoogste ressort, reden waarom, nu naar de uitlegging van vorengenoemde voorschriften door de Centrale Raad van Beroep, zoals die door het Hof wordt gelezen in de gepubliceerde (ook door partijen geciteerde) uitspraken van deze Raad — welke uitlegging volgens het Hof, naar het ten overvloede vaststelt, volledig beantwoordt aan een redelijke wetstoepassing —, de werkgever niet alleen het bedrag der van hem geheven premie, maar ook andere grondslagen van de premieheffing aan de Raad van Beroep mag onderwerpen (waarbij ook beslissingen van de Sociale Verzekeringsraad over de aansluiting van werkgevers bij een bepaalde bedrijfsvereniging — gelijk die in dit geding omstreden — niet aan elke toetsing ontkomen), en dit niet slechts ten aanzien van de eigenlijke premie, maar ook van voorschotpremies, het Hof het tussen partijen terzake van de door Willemse ingestelde vordering — waarvan de kennisneming, ook naar het Hof, uitsluitend behoort tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter — bestaande geschilpunt over de aansluiting van Willemse bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging en over de verbindendheid van de eerder vermelde beslissing van de Sociale Verzekeringsraad kennelijk beoordeelt te zijn een geschil over de verschuldigdheid van de voorschotpremies, in de desbetreffende wetten (bij uitsluiting) ter berechting opgedragen aan de administratieve rechter en uit dien hoofde onttrokken aan de beoordeling van de burgerlijke rechter, althans in ieder geval te zijn een onderwerp, dat, omdat de Centrale Raad van Beroep oordeelt, dat de werkgever ook aan de Raad van Beroep mag onderwerpen geschillen, geschilpunten of onderwerpen, in de zin en met de strekking gelijk het Hof overweegt, aan het oordeel van de burgerlijke rechter onttrokken is, op welke grond Willemse in zijn vordering niet-ontvankelijk werd verklaard, zulks ten onrechte, omdat het geschil over de aansluiting (het van rechtswege aangesloten zijn) van Willemse bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging en over de verbindendheid van de beslissing van de Sociale Verzekeringsraad niet is een geschil over de vaststelling der premien, als genoemd in art. 73 van de Ziektewet, over de beslissing van een bedrijfsvereniging t.a.v. de verschuldigde premie, als genoemd in art. 38 van de Kinderbijslagwet, en over de beslissing van het bestuur ener bedrijfsvereniging, voor zover de beslissing betrekking heeft op de verschuldigde premie, over welke geschillen ingevolge voornoemde wetten wordt geoordeeld door de Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep, zodat meergemeld geschilpunt mitsdien niet is een onderwerp, uit hoofde als vorenvermeld onttrokken aan de kennisneming en beslissing der rechterlijke macht, haar bij art. 2 Wet RO bij uitsluiting opgedragen, van alle geschillen over schuldvorderingen en van het onderhavige geding over de vordering van Willemse — waarbij deze voorschotpremies als ten onrechte aan de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging betaald van haar terugvordert —, welke wettelijke opdracht niet beperkt wordt en kan worden door het oordeel van de Centrale Raad van Beroep over de bepaling van zijn eigen rechtsmacht, gelijk die eigen rechtsmacht niet door dit oordeel met kracht van wet kan worden uitgebreid, aangezien alleen de wet de door haar aan de rechterlijke macht gegeven opdracht kan beperken, kennende dus het Hof aan de Centrale Raad van Beroep aldus een macht toe, die deze niet heeft, gelijk het Hof de macht dier toekenning en van het aldus scheppen van een rechtsregel niet heeft;’

met betrekking tot het derde middel, hetwelk de Hoge Raad het eerst zal behandelen:

dat dit middel berust op de stelling, dat de beoordeling van het dit geding beheersende geschilpunt tussen pp., of Willemse als werkgever is aangesloten bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, niet krachtens de sociale verzekeringswetten aan de Raden van Beroep en den Centralen Raad van Beroep is opgedragen en dus niet aan den gewonen — burgerlijken — rechter is onttrokken, ongeacht hoe de Centrale Raad van Beroep omtrent den omvang van zijn eigen rechtsmacht oordeelt;

dat de bewoordingen van de te dezen in aanmerking komende artt. 73 en 75 van de Ziektewet, 38, lid 2, van de Kinderbijslagwet, zoals dit artikel in 1961 luidde, en 43 van de Werkloosheidswet niet duidelijk aangeven hoe ver de aan de Raden van Beroep opgedragen rechtsmacht t.a.v. geschillen over aan een bedrijfsvereniging verschuldigde pren reikt, maar blijkens de geschiedenis van de sociale verzekeringswetgeving de wetgever den administratieven rechter met betrekking tot de hem bij de sociale wetten ter berechting opgedragen geschillen een ruime bevoegdheid heeft willen geven;

dat immers reeds bij de totstandkoming van de Beroepswet er in de Mem. v. Toel. op werd gewezen, dat met het oog op een uniforme toepassing en constante jurisprudentie er voor was gewaakt dat aan den administratieven rechter geen belemmeringen t.a.v. zijn bevoegdheid in den weg zouden worden gelegd, terwijl niet blijkt dat de wetgever in latere wetten waarin aan belanghebbenden beroep op den administratieven rechter werd toegekend, ooit de ruime bevoegdheid van dezen rechter heeft willen beperken;

dat op grond hiervan de vorenbedoelde bepalingen van de Ziektewet, de Kinderbijslagwet en de Werkloosheidswet ruim moeten worden uitgelegd en moet worden aangenomen, dat het in die bepalingen toegekende recht van beroep ook omvat geschillen omtrent den grondslag van premien en voorschotpremien, en eveneens prejudiciele vragen, zoals in het onderhavige geding de vraag, of de beslissing van den Socialen Verzekeringsraad omtrent de aansluiting van Willemse als werkgever bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging Willemse bindt;

dat een interpretatie van genoemde wetsbepalingen in bovengemelde zin temeer in de rede ligt, omdat alleen op deze wijze een duidelijke begrenzing tussen de bevoegdheid van den burgerlijken rechter en die van den administratieven rechter is vast te stellen;

dat de vorenbedoelde opdracht aan den administratieven rechter, gelijk ook uit art. 3 van de Beroepswet volgt, de betekenis heeft, dat deze bij uitsluiting bevoegd is het geschilpunt waarom het in dit geding gaat te beslechten;

dat derhalve juist is ’s Hofs beslissing, dat het geschil hetwelk het onderhavige geding beheerst, aan het oordeel van den burgerlijken rechter is onttrokken, en dat deze rechter op dien grond de door Willemse ingestelde vordering niet kan ontvangen zolang dit geschil niet door den administratieven rechter is beslecht;

dat het derde middel mitsdien geen doel treft;

thans t.a.v. het tweede middel:

dat dit middel berust op de navolgende stellingen:

dat, nu de onderhavige vordering tot terugbetaling van hetgeen onverschuldigd is betaald ter kennisneming van den burgerlijken rechter staat, deze tevens den grondslag van die vordering — het niet van rechtswege aangesloten zijn van Willemse als werkgever bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging — mocht en moest beoordelen;

dat het Hof ten onrechte is uitgegaan van het aangesloten zijn van Willemse als werkgever bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, hoewel dit juist in discussie was en mitsdien hieromtrent door het Hof had moeten worden beslist;

dat de onder a vermelde stelling reeds haar beantwoording vindt in het omtrent het derde middel overwogene en daaraan niet afdoet, dat de burgerlijke rechter bevoegd is om van de onderhavige vordering kennis te nemen;

dat de onder b vermelde stelling feitelijke grondslag mist, vermits het Hof niet is ‘uitgegaan’ van het aangesloten zijn van Willemse als werkgever bij de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, maar slechts — en zulks terecht — heeft beslist, dat het dit geschilpunt niet mag beoordelen;

dat het tweede middel mitsdien ongegrond is;

tenslotte t.a.v. het eerste middel:

dat het omtrent het derde middel overwogene reeds medebrengt, dat het eerste middel niet tot cassatie kan leiden, zodat Willemse bij dit middel geen belang heeft;

dat mitsdien het cassatieberoep wegens het falen van alle middelen moet worden verworpen;

Verwerpt het beroep;

Veroordeelt eiser tot cassatie in de op het beroep gevallen kosten, tot op deze uitspraak aan de zijde van verweerster in cassatie begroot op ƒ 50 aan verschotten en ƒ 1000 voor salaris.

Conclusie

Proc.-Gen. Mr. Langemeijer

De actie, waarom het hier gaat, is een tot teruggave van volgens de eiser, thans eiser tot cassatie, onverschuldigd betaalde premie ingevolge de Ziektewet, de Kinderbijslagwet en de Werkloosheidswet. De onverschuldigdheid zou volgens de stellingen van eiser tot cassatie uitsluitend hierin haar grond vinden, dat de heffing geschiedde door een andere bedrijfsvereniging dan waarbij eiser meende volgens de toepasselijke wettelijke voorschriften van rechtswege aangesloten te zijn. Eiser had deze mening voorgelegd aan de Sociale Verzekeringsraad, die echter eisers bezwaar verwierp. Het Hof heeft eiser niet ontvankelijk verklaard op deze grond, dat voor het geschilpunt, dat voor het al dan niet onverschuldigde der betaling beslissend was, bij de wet een bijzondere rechter, namelijk de Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep, is aangewezen. Het Hof heeft hieromtrent overwogen: (zie het arrest, Red.).

Tegen dit oordeel heeft eiser tot cassatie de volgende drie middelen gericht: (zie het arrest, Red.).

Het is duidelijk, dat van deze drie middelen het derde opzichzelf beslissend kan zijn. Immers, zou dit moeten worden verworpen, omdat de beslissing, waartoe het Hof kwam, afgezien van de daarvoor gegeven gronden, in ieder geval juist zijn, dan komen de beide andere middelen niet meer aan de orde.

Ik houd nu het middel voor ongegrond. Daarvoor pleiten in de eerste plaats de uitingen van bij de wetgeving medewerkende organen bij verschillende momenten van de overigens wel zeer wisselvallige geschiedenis onzer sociale-verzekering-wetgeving. De daarbij ter toelichting gebruikte formuleringen zijn steeds ruim, bevatten nimmer enig blijk van een bedoeling om tussen verschillende rechtsvragen, die alle voor de verschuldigdheid van premie van belang kunnen zijn, onderscheid te maken. Bepaald duidelijk in de richting van opdracht aan de sociale-verzekering-rechter wijst de passage uit de geschiedenis van de Beroepswet (Romeyn, Ongevallenwetgeving, Deel II, blz. 99), waar met zoveel woorden het geval van een condictio indebiti is voorzien. Naast deze argumenten, die door de geeerde pleiter voor verweerster uitvoerig zijn ontwikkeld, maar waarvan men zal moeten toegeven, dat zij onze vraag slechts vrij indirect betreffen, zou ik menen dat nog twee andere zich laten aanvoeren. Het eerste en naar mijn mening gewichtigste is, dat een onderscheiding tussen de verschillende gronden, waarop men tegen premieheffing bezwaar kan hebben, zich niet met redelijke scherpte laat maken. Immers, tussen de figuren: dat een regeling van onbetwiste inhoud onjuist op de feiten is toegepast, dat de interpretatie van de toegepaste regeling twijfelachtig is en dat enige tot de heffing leidende regeling of beslissing van onverbindendheid kan worden beschuldigd, zijn de overgangen volkomen vloeiend. Een verdeling van deze vragen over verschillende rechters aan te nemen ware al een zeer onredelijke uitkomst. Ook dit zou ik nog willen opmerken, dat de omstandigheid, dat de verschillende wettelijke formules, die het Hof aanhaalt, en haar toelichting niet ondubbelzinnig een rechtsvraag gelijk hier zich voordoet omvatten, als argument tegen een ruime uitlegging bijzonder weinig zegt. Het ligt uit de aard der zaak weinig in de lijn van een wetgever om het geval van onbevoegdelijk gegeven of onverbindende uitvoeringsregelingen dan wel van met de wet strijdige beslissingen van daartoe, zonder beroep, formeel bevoegde instanties, gelijk in casu aan de Sociale Verzekeringsraad wordt verweten, uitdrukkelijk te voorzien.

Ook kan ik niet de mening delen van de geachte pleiter voor eiser, waar deze replicerende opmerkte, dat de Centrale Raad van Beroep enkel beslist zou hebben, dat hij over vragen als de onderhavige mag, niet dat hij daarover moet oordelen. In de redenering van de Raad, in het bijzonder in de aangehaalde beslissing, is de exclusieve bevoegdheid daartoe opgesloten in de onbetwist uitsluitende bevoegdheid, die de wet aan de raden van beroep voor de ondubbelzinnig vermelde onderwerpen verleent.

Argumenten ten gunste van eisers uitlegging, die de hiervoor genoemde daartegen zouden tenietdoen, heb ik in de toelichting van de middelen niet kunnen beluisteren. Mijn indruk was, dat de geachte pleiter vooral steun zocht bij de verhouding van bevoegdheid van de gewone rechter tot die van andere als regel en uitzondering, een argument dat m.i. tegenover een uitzondering met sterke ratio, gelijk hier, niet de kracht heeft om tot een enge uitlegging te nopen.

Ik houd dus middel III voor ongegrond en acht dus het arrest van het Hof, geheel afgezien van de motivering, in ieder geval voor juist, waarmee de beide andere middelen hun betekenis verliezen.

Zou men om enigerlei reden toch aan die middelen toekomen, dan zou middel I naar mijn mening een juiste juridische stelling inhouden, indien het feitelijke grondslag had. Het Hof zou inderdaad niet onvoorwaardelijk zijn oordeel van dat van de Centrale Raad afhankelijk hebben mogen stellen. Het Hof echter heeft dit ook niet gedaan. Reeds zijn beroep op de redelijkheid van de aldus aanvaarde uitlegging bewijst dit. Het heeft niet meer uitgesproken, dan dat bij een vraag, waarop argumenten voor verschillende antwoorden zijn aan te voeren, onder de in aanmerking komende argumenten het standpunt van een voor de materie waarom het gaat als geheel (daargelaten haar precieze omgrenzing) bijzonderlijk bevoegde instantie van groot gewicht is.

Middel II, dat niet afzonderlijk is toegelicht behelst in onderdeel I een stelling, die zeker niet juist is. Wanneer men zijn bezwaren tegen een bepaalde heffing rechtstreeks uitsluitend aan een bepaald orgaan ter beoordeling had kunnen voorleggen, dan kan men niet de gewone rechter bevoegd maken door de omweg te volgen van een vordering uit onverschuldigde betaling. Dit volgt uit de rijke rechtspraak van Uw Raad betreffende de niet ontvankelijkheid van vorderingen bij de gewone rechter in gevallen waarin een bijzondere instantie ter beschikking staat of heeft gestaan. Het meest overeenkomstig het onderhavige geval schijnt mij Uw arrest van 7 febr. 1919, W. 10033.

Onder b klaagt het middel, dat het Hof ten onrechte zou zijn uitgegaan van de aansluiting van eiser bij verweerster, hetgeen toch, aldus eiser, juist het geschilpunt is. Het is dunkt me duidelijk, dat het Hof met de blijkbaar bedoelde woorden: ‘door de appellante van geintimeerde als bij haar aangesloten werkgever gevorderd’ (op 2 na laatste overweging in rechte) slechts de door verweerster, terecht of ten onrechte, aan haar vordering gegeven grondslag aanduidt.

Ik concludeer tot verwerping van het beroep onder veroordeling van eiser tot cassatie in de daarop gevallen kosten.

Noot

Ter voorkoming van misverstand is het wenselijk te onderscheiden tussen formele en materiele onbevoegdheid van de burgerlijke rechter.

Formeel onbevoegd is de burgerlijke rechter als 1e de ingestelde vordering niet valt binnen de grenzen van art. 2 RO of 2e hoewel zij daaronder wel valt, de bevoegdheid in een speciaal geval aan de burgerlijke rechter is ontnomen. Voorbeelden van deze laatste rubriek:

HR 13 nov. 1941 NJ 1942, 172 betreffende de vordering van een termijn van een ambtelijk pensioen beweerdelijk aan een foute persoon uitbetaald;

HR 24 maart 1950, 662 t.a.v. een vordering van een ondernemer jegens een bedrijfschap, welk geschil haar oorsprong vond in een publiekrechtelijke verhouding en beslist moest worden door het scheidsgerecht voor de Voedselvoorziening;

Rb. den Haag 13 april 1953 NJ 1954, 24 wegens volkenrechtelijke immuniteit van een vreemde staat;

Als de burgerlijke rechter formeel onbevoegd is moet het dictum luiden dat hij onbevoegd is. Bij formele onbevoegdheid rijst de vraag van materiele onbevoegdheid niet. Maar materiele onbevoegdheid kan zich voordoen als er geen formele onbevoegdheid is.

Is de burgerlijke rechter materieel onbevoegd, hoewel formeel bevoegd, dan is eiser niet ontvankelijk. Dit doet zich voor als de vordering binnen de grenzen van art. 2 RO valt en de bevoegdheid in het speciale geval niet is ontnomen, maar voor de beslissing daaromtrent noodzakelijk is een voorvraag te beslissen die de burgerlijke rechter niet mag beslissen. Dit kan om twee redenen: het kan zijn dat een andere rechter uitsluitend bevoegd is over die voorvraag te beslissen (voorbeeld: HR 30 juni 1911, W. 9197; terugvordering van onverschuldigd betaalde premies Ongevallenwet; en ook het thans gepubliceerde arrest), het kan ook dat er geen enkele rechter aan te pas kan komen. Voorbeeld van deze laatste, in de loop der tijdafnemende rubriek: Hof den Haag 13 febr. 1939, 542 cass. verworpen HR 15 dec. 1939 NJ 1940, 206 n. E.M.M. betreffende een weigering van de Ministeriele beschikking van geen bezwaar tegen wijziging van de statuten van ontbinding bevindende NV (thans anders door wet BAB). Als ik de lijn in de rechtspraak van de HR goed heb weergegeven, is dus minder juist de onbevoegdverklaring van Hof Amsterdam 8 febr. 1951, 129 in de bekende zaak van de vordering tegen de KPM om geen schepen ter beschikking te stellen voor troepenvervoer naar Ambon, waarvoor de rechter de rechtmatigheid van handelingen van de souvereine staat Indonesie moest beoordelen. Niet-ontvankelijkverklaring zou juister geweest zijn.

Het belang van de onderscheiding blijkt waar de wet aan onbevoegdverklaring andere gevolgen verbindt dan aan niet ontvankelijkverklaring. Voor 1954 gaf art. 333 Rv. een speciale appelmogelijkheid bij onbevoegdverklaring, en thans is de onderscheiding nog van belang door art. 100 (nieuw) RO krachtens welke bepaling onbevoegdheid een grond is voor cassatie van kantonvonnissen.

Bij enkel materiele onbevoegdheid gaat het altijd om een voorvraag die essentieel is. Staat die voorvraag uitsluitend ter beoordeling van de andere rechter, dan is de vordering niet ontvankelijk. Het kan echter ook zijn dat zij wel ter beoordeling van de andere rechter staat, maar niet uitsluitend, bijv. als zij voor de andere rechter eveneens slechts voorvraag is, die hem niet speciaal ter beslissing is opgedragen. Vb.: HR 24 juni 1949, 749 n. Ph.A.N.H. betr. een beschikking van de afd. Rechtspraak van de Raad voor het Rechtsherstel tot ongedaan maken van een liquidatie waarbij voorvraag was of die liquidatie reeds van rechtswege nietig was. Dan ligt hier geen reden voor niet-ontvankelijkheid. Of het een dan wel het ander het geval is, kan een moeilijke kwestie van interpretatie zijn, zie HR 14 nov. 1930 NJ 1931, 222 n. E.M.M. tegenover HR 8 mei 1936, 989 n. E.M.M. In het thans gepubliceerde arrest was het duidelijk dat de administratieve rechter uitsluitend bevoegd is.

Binnen de gewone rechterlijke macht liggen de vragen van materiele onbevoegdheid anders. De competentie van de Rb. t.a.v. de vanwaardeverklaring van een beslag schept die t.a.v. de arbeidsovereenkomst. (HR 29 juni 1928 NJ 1928, 1519 n. E.M.M.). De competentie van de Rb. t.a.v. de condictio indebiti schiep onder het Pachtbesluit zelfs die t.a.v. een pachtovereenkomst (HR 19 nov. 1954 NJ 1955, 16; anders Adv.-Gen. Langemeijer en art. 129 der nieuwe Pachtwet).

Vermoedelijk weegt de bevoegdheid van de Rb. als de gewone rechter (binnen de gewone rechterlijke macht) zwaar.

Deze afwijkende afbakening van de bevoegdheden binnen de gewone rechterlijke macht schijnt mij alleen verantwoord als de competentievraag er slechts een is van hogere of lagere rechter, die in beginsel allen onder de HR staan. Maar zodra er principieel verschil is, zoals tussen pachtrechter met zijn deskundige bijzitters en het hoogste gezag niet bij de HR maar bij de Pachtkamer van het Hof te Arnhem, behoort m.i. de vraag van materiele onbevoegdheid behandeld te worden als t.a.v. administratieve rechters. Zoals trouwens ook bij arbitraal beding geschiedt, vgl. HR 17 febr. 1938, 1096 n. E.M.M. G.J.S.

HvJ 15-07-1964, 1964 1203, 6-64 Costa/ENEL

HR 24-01-1967, NJ 1967, 270 Nederland ontwapent

NJ 1967 , 270

HOGE RAAD (Strafkamer), 24 jan. 1967. (Mrs. Feber, Kazemier (Rapp.), Eijssen, de Meijere, Ras).
m.nt. W.F. Prins

Regeling

Verordening Landschapsschoon Noord-Holland art. 1, Grondwet art. 7

Essentie

Opschrift ‘Nederland ontwapent’, aangebracht op toren. Geen strafbaar feit, omdat art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindende kracht mist wegens strijd met art. 7 Grondwet.

Samenvatting

Blijkens de bewezenverklaring is ten deze sprake van een op een toren aangebracht opschrift, weliswaar in kapitale drukletters, maar kennelijk niet zijnde een gedrukt of geschreven stuk, doch dit maakt voor de beslissing van deze zaak reeds daarom geen verschil omdat voor toepassing van de regel dat het aanbrengen — in vorenbedoelde zin — van gedrukte of geschreven stukken niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld, het aanbrengen van een opschrift als het onderhavige — nu dit als middel van bekendmaking in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie heeft als het aanbrengen van geschriften in eigenlijke zin — met het aanbrengen van gedrukte of geschreven stukken op één lijn moet worden gesteld. Art. 1 Verord. Landschapsschoon Noord-Holland mist derhalve verbindende kracht. A.G. Berger:Art. 1 Verord. Landschapsschoon N‑H is onverbindend niet wegens strijd met art. 7 Grondwet, maar met art. 10 Verdrag van Rome.* [1]

Tekst

Op het beroep van L.G.L., eigenaar van een chemisch bedrijf, te B., rekw. van cassatie tegen een vonnis van de Rb. te Amsterdam van 14 maart 1966, houdende bevestiging van een schriftelijk vonnis van de Ktr. te Hilversum van 10 dec. 1965, waarbij rekw. ter zake van ‘het in een landelijk gedeelte van een gemeente, als bedoeld bij art. 3 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, aan een onroerend goed reclame aanbrengen, welke van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is’ onder aanhaling van de artt. 1, 3, 7, 10 en 11 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, 23 en 91 Sr. is veroordeeld tot betaling van een geldboete van vijfentwintig gulden, subs. hechtenis gedurende vijf dagen.

De Hoge Raad, enz.;

Gelet op de middelen van cassatie namens de rekw. voorgesteld bij schriftuur en toegelicht bij pleidooi, luidende:

van het recht, met name van de artt. 358, 359, 423, 425 Sv., doordat de Rb. het vonnis van de Ktr. heeft bevestigd, zonder te vermelden of dit geschiedde met gehele of gedeeltelijke overneming van gronden, en doordat het vonnis niet bevat de beslissingen en de motivering, door de wet vereist.

van het recht, met name van art. 7 Grondwet en art. 10 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede verzuim van vormen, waarvan de niet-inachtneming nietigheid tengevolge heeft,

doordat art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland niet verbindend is, daar in deze bepaling het recht van een ieder om een gedrukt geschrift te verspreiden, ten toon te stellen, of door enig ander middel openlijk bekend te maken, en wel door middel van het tonen daarvan op een voor het publiek zichtbare wijze, zodanig wordt aangetast, dat voor laatstgenoemd middel geen gebruik van enige betekenis wordt overgelaten,

en daar genoemde bepaling het recht op vrijheid van meningsuiting aantast, terwijl de beperking daarvan niet in een democratische samenleving nodig is, in het bijzonder niet in het belang van de openbare orde.;

dat bij het in hoger beroep bevestigde vonnis van de Ktr. ten laste van rekw. is bewezenverklaard:

dat hij op of omstreeks 14 juli 1965 in de gemeente Naarden buiten de ingevolge art. 72 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen, zijnde het landelijk gedeelte dier gemeente, op of aan een onroerend goed, zijnde een toren van circa 25 m. hoogte en wel op de bovenrand van deze toren en daar direct onder tegen de toren, een opschrift heeft aangebracht in kapitale drukletters ter hoogte van naar schatting 1.20 m, luidende: ‘Nederland ontwapent’ in blauwe kleur, welke letters bij nacht neon licht uitstralen in blauwe kleur, welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats en dit opschrift als eigenaar van voornoemde toren daarop gedurende de periode van 14 juli 1965 tot 20 juli 1965 in stand heeft gehouden, zijnde dit opschrift propaganda niet in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam of van verkiezingen binnen acht dagen te voren gehouden;;

dat de Ktr. na het bewezenverklaarde te hebben gekwalificeerd gelijk hierboven is vermeld, voorts nog heeft overwogen:

dat verd. meent niettemin niet strafbaar te zijn;

omdat de woorden ‘Nederland Ontwapent’ geen reclame opleveren in de zin van gemelde verordening.

omdat gemelde verordening verbindende kracht mist als strijdig met art. 7 Grondwet en

omdat deze verordening verbindende kracht mist als strijdig met art. 10 Tractaat van Rome;

dienaangaande, dat deze weren vergeefs worden aangevoerd, voor wat de eerste weer betreft, omdat de woorden ‘Nederland Ontwapent’ naar verd.’s eigen verklaring door hem op de toren van diens bedrijfsgebouw zijn aangebracht ter ondersteuning van de mening van een 32-tal hoogleraren, die betogen dat de mensheid bezig is zich zelve uit te roeien, derhalve om die mening te verbreiden en algemeen ingang te doen vinden, terwijl onder propaganda verstaan moet worden elk middel om enige mening te verbreiden en algemeen ingang te doen vinden; dat de onderwerpelijke verordening in art. 1 lid 2 bepaalt dat onder reclame als bedoeld in het eerste lid mede verstaan moet worden propaganda, voor welk doel ook gevoerd, een enkele, hier niet ter zake doende uitzondering daargelaten; dat de tweede weer vergeefs wordt aangevoerd omdat, hoezeer ook ingevolge art. 7 Grondwet de provinciale wetgever niet bevoegd zou zijn het aanbrengen, in stand houden en blijvend gedogen van een zin als de onderwerpelijke (gesteld dat de verweten gedraging als strijdig met de drukpersvrijheid zou kunnen worden aangemerkt) geheel te verbieden, hij niettemin gerechtigd moet worden geacht in het belang van het landschapsschoon, dus van de openbare orde, dit aanbrengen, in stand houden en blijvend gedogen aan beperkende voorschriften te onderwerpen, wat hij in dit geval deed door zijn verbod te beperken tot de landelijke gedeelten van een gemeente; dat Wij ons ontslagen achten van de plicht om ten deze een onderzoek in te stellen naar de vraag, of door het aanbrengen van de onderwerpelijke woorden het landschapsschoon geschaad kan worden, omdat deze vraag een beleidskwestie betreft, welke primair is onderworpen aan het oordeel van de provinciale overheid en verd. die woorden heeft aangebracht nog voor een ontheffing aangevraagd te hebben bij Ged. Staten van de Provincie Noord-Holland; dat ook de derde weer vergeefs wordt aangevoerd, omdat art. 10 Tractaat van Rome in lid 1 wel bepaalt dat een ieder recht heeft op vrijheid van meningsuiting, op die regel echter een uitzondering gemaakt wordt bij lid 2 van gelijk artikel, dat bepaalt dat deze vrijheid kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties voor de bescherming van de openbare orde, in casu aan de formaliteit van een voorafgaande ontheffing door Ged. Staten van Noord-Holland, zulks ter bescherming van het landschapsschoon; dat derhalve de Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindend is;
t.a.v. het eerste middel:

dat het vonnis van de Rb., nadat daarin is overwogen ‘dat de Rb. op grond van de nieuwe behandeling der zaak ter t.r.z. in hoger beroep tot geen andere uitkomsten is gekomen dan de Rechter in eerste aanleg, zodat het beroepen vonnis moet worden bevestigd’ voorts vermeldt: ‘Bevestigt het beroepen vonnis’;

dat de overweging en beslissing van de Rb. kennelijk aldus moeten worden verstaan, dat zij het vonnis van de Ktr., voor wat de daarbij gegeven beslissingen betreft, heeft bevestigd, zulks met overneming van de daarvoor door de Ktr. aangegeven gronden, zodat het middel faalt;

t.a.v. het tweede middel:

dat de Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, voor zover ten deze van belang, luidt:

Art. 1.

Het is in het landelijke gedeelte ener gemeente, als bedoeld in art. 3, verboden op, aan of in hetzij een onroerend goed, hetzij enig daarop aanwezig roerend goed, reclame, welke van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is, aan te brengen dan wel als eigenaar of gebruiker van dat onroerend goed of van het daarop aanwezige roerende goed die reclame in stand te houden of de aanwezigheid daarvan te gedogen.

Onder reclame wordt in het vorige lid mede verstaan propaganda, voor welk doel ook gevoerd, met uitzondering van propaganda in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam, met dien verstande, dat deze uitzondering toepasselijk blijft gedurende acht dagen na het houden van de verkiezing.

Art. 3.

Het grondgebied van een gemeente buiten de ingevolge art. 27 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen wordt voor de toepassing van deze verordening als landelijk gedeelte dier gemeente aangemerkt. Indien ten aanzien van een gemeente is bepaald, dat er geen aanleiding bestaat de grenzen der bebouwde kom of kommen ingevolge art. 27 Wegenwet vast te stellen, wordt voor de toepassing van deze verordening het gehele grondgebied van die gemeente als landelijke gedeelte aangemerkt.

Art. 5.

Ged. Staten kunnen van de in de artt. 1 en 2, lid 1, sub a, vermelde verbodsbepalingen ontheffing verlenen, indien daardoor naar hun oordeel het landschapsschoon niet op ontoelaatbare wijze wordt geschaad. Zodanige ontheffing wordt geacht steeds tot wederopzegging te zijn verleend.

Aan een te verlenen ontheffing kunnen gedeputeerde staten voorwaarden verbinden ter bescherming van het landschapsschoon . ..

. ..

De ontheffing kan worden ingetrokken met een opzeggingstermijn van tenminste drie maanden.;

dat naar aanleiding van het middel de vraag aan de orde komt, of art. 1 van genoemde verordening verenigbaar is met het bepaalde in art. 7 Grondwet;
daaromtrent:

dat in aansluiting aan het in art. 7 Grondwet erkende recht dat niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet, door de rechtspraak is aangenomen dat eveneens niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door verspreiden, openlijk tentoonstellen of door enig ander middel de inhoud van gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen, waarin gedachten of gevoelens zijn geopenbaard, aan het publiek in het openbaar bekend te maken;

dat weliswaar dit aan het publiek in het openbaar bekend maken door de provinciale staten krachtens art. 90 Provinciewet aan beperkingen in het belang der provincie — bijvoorbeeld ter bescherming van het landschapsschoon — kan worden onderworpen, maar dat deze beperkingen nooit zover mogen gaan dat het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking, dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, in het algemeen wordt verboden of van een voorafgaand verlof de overheid afhankelijk wordt gesteld;

dat de artt. 1 en 5 van voormelde verordening medebrengen dat het aanbrengen aan of in hetzij een onroerend goed hetzij enig daarop aanwezig roerend goed van gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen, waarin gedachten of gevoelens zijn geopenbaard, welke stukken van een voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar zijn, in het landelijk gedeelte ener gemeente in het algemeen is verboden zonder voorafgaand verlof van gedeputeerde staten;

dat zodanig aanbrengen moet worden aangemerkt als een middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, zodat het gebruik van dat middel niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld;

dat weliswaar het in art. 1 van genoemde verordening vervatte verbod beperkt is tot het landelijke gedeelte ener gemeente, doch deze beperking, mede gelet op het bepaalde in art. 3 der verordening, en tevens in aanmerking nemende, dat die beperking de gemeentelijke wetgever er niet van zou behoeven te weerhouden, voor de bebouwde kom der gemeente een soortgelijk verbod uit te vaardigen als de provinciale verordening van de provincie Noord-Holland bevat ten aanzien van de landelijke gedeelten der gemeenten binnen die provincie, niet van zodanige betekenis is, dat zij aan het gestelde verbod een algemeen karakter zou vermogen te ontnemen;

dat voorts blijkens de bewezenverklaring ten deze sprake is van een op een toren aangebracht opschrift, weliswaar in kapitale drukletters, maar kennelijk niet zijnde een gedrukt of geschreven stuk, doch dit voor de beslissing van deze zaak reeds daarom geen verschil maakt omdat voor toepassing van de regel dat het aanbrengen — in vorenbedoelde zin — van gedrukte of geschreven stukken niet in het algemeen mag worden verboden of van een voorafgaand verlof der overheid afhankelijk mag worden gesteld, het aanbrengen van een opschrift als het onderhavige — nu dit als middel van bekendmaking in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie heeft als het aanbrengen van geschriften in eigenlijke zin — met het aanbrengen van gedrukte of geschreven stukken op een lijn moet worden gesteld;

dat derhalve art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland verbindende kracht mist, zodat het middel in zover gegrond is en het bestreden vonnis, waarbij het vonnis van de Ktr. ten onrechte is bevestigd, niet in stand kan blijven;

dat in verband hiermede het tweede middel voor hetgeen daarin wijders is gesteld geen bespreking behoeft;

Vernietigt het bestreden vonnis, doch alleen voor wat betreft de daarbij aan het bewezenverklaarde gegeven kwalificatie, de beslissing omtrent de strafbaarheid van het bewezenverklaarde en die van rekw. deswege, de opgelegde straf en haar motivering;

Vernietigt mede het vonnis van de Ktr. ten aanzien van de bovenbedoelde bevestigde beslissingen;

dat het ten laste van rekw. bewezenverklaarde ook niet elders strafbaar is verklaard;

Verklaart het bewezenverklaarde niet strafbaar;

Ontslaat rekw. van alle rechtsvervolging deswege.

Conclusie

Adv.-Gen. Mr. Berger

Bij het bestreden vonnis heeft de Rb. bevestigd een schriftelijk vonnis van de Ktr., waarbij req. ter zake van:

Het in een landelijk gedeelte van een gemeente, als bedoeld bij art. 3 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland, aan een onroerend goed reclame aanbrengen, welke van een voor het publiek toegankelijk plaats af zichtbaar is.

tot een geldboete is veroordeeld.

Als eerste middel van cassatie heeft req. aangevoerd:

van het recht, met name van de artt. 358, 359, 423, 425 Sv.

doordat de Rb. het vonnis van de Ktr. heeft bevestigd, zonder te vermelden of dat geschiedde met gehele of gedeeltelijke overneming van gronden,

en doordat het vonnis niet bevat de beslissing en de motivering, door de wet vereist.’

Dit middel wil mij ongegrond voorkomen.

In het eerste onderdeel wordt een verplichting gesteld, die geen steun vindt in de Wet en met name niet in art. 423 Sv., waarbij zij opgemerkt dat het dan bovendien een verplichting zou moeten betreffen, waaraan op straffe van nietigheid zou moeten worden voldaan.

Het tweede onderdeel van het middel gaat m.i. uit van een onjuiste lezing van het bestreden vonnis.

De Rb. immers overweegt:

dat de Rb. op grond van de nieuwe behandeling der zaak t.t.r.z. in hoger beroep tot geen andere uitkomsten is gekomen dan de Rechter in eerste aanleg, zodat het beroepen vonnis moet worden bevestigd;’ en bevestigt daarop het vonnis.

In deze gave bevestiging ligt, nu niet blijkt, dat de Rb. aanleiding heeft gevonden de overname van de gronden te beperken hetzij deze gronden te verbeteren, besloten een volledige overname van het zonder enig voorbehoud bevestigde vonnis inclusief de gronden, waarop het berust, weshalve niet kan worden gezegd, dat het bestreden vonnis niet bevat de beslissing en de motivering door de wet vereist. In geval van gave bevestiging komt mij een uitdrukkelijke vermelding van de overname der gronden overbodig en onnodig voor. (Aldus ook HR 13–11–1893 W. 6432, 9–11–1896 W. 6883, 27–12–1897 W. 7026 en 17–6–1901 W. 7619).

Het tweede middel van cassatie luidt als volgt: (zie arrest, Red.)

Onderdeel a van dit middel gaat er van uit, dat in deze zaak art. 7 Grondwet, regelende de vrijheid van drukpers, in het geding is. Ik acht dit uitgangspunt onjuist.

Uit het vonnis van de Ktr. blijkt, dat req. is telastegelegd, zoals ook te zijnen laste bewezen is verklaard: ‘dat hij op of omstreeks 14 juli 1963 in de gemeente Naarden buiten de ingevolge art. 27 Wegenwet vastgestelde grenzen der bebouwde kom of kommen, zijnde het landelijk gedeelte dier gemeente, op of aan een onroerend goed, zijnde een toren van circa 25 m. hoogte en wel op de bovenrand van deze toren en daar direct onder tegen de toren, een opschrift heeft aangebracht in kapitale drukletters ter hoogte van naar schatting 1.20 m., luidende: ‘Nederland Ontwapent’ in blauwe kleur, welke letters bij nacht neon licht uitstralen in blauwe kleur, welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf de voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is, en dit opschrift als eigenaar van voornoemde toren daarop gedurende de periode van 14 juli 1965 tot 20 juli 1965 in stand heeft gehouden, zijnde dit opschrift propaganda niet in verband met op handen zijnde verkiezingen voor een openbaar lichaam of van verkiezingen binnen acht dagen te voren gehouden.

Allereerst wil ik opmerken, dat de t.l.l. en in navolging daarvan de bewezenverklaring een kennelijke misslag bevat, welke tot goed begrip van het telastegelegde herstel behoeft. In de t.l.l. komt voor de zinsnede: ‘welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf de voor het publiek toegankelijke plaats af zichtbaar is.’ Het is zonder meer duidelijk dat het ten tweede male opgenomen ‘zichtbaar is’ voorafgegaan door het woordje ‘af’ moet vervallen en dat voor de betreffende zinsnede in de t.l.l. en de bewezenverklaring moet worden gelezen: ‘welk opschrift zowel bij dag als bij nacht duidelijk zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats’.

De in de bewezenverklaring omschreven gedragingen van req. nu vallen m.i. niet binnen het bereik van art. 7 Gw., hetwelk luidt: ‘Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.’

Men zal toch moeilijk kunnen volhouden, dat het aanbrengen van neon-letters op een fabriekstoren is aan te merken als het openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers. Immers welke ruime technische interpretatie men aan het woord ‘drukpers’ in art. 7 Gw. ook zal willen geven, de in deze bepaling gegarandeerde vrijheid zal steeds tot het gedrukte geschrift en tot de gedrukte afbeelding beperkt blijven. Het zou in strijd zijn met de historische achtergrond van deze bepaling, indien men ieder verband met de drukpers zou verbreken en haar aldus zou doen evolueren tot een regeling van het recht op vrije meningsuiting in het algemeen als hoedanig zij immers bepaaldelijk niet bedoeld is. (zie Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van Van der Pot, 7e dr. p. 484, Het Nederlands Staatsrecht van Kranenburg, 8ste dr., p. 524 en F. Drewez, De Vrije Meningsuiting, p. 156 en de daar aangehaalde auteurs). Drewez zelf is overigens van mening, dat art. 7 Grondwet ruim geinterpreteerd moet worden en niet beperkt mag worden tot de vrijheid van drukpers in het bijzonder.

Zijn argumentatie, in feite voortbouwend op het artikel van Prof. G. van den Bergh: ‘De artikelen 7 en 9 van de Grondwet in het licht van de moderne techniek’ (Verzamelde Staatsrechtelijke Opstellen I, blz. 42), steunt geheel op de ontwikkeling van de techniek, waardoor de grenzen tussen schriftelijke — in art. 7 Gw. geregelde — en mondelinge — in art. 9 Gw. geregelde — openbaring van gedachten en gevoelens zouden zijn weggevallen. Ik meen echter, dat hier slechts de Wetgever de toch duidelijk in art. 7 Gw. neergelegde beperkingen kan opheffen.

Ook Uw Raad is in zijn rechtsgrond bij de omschrijving van het in art. 7 Gw. neergelegde grondrecht steeds blijven uitgaan van drukpers en gedrukt geschrift. Ik moge ten deze met name verwijzen naar de arresten van 28 nov. 1950 NJ 1951 no. 137 en 138.

De in deze arresten gegeven inhoudsbepaling van het in art. 7 Gw. neergelegde grondrecht c.s. sluit m.i. uit, dat dit recht zich mede uitstrekt tot een in neon-letters aangebrachte slagzin op een fabriekstoren. Hier is geen sprake van openbaren van gedachten en gevoelens door de drukpers noch van het verspreiden van een gedrukt geschrift of het daarin gedrukte.

Waar aldus onderdeel a van het tweede middel een onjuist uitgangspunt heeft, acht ik het ondeugdelijk, weshalve het niet tot vernietiging van het bestreden vonnis zal kunnen leiden.

Onderdeel b van het tweede middel houdt in een beroep op art. 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder te noemen: het verdrag), hetwelk in zijn Nederlandse vertaling luidt:

Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen. Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep‑, bioscoop of televisie-ondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, welke bij de wet worden voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van ’s lands veiligheid, territoriale onschendbaarheid of openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag van de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

met de geachte raadsman van req. ben ik van oordeel, dat de onderhavige publicatie kan worden aangemerkt als een meningsuiting in de zin van het eerste lid van art. 10 van het verdrag.

De vraag is nu of art. 1 Verordening Landschapsschoon van de Provincie Noord-Holland een ongeoorloofde beperking inhoudt van de in het eerste lid van art. 10 gegarandeerde vrijheid van meningsuiting.

De betreffende bepaling luidt als volgt:

De verordening beperkt zich derhalve niet alleen tot reclame, maar omvat blijkens het tweede lid van art. 1 ook het op de in het eerste lid omschreven wijze voeren van propaganda voor welk doel dan ook. Deze bepaling beperkt duidelijk de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting, immers verbiedt een wijze van het kenbaar maken van een mening, welke wijze daartoe, naar ik meen, bijzonder geeigend is.

Het gaat hier derhalve om een beperking in de uitoefening van het recht van vrije meningsuiting. Nu zijn de belangen ter bescherming waarvan de vrijheid van meningsuiting mag worden beperkt limitatief opgesomd in lid 2 van art. 10 van het verdrag. Het belang, dat de onderhavige verordening op het oog heeft, is de bescherming van het landschapsschoon in de provincie Noord-Holland.

De geachte raadsman van req. heeft bij pleidooi bestreden, dat een bij de wet voorziene beperking ten deze in een democratische samenleving nodig zou zijn alsook dat zij nodig zou zijn in het belang van de bescherming van de openbare orde. Toegegeven kan worden, dat van de beperkingsmogelijkheden toetsing slechts aan deze twee van de in het 2de lid van art. 10 genoemde in aanmerking kan komen.

Met betrekking tot ‘in een democratische samenleving nodig verwijs ik allereerst naar de memorie van antwoord tijdens de parlementaire behandeling van het verdrag, waarin o.m. staat vermeld: ‘De ondergetekenden geven toe dat de normen gesteld in de artt. 8 t/m 11 vaag zijn, zodat omtrent de inhoud daarvan verschil van mening mogelijk is. Zij betwijfelen echter of het mogelijk is, in een algemene regeling als de onderhavige, tot meer concrete formuleringen te komen, welke aanvaardbaar zouden zijn voor alle aangesloten landen. Zij bezien in het algemeen de door de aan het woord zijnde leden geopperde stelling, dat de nationale wet, tot stand gekomen in een democratisch staatsbeeld als het onze, de uitdrukking is van datgene wat ‘in een democratische samenleving nodig is.’ (Zie ‘Het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.’ Editie Schuurman en Jordens no. 74, 1963, pag. 37).

Men mag er dus van uitgaan, dat een in ons democratisch staatsbestel langs democratische weg tot standgekomen verordening, gelijk de onderhavige, in deze democratische samenleving nodig is. Het ‘nodig zijn in een democratische samenleving’ is een relatief begrip. De relatieve interpretatie van dat begrip lijkt mij ook de enig juiste toe. Immers de eisen van een democratische samenleving zullen in de bij het verdrag aangesloten landen aanmerkelijk verschillen. Een absolute maatstaf voor al die landen gelijk zal niet gevonden kunnen worden.

Ik verwijs hierbij met instemming naar hetgeen de P‑G Langemeijer in zijn conclusie voorafgaande aan het arrest van Uw Raad d.d. 19 jan. 1962 NJ 1962 no. 107 dienaangaande heeft gezegd.

Resteert nu de vraag of de onderhavige verordening in deze democratische samenleving nodig was in het belang van de bescherming van de openbare orde.

Nu valt het op, dat in de drie artikelen, waarin in de Nederlandse vertaling van het verdrag van ‘openbare orde’ sprake is — zijnde de artt. 8, 9 en 10 van het verdrag in de officiele Engelse en Franse vertalingen niet steeds dezelfde term wordt gebezigd. In art. 8 en art. 10 staat in de Engelse tekst: ‘for the prevention of disorder’ en in de Franse tekst: ‘a la defense de l’ordre’, terwijl in de Engelse tekst van art. 9 staat: ‘for the protection of public order’ en in de Franse tekst: ‘a la protection de l’ordre.’

Voor de interpretatie van het begrip ‘openbare orde’ in het verdrag moge ik andermaal verwijzen naar de PG Langemeijer in zijn hierboven aangehaalde conclusie , waarin hij tot de slotsom komt, dat de makers van het verdrag in ieder geval een ruime betekenis van de term op het oog hebben gehad. Ik sluit mij bij deze opvatting aan.

Wij moeten in deze materie niet uit het oog verliezen, dat bij de opstelling van het verdrag de gedachte aan de vrije mens in een democratische samenleving op de voorgrond stond en in het verdrag — in het algemeen gesproken — dan ook slechts is neergelegd de omschrijving van de rechten en vrijheden van die mens, welke hij in een normale democratische samenleving — zoals Nederland — bereids placht te genieten. Menigmaal komt mij dan ook het beroep van de Nederlandse burger op de bepalingen van het Verdrag, ten einde een vermeende inbreuk op zijn rechten en vrijheden te keren, bepaald geforceerd voor.

Het is geenszins de bedoeling van de verdragsluitende partijen geweest om een nieuwe rechtsorde te vestigen, doch om, zoals het in de considerans van het verdrag wordt uitgedrukt, als regeringen van Europese Staten, die bezield zijn met een zelfde geest en een gemeenschappelijk erfdeel bezitten van politieke tradities, idealen, vrijheid en heerschappij van het recht, de eerste stappen te doen voor de collectieve handhaving van sommige der in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens vermelde rechten.

Handhaving van de grondbeginselen van de vrije democratische samenleving heeft bij de tot standkoming van het verdrag blijkens de considerans daarvan de verdragsluitende partijen voor ogen gestaan.

Daarvan uitgaande zullen de beperkingsmogelijkheden ruim moeten worden geinterpreteerd.

Boukema schrijft in zijn dissertatie: ‘Enkele aspecten van de vrijheid van meningsuiting in de Duitse Bondsrepubliek en in Nederland’, op pag. 236: ‘Ondubbelzinnig staat nu vast, dat openbare orde in art. 10 lid 2 geinterpreteerd moet worden als het ontbreken van publieke wanordelijkheden: een toestand van orde en rust.’

Ik meen dat deze ruime interpretatie van ‘openbare orde’ inderdaad aanvaard kan worden.

Boukema wijst er daarbij tevens op, dat ook het Bundessozialgericht aan de termen ‘offentliche Sicherheit’ en ‘Aufrechterhaltung der Ordnung’ kennelijk een ruime betekenis geeft.

Uitgaande nu van een ruim begrip staan wij tenslotte voor de vraag of de beperking van de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, neergelegd in art. 1 Verordening Landsschapsschoon Noord-Holland, nodig geoordeeld is kunnen worden in het belang van de bescherming van een toestand van orde en rust in de provincie.

Met deze toetsing zal de rechter moeten volstaan. Ik verwijs hiervoor wederom naar de memorie van antwoord, alsmede naar het arrest van Uw Raad d.d. 19 jan. 1962 NJ 1962 no. 107. De memorie van antwoord houdt met betrekking tot dit punt het volgende in: ‘Dit zal inderdaad in het algemeen hierop neerkomen, dat de nationale rechter zich zal neerleggen bij een weloverwogen oordeel van de nationale wetgever over de vraag of al dan niet een uitzonderingsregel mocht worden gemaakt. Mede gelet op de nieuwe grondwetsbepalingen blijft echter de nationale rechter in beginsel bevoegd om een van de nationale wetgever afwijkend oordeel te geven. Toch menen de ondergetekenden dat de rechter in zulk een geval slechts mag nagaan of de uitzonderingsregel in het algemeen in een democratische samenleving in het belang van de veiligheid, openbare orde e.d. noodzakelijk zou kunnen zijn zonder dat hij mag treden in de vraag of de betrokken uitzonderingsregel in het concrete geval doelmatig is. Immers, naar het oordeel van de ondergetekenden houdt de toetsingsplicht van de rechter, voortvloeiende uit art. 65 Gw., geenszins in dat de rechter zou moeten treden in doelmatigheidsvragen.’

Nu heb ik met de vervanging van de term ‘openbare orde’ door ‘een toestand van orde en rust’ de moeilijkheid slechts verplaatst. Want wat omvat ‘een toestand van orde en rust?’. Ik meen voor de beantwoording van deze vraag te moeten teruggrijpen op de Franse en de Engelse teksten van het verdrag in vergelijking met de Nederlandse.

In de Nederlandse tekst staat: ‘bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten’, waarbij opvalt dat de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten door de tussenvoeging van het woordje ‘en’ aan elkaar gekoppeld zijn.

In de Engelse tekst staat: ‘for the prevention of disorder or crime’, hetgeen in vertaling m.i. zou zijn: ‘ter voorkoming van wanorde of misdaad’. Ook hier is een nauw (nauwer dan nog in de Nederlandse tekst) verband gelegd tussen ‘disorder’ en ‘crime’.

In de Franse tekst staat tenslotte: ‘a la defense de l’ordre et a la prevention du crime’. (Zie in dit verband: Prof Jhr. Mr. H.F. van Panhuys: Het verdrag van Rome, de reclame en de commerciele televisie, pag. 12 e.v.)

Aan de hand van deze teksten en met name gelet op de koppeling van de bescherming van de orde aan de voorkoming van misdaad meen ik tot de slotsom te moeten komen, dat bepalingen in het belang van de bescherming van een toestand van orde en rust, willen zij onder de in het tweede lid van art. 10 van het verdrag genoemde beperkingsmogelijkheid van: ‘in het belang van de bescherming van de openbare orde’ vallen, gericht zullen moeten zijn op het voorkomen van wanordelijkheden, die niet als strafwaardige handelingen zijn aan te merken.

Zelfs echter wanneer ik het begrip ‘wanordelijkheden’ zo ruim mogelijk denk, dan nog kan naar mijn mening niet gezegd worden, dat de beperking in de uitoefening van het recht tot vrije meningsuiting, zoals neergelegd in art. 1 van de onderhavige verordening, als een bepaling gericht op het voorkomen van wanordelijkheden zou kunnen worden aangemerkt. Ik meen, dat niet kan worden aangenomen, dat deze bepaling nodig geoordeeld is kunnen zijn in het belang van de bescherming tegen wanordelijkheden, dat wil dus zeggen in het belang van de bescherming van de openbare orde. Hoe wenselijk ook de bescherming van het landschapsschoon is, de verwezenlijking daarvan mag niet nagestreefd worden door bepalingen, die het recht van vrije meningsuiting beperken. Daartoe sluit het tweede lid van art. 10 van het verdrag de weg af.

Waar ik dus art. 1 Verordening Landschapsschoon Noord-Holland in strijd acht met art. 10 van het Verdrag meen ik dat het onverbindend moet worden geoordeeld. Ik acht dus onderdeel b van het tweede middel gegrond. Dit brengt mede, dat req. ten onrechte op grond van art. 1 van de verordening is veroordeeld. Hij had van alle rechtsvervolging moeten zijn ontslagen.

Op grond van het vorenstaande heb ik dan ook de eer te concluderen tot vernietiging van het bestreden vonnis en het daarbij bevestigde vonnis van de Ktr. voor zover het bewezenverklaarde daarbij strafbaar is verklaard en dat Uw Raad ten principale rechtdoende conform art. 441, 2e lid, Sv. het bewezenverklaarde niet strafbaar verklaart en req. ontslaat van alle rechtsvervolging.

Noot

Ten aanzien van de verspreiding of vertoning van gedrukte stukken heeft de HR, te beginnen met zijn arrest van 7 nov. 1892, W. 6259, op de grondslag van art. 7 Gr. een stelsel opgebouwd, dat enerzijds dient om de burger te beschermen tegen maatregelen van ‘lagere’ (i.c. plaatselijke) wetgevers, die hem in feite de gelegenheid zouden ontnemen om de inhoud van gedrukten ter kennis van het publiek te brengen, en anderzijds deze wetgevers vrijheid laat om, zonder in censuur te vervallen ‘in het belang der openbare orde, bepaaldelijk ter beveiliging van het verkeer’, zodanige beperkingen te stellen als redelijkerwijs niet gemist kunnen worden.

Dit stelsel kan worden samengevat in de volgende regels:

de plaatselijke wetgever is niet gevoegd de verspreiding of vertoning van gedrukten in het algemeen te verbieden of afhankelijk te stellen van een voorafgaand verlof;

de voorschriften, welke worden vastgesteld in het belang der openbare orde mogen de mogelijkheid van verspreiding niet afhankelijk stellen van de inhoud van het stuk;

zij mogen niet resulteren in een verspreidingsverbod voor (nagenoeg) het gehele territoir der gemeente;

zij mogen het gebruik van een bepaalde wijze van verspreiding, welke zelfstandige betekenis heeft en in een bepaalde behoefte kan voorzien, niet in feite onmogelijk maken of afhankelijk stellen van een voorafgaand verlof.

Het effect van dit stelsel moet als redelijk worden erkend, maar de juridische basis is uitermate wankel. Immers: als art. 7 Gr. geacht moet worden mede de verspreiding of vertoning van gedrukten te betreffen, kunnen daaraan slechts beperkingen worden aangelegd bij de wet. Art. 168 Gemeentewet kan hieraan niets veranderen en zo de daarin voorkomende woorden ‘in het belang der openbare orde’ beperkingen in het belang van de verkeersveiligheid zouden kunnen dekken, waren beperkingen op grond van de (oproerige of aanstotelijke) inhoud van een stuk evenzeer wettig. Vgl. Oud, Gemeenterecht II, bl. 220.

Stelt de provinciale wetgever beperkingen, dan wordt de zaak nog moeilijker, omdat de provincie geen bemoeienis heeft met de handhaving der openbare orde. Provinciale verordeningen, die zich keerden tegen het aanbrengen van ontsierende reclame, zijn dan ook herhaaldelijk in cassatie ter toets gebracht. Dat zulke bepalingen het provinciaal belang te buiten zouden gaan (gelijk nog in 1928 gesteld werd, zie HR 12 maart 1928, NJ bl. 833) zal tegenwoordig wel niemand meer beweren; strijd met art. 7 Gr. werd aangevoerd tegen reclameverordeningen van Gelderland en Noord-Brabant, doch zonder succes, omdat naar het oordeel van de HR deze verordeningen alleen het gebruik van onroerende goederen voor reclame-doeleinden aan banden legden (HR 8 nov. 1937, NJ 1938, 367 en 31 okt. 1939, ARB bl. 580). Nu de onderhavige Noord-Hollandse verordening echter geen onderscheid maakt naar gelang reclame is aangebracht op roerend dan wel op onroerend goed, was een meer principiele beslissing niet te ontgaan, vooral omdat de verordening onder reclame ook ‘propaganda’ verstaat.

Het onderhavige arrest nu demonstreert duidelijk, hoe een constante jurisprudentie op de duur ‘kracht van wet’ kan krijgen. Het college verwijst immers tout court naar de ‘in aansluiting op’ art. 7 Gr. ontwikkelde jurisprudentie en overweegt vervolgens dat provinciale staten krachtens art. 90 Provinciewet weliswaar beperkingen kunnen stellen ‘in het belang der provincie — b.v. ter bescherming van het landschapsschoon’, doch dat deze beperkingen niet mogen resulteren in een algemeen verbod of in de eis van een voorafgaand verlof.

De ratio van het systeem brengt mede, dat het evengoed voor gedrukten moet gelden als voor geschreven of in neon-letters gestelde teksten. Dat de grondwetgever aan geschreven stukken geen aandacht heeft gewijd is te verklaren uit het feit, dat dit middel van verkondiging van meningen destijds slechts een zeer beperkt effect kon sorteren en dan ook geen aanleiding had gegeven tot maatregelen van preventieve censuur, waarmede men na het einde van de Franse tijd wilde breken. In dit licht lijkt de opvatting van de A‑G, die bij de interpretatie van art. 7 wil vasthouden aan de eis, dat er een gedrukt stuk zij, niet rationeel.

Door art. 7 Gr. buiten spel te zetten kwam de A‑G te staan voor de taak zich te verdiepen in de vraag, of het overtreden voorschrift verenigbaar was met art. 10 Europ. Verdrag, dat zich uitstrekt tot de vrijheid van meningsuiting in het algemeen. Daarbij rijst dan de vraag, of de onderhavige beperking geacht kan worden in een democratische samenleving nodig te zijn in het belang van een der in art. 10 (2) genoemde waarden. De A‑G was van mening, dat het landschapsschoon, hoe belangrijk ook, niet daaronder kan worden gebracht, een opvatting welke mij juister voorkomt dan de zeer ruimte interpretatie van het begrip o.o., waarvan de HR blijk gaf in het z.g. bidprentjes-arrest (HR 10 april 1961, NJ 273, A.Ae. 1960, bl. 275).

Daar de jurisprudentie haar uitgangspunt neemt in art. 7 Gr. kan zij niet anders dan de eis van een voorafgaand verlof zonder meer verwerpen. Ook in die gevallen waarin voor zulk een eis wel goede gronden zijn aan te voeren, zoals in het geval van (ontsierende) reclame. De kans op een jurisprudentie, die de verordening in haar waarde laat en zich beperkt tot controle op een eventuele weigering van ontheffing (vgl. HR 5 april 1955, NJ 299), is daarmede voorlopig verkeken. Ongetwijfeld zullen velen dit betreuren en het ziet er in het licht van het Europ. Verdrag ook niet naar uit, dat de nationale wetgever dit kan verhelpen. Wellicht valt het echter niet al te zwaar om onze partners bij het Europ. Verdrag te overreden om in te stemmen met een aanvulling van art. 10(2), die dan voorzichtigheidshalve wel te beperken ware tot commerciele reclame. Zulk een aanvulling zou nog het voordeel opleveren, dat zij een duidelijk argument tegen de steeds weer opduikende neiging om allerlei heterogene belangen onder te brengen onder het begrip ‘openbare orde’.

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HR 26-06-1964, NJ 1965, 2 Willemse (Nieuwe algemene bedrijfsvereniging)

NJ 1965 , 2

Regeling

Essentie

Samenvatting

Partijen

Tekst

Conclusie

Noot

NJ 1967 , 270

Regeling

Essentie

Samenvatting

Tekst

Conclusie

Noot