NJ 1973 , 386

HOGE RAAD 22 juni 1973. (Mrs. de Meijere, Ras, van der Linde, Minkenhof en Drion).
m.nt. ARB

Regeling

Waterleidingwet art. 4

Essentie

Vraag of de Waterleidingwet zich er tegen verzet dat de eigenaar van een waterleidingbedrijf een fluorverbinding aan het drinkwater toevoegt teneinde deze via het bestaande waterleidingnet aan de verbruikers te doen toekomen.

Samenvatting

De toevoeging van stoffen aan het drinkwater teneinde daarmede een geheel buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen is een maatregel van zó ingrijpende aard, dat, zonder wettelijke grondslag, niet kan worden aangenomen dat een waterleidingbedrijf daartoe bij de vervulling van de hem in art. 4 lid 1 Waterleidingwet opgedragen taak de vrijheid heeft. Noch in de tekst dezer wet noch in de wetsgeschiedenis is enige aanwijzing te vinden voor de stelling, dat de wetgever de waterleidingbedrijven deze vrijheid heeft willen geven. * [1] )

Partijen

Ir. Willem Christiaan Bedding, 2. Maria Christina Fiorani, 3. Drs. Jan Hilco Frijlink, 4. Frits van Praag, 5. Gerda Paula Justine Schwaab, 6. Harmina Wientjes, allen te Amsterdam, eisers tot cassatie van een tussen pp. gewezen arrest van het Hof te Amsterdam van 6 okt. 1972, adv. Mr. C.R.C. Wijckerheld Bisdom,

tegen

de gemeente Amsterdam, verweerster in cassatie, adv. Mr. W. Blackstone.

Tekst

dat uit het bestreden arrest en de stukken van het geding blijkt:

dat eisers, verder te noemen Bedding c.s., bij exploot van 14 maart 1972 verweerster, verder te noemen de Gemeente, hebben gedagvaard voor de Pres. van de Rb. te Amsterdam, rechtsprekende in kort geding, en hebben gesteld:

‘dat de gemeente Amsterdam heeft besloten ingaande 20 maart 1972 het drinkwater in haar gemeente vanuit het door haar geexploiteerde Waterleidingbedrijf te fluorideren; hetgeen betekent dat vanaf die datum aan verbruikers in haar voorzieningsgebied drinkwater zal worden afgeleverd, waaraan een zekere hoeveelheid kiezelfluorwaterstofzuur is toegevoegd;

dat genoemd waterleidingbedrijf op grond van wettelijke en contractuele bepalingen gehouden is Bedding c.s. drinkwater af te leveren, terwijl Bedding c.s. overwegende bezwaren hebben gefluorideerd drinkwater te verbruiken wegens medische, biologische, ethische en andere redenen, welke ter zitting nader zullen worden uiteengezet;

dat de Kroon bij KB van 14 aug. 1970 nos. 170–173 Ned. Stcrt. 1970 no. 172 kort samengevat als volgt heeft beslist:

dat gezien … voor verbruikers, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruiken van gefluorideerd drinkwater de praktische mogelijkheid ontbreekt over ongefluorideerd drinkwater te beschikken ….. en dat aangezien een voorziening als bovenbedoeld ontbreekt de Staatssecretaris heeft beschikt in strijd met voormeld in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur …’, zodat de beschikking van de Staatssecretaris, waarin goedkeuring werd verleend fluoride aan het leidingwater toe te voegen in verband met art. 4 lid 3 Waterleidingbesluit, werd vernietigd;

dat ook de gemeente Amsterdam geen, althans onvoldoende, voorzieningen heeft getroffen waardoor voor de bezwaarden de praktische mogelijkheid wordt gegeven zuiver (dat wil zeggen ongefluorideerd) drinkwater te verkrijgen;

dat de gemeente Amsterdam (althans het haar toebehorende waterleidingbedrijf) een monopoliepositie heeft met betrekking tot de verstrekking van drinkwater;

dat derhalve de handelingen welke de gemeente Amsterdam van plan is te nemen indruisen tegen de principes van eerder genoemd KB en derhalve o.m. strijd opleveren met behoorlijk bestuur althans met te respecteren belangen van de bezwaarden i.c. Bedding c.s., terwijl de Gemeente door haar handelen onzorgvuldig handelt jegens de persoonlijke belangen en de gezondheid van Bedding c.s. en het leefklimaat waarin zij leven, zodat daardoor schade zal ontstaan;

dat Bedding c.s. derhalve gerechtigd zijn voorzieningen te vragen en daar de gemeente Amsterdam de aangekondigde maatregel op korte termijn wenst in te voeren deze voorzieningen een spoedeisend karakter dragen en een voorziening in kort geding vereisen;

dat voorts op 3 aug. 1971 voor de Raad van State afd. Geschillen van Bestuur diverse beroepschriften zijn behandeld ter vernietiging van de Beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid van 19 aug. 1970 aangezien die beschikking niet ten volle rekening houdt met het gestelde in het eerder genoemde KB van 14 aug. 1970 waardoor o.m. beslist zal moeten worden wat verstaan dient te worden onder een ‘praktische mogelijkheid voor diegenen, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater, om over ongefluorideerd drinkwater te beschikken’, in welk geschil een uitspraak van de Kroon wordt verwacht op korte termijn;;

dat Bedding c.s. op vorenstaande gronden hebben gevorderd dat de Pres.:

Primair:

de gemeente Amsterdam zal verbieden het drinkwater van het haar toebehorende waterleidingbedrijf te fluorideren (of wanneer aangetoond mocht worden dat zij reeds met het fluorideren van het drinkwater een aanvang heeft gemaakt, die fluoridering stop zal zetten) zolang zij niet aan alle verbruikers binnen het distributiegebied van het Waterleidingbedrijf van de gemeente Amsterdam, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater, althans aan Bedding c.s., ongefluorideerd drinkwater aflevert tegen een prijs die gelijk is, althans niet hoger is dan die, welke berekend wordt, voor gefluorideerd drinkwater,

Subsidiair:

de gemeente Amsterdam zal verbieden door middel van het haar toebehorende waterleidingbedrijf fluoride aan het drinkwater toe te voegen totdat het onder 8 bedoelde besluit door de Kroon zal zijn genomen,

III

meer Subsidiair:

de gemeente Amsterdam zal verbieden door middel van het haar toebehorende waterleidingbedrijf fluoride aan het drinkwater toe te voegen gedurende een door de Pres. redelijk te achten termijn teneinde het onder 8 bedoelde KB te kunnen afwachten,

welke verboden dienen te worden nageleefd op straffe van een dwangsom van ƒ 100 000 voor elke dag dat de gemeente Amsterdam in strijd handelt met die verboden welke dwangsom de gemeente Amsterdam dient te betalen aan het Internationale Rode Kruis.

dat de Gemeente de vordering heeft bestreden en de Pres. bij vonnis van 17 maart 1972 de vordering heeft afgewezen, daartoe overwegende:

dat kan worden vastgesteld, dat bij Besluit van 10 jan. 1968 de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid, verder te noemen de Staatssecretaris, aan de Gemeente op een desbetreffend verzoek onder in het besluit vermelde voorwaarden goedkeuring heeft verleend een fluorverbinding toe te voegen aan het door de pompstations van het waterleidingbedrijf Leiduin, Weesperkarspel en Hilversum af te leveren water met het doel deze stof door middel van het drinkwater aan de verbruikers te doen toekomen;

dat bij een viertal Koninklijke Besluiten van 14 aug. 1970 de Kroon op verzoeken om voorziening op grond van de Wet beroep administratieve beschikkingen tegen aan het Besluit van 10 jan. 1968 wezenlijk gelijkluidende beschikkingen van de Staatssecretaris die beschikkingen heeft vernietigd op deze grond, dat voor de verbruikers, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruiken van gefluorideerd drinkwater, de practische mogelijkheid ontbreekt over ongefluorideerd drinkwater te beschikken;

dat de Staatssecretaris daarin reden heeft gevonden, bij schrijven van 31 aug. 1970, tot de Gemeente het verzoek te richten, voor zover zulks nog niet het geval mocht zijn, ‘degenen die te kennen hebben gegeven overwegende bezwaren te hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater de mogelijkheid te willen gaan bieden op enigerlei wijze ongefluorideerd drinkwater te kunnen verkrijgen;

dat de Gemeente door de Pers ter kennis van het publiek heeft gebracht, dat zij voor Amsterdammers die bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd water als drinkwater de mogelijkheid ongefluorideerd drinkwater te verkrijgen zal scheppen door gratis niet-gefluorideerd water beschikbaar te stellen aan/op de volgende adressen en tijdstippen:

Amstelveenseweg 594, de gehele week van 9 tot 16 uur

Pieter Calandlaan 647, de gehele week van 9 tot 16 uur

Papaverhoek 12, de gehele week van 9 tot 16 uur

Provincialeweg 21 Driemond, de gehele week van 9 tot 16 uur.

en Van Hallstraat 40, de gehele week, dag en nacht,

waarbij zij erop heeft gewezen, dat in zeer vele winkels in de stad niet-gefluorideerd water in flessen te koop is;

dat Bedding c.s. het standpunt innemen, dat de Gemeente met evenvermelde voorziening genoemde Koninklijke Besluiten onvoldoende in acht neemt en met name daardoor niet kan worden geacht ‘practische mogelijkheid’ aan bezwaarden te verschaffen over ongefluorideerd drinkwater te beschikken; dat aldus die voorzieningen indruisen tegen de principes van die Koninklijke Besluiten; derhalve strijdig zijn met behoorlijk bestuur, althans met te respecteren belangen van de bezwaarden, onder wie Bedding c.s.; dat de Gemeente daardoor onzorgvuldig handelt jegens de persoonlijke belangen en gezondheid van Bedding c.s. in het leefklimaat waarin zij leven, zodat daardoor schade zou ontstaan;

dat Mr. Werner overeenkomstig zijn pleitnota uitvoerig alternatieve voorzieningen heeft besproken en tot de conclusie is gekomen, dat de gekozen voorziening financieel zowel als technisch aangewezen is en de Gemeente niet in strijd brengt met de door haar ingevolge art. 1401 BW jegens Bedding c.s. in acht te nemen zorgvuldigheid;

dat hij daarbij heeft doen opmerken, dat het aantal bezwaarden in Amsterdam niet bekend is, dat zich in totaal 85 bezwaarden, in hoofdzaak woonachtig in Amsterdam-Zuid, hebben gemeld, dat, gelet op de ervaringen elders in het land, te verwachten is dat hun aantal relatief maar ook absoluut zeer gering zal zijn, en het uitzicht heeft geopend, dat, mocht het hier ter stede niettemin anders uitvallen, zij haar voorziening daaraan nader zal aanpassen;

dat Mr. Werner er ten rechte op heeft gewezen, dat Wij de door de Gemeente voorgenomen voorziening niet verder kunnen toetsen dan aan art. 1401 BW;

dat zulks betekent, dat de Gemeente verwijt zou treffen van onrechtmatig handelen jegens Bedding c.s. eerst indien zij in redelijkheid niet kan worden geoordeeld met de voorgenomen voorziening aan bezwaarden de practische mogelijkheid te bieden over ongefluorideerd drinkwater te beschikken; dat Wij hierbij aantekenen, dat het verzoek van de Staatssecretaris aan de Gemeente om ‘degenen die te kennen hebben gegeven overwegende bezwaren te hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater de mogelijkheid te willen gaan bieden op enigerlei wijze ongefluorideerd drinkwater te kunnen verkrijgen’ aanmerkelijk beperkter is, echter de Gemeente, naar Wij hebben begrepen, bereid is de eis van de meerbedoelde Koninklijke Besluiten in acht te nemen;

dat Wij van mening zijn, dat zich het zo even genoemd geval niet voordoet en Bedding c.s. derhalve ten onrechte zich bij Ons over het gedrag van de Gemeente jegens hen als bezwaarden beklagen’;

dat Bedding c.s. van dit vonnis in hoger beroep zijn gekomen bij het Hof te Amsterdam, dat bij de bestreden uitspraak het vonnis van de Pres. heeft bekrachtigd, daartoe overwegende:

dat de door Bedding c.s. tegen het vonnis van de Pres. aangevoerde grieven als volgt luiden:

Grief I

Ten onrechte heeft de Pres. geen aandacht geschonken aan het feit dat de Gemeente jegens Bedding c.s. onzorgvuldig handelt en niet te goeder trouw haar overeenkomsten met Bedding c.s. nakomt en aldus wanprestatie pleegt aangezien de Gemeente op grond van overeenkomsten met Bedding c.s. en/of krachtens de wet gehouden is tot levering van deugdelijk drinkwater, d.w.z. drinkwater van een zodanige samenstelling als het belang van de volksgezondheid dit vereist, hetgeen o.m. inhoudt dat dit water zonder gevaar voor de gezondheid gedurende vele jaren door mensen van diverse leeftijden geconsumeerd kan worden, hetgeen niet zonder meer gezegd kan worden van water waarbij het fluoridegehalte tot circa 1,1 mg per liter is opgevoerd door toevoeging van kiezelfluorwaterstofzuur;

Grief II

Ten onrechte heeft de Pres. van de Gemeente aangenomen dat de door de Gemeente gekozen voorzieningen financieel zowel als technisch aangewezen zijn en haar niet in strijd brengen met de door haar ingevolge art. 1401 BW jegens Bedding c.s. in acht te nemen zorgvuldigheid;

Terecht immers heeft de Pres. opgemerkt dat het verzoek van de Staatssecretaris aan de Gemeente om ‘degenen die te kennen hebben gegeven overwegende bezwaren te hebben tegen het gebruik van gefluorideerd water de mogelijkheid te willen gaan bieden op enigerlei wijze ongefluorideerd drinkwater te kunnen verkrijgen’ aanmerkelijk beperkter is dan de bewoordingen van de Koninklijke Besluiten van 14 aug. 1970 nos 170–173 die tot vernietiging van de beschikkingen van de Staatssecretaris hebben geleid omdat voor ‘degenen die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater de praktische mogelijkheid ontbreekt om over ongefluorideerd drinkwater te beschikken’, doch ten onrechte komt de Pres. niet tot de conclusie dat de Gemeente onrechtmatig jegens Bedding c.s. handelt nu de door de Gemeente genomen voorzieningen voor de bezwaarden (i.c. Bedding c.s.) niet de praktische mogelijkheid bieden over ongefluorideerd water te beschikken (zelfs al zou moeten worden aangenomen dat de door de Gemeente genomen voorzieningen voor haar financieel en technisch het beste uitkomen, omdat terecht mag worden aangenomen dat de Gemeente de door de Kroon gestelde normen naleeft ook al zou haar dat financieel bezwaarlijker zijn of technisch moeilijker te verwezenlijken zijn, terwijl zij als zij zich die grotere financiele en technische inspanning niet wil getroosten, zij als consequentie de drinkwaterfluoridering achterwege moet laten);

Grief III

Ten onrechte heeft de Pres. zich laten leiden door het betoog van de raadsman van de Gemeente en dat tot het zijne gemaakt dat de Pres. de door de Gemeente voorgenomen voorzieningen niet verder kan toetsen dan aan art. 1401 BW, daarbij ten onrechte o.m. geheel de contractuele verplichtingen van de Gemeente jegens Bedding c.s. uitsluitende;

Grief IV

Terecht heeft de Pres. opgemerkt dat de Gemeente verwijt zou treffen van onrechtmatig handelen jegens Bedding c.s. wanneer zij in redelijkheid niet kan worden geoordeeld met de voorgenomen voorzieningen aan de bezwaarden de praktische mogelijkheid te bieden over ongefluorideerd drinkwater te beschikken, doch ten onrechte hecht de Pres. dan waarde aan de mededeling van de gemeente Amsterdam dat zij bereid is de eis van meerbedoeld KB in acht te nemen nu duidelijk is dat zij daaronder slechts verstaat het voldoen aan de norm van de Staatssecretaris, doch ieder redelijk denkend mens tot de conclusie moet komen dat ook een uitbreiding van het vijftal tappunten verdeeld over een miljoenenstad geen praktische mogelijkheid kan inhouden voor groepen zoals invaliden, bejaarden, zieken, buitenshuiswerkenden, forensen en dergelijke. Bovendien betekent het uitbreiden van het aantal tappunten hoogstens dat zij die om gezondheidsredenen geen spijzen en dranken die bereid zijn met gefluorideerd water mogen gebruiken in hun eigen huis die spijzen en dranken kunnen nuttigen, maar dat door hen bijvoorbeeld alle restaurants en koffiehuizen gemeden moeten worden aangezien het voor een exploitant van zo’n bedrijf onmogelijk is de benodigde hoeveelheden ongefluorideerd water via de tappunten te verkrijgen;

Grief V

Ten onrechte heeft de Pres. in zijn overwegingen een rol laten spelen het feit dat de bezwaarden (i.c. Bedding c.s.) ongefluorideerd drinkwater in flessen zouden kunnen verkrijgen, dat in zeer vele winkels in de stad te koop zou zijn, aangezien het water dat in winkels verkrijgbaar is verkocht wordt voor minimaal ƒ 1 per fles, zodat het voor gezinsconsumptie geen reeel alternatief biedt;

Grief VI

Ten onrechte heeft de Pres. zich bij zijn overwegingen en bij zijn beslissing laten leiden door de onjuiste verklaring van de Gemeente dat zich in totaal 85 bezwaarden, in hoofdzaak woonachtig in Amsterdam-Z, hebben gemeld, terwijl Bedding c.s. bekend is dat bezwaren met een verzoek tot aflevering van ongefluorideerd drinkwater ondertekend door 7182 Amsterdammers verspreid over geheel Amsterdam, ruimschoots voor het kort geding zijn ingediend bij het Waterleidingbedrijf van de gemeente Amsterdam, zodat de Gemeente bewust heeft getracht de kwestie te bagatelliseren;

Grief VII

Ten onrechte heeft de Pres. geen aandacht geschonken aan het feit dat de Gemeente jegens Bedding c.s. onzorgvuldig handelt en niet te goeder trouw haar overeenkomsten met Bedding c.s. nakomt en aldus wanprestatie pleegt aangezien de Gemeente op grond van overeenkomsten met Bedding c.s. en/of krachtens de wet gehouden is tot levering van deugdelijk drinkwater dat wil zeggen water dat behalve deugdelijk voor menselijke consumptie, tevens — zonder nadere behandeling door de gebruikers te ondergaan — geschikt is om te worden aangewend voor andere doeleinden waarvoor in particuliere huishoudens water pleegt te worden gebezigd, terwijl vastgesteld is dat water waarbij het fluoridegehalte kunstmatig tot circa 1,1 mg per liter is opgevoerd door toevoeging van H2SiF6 ongeschikt of minder geschikt is voor zodanig gebruik vergeleken met drinkwater, waaraan die stof niet is toegevoegd;

dat geen grief is aangevoerd tegen de eerste rechtsoverweging van het bestreden vonnis, zodat de daar als vaststaand aangenomen feiten ook in hoger beroep als zodanig kunnen worden aangemerkt;

dat het Hof de eerste en de zevende grief tezamen zal behandelen;

dat deze grieven er over klagen dat de Pres. geen aandacht heeft geschonken aan het feit dat de Gemeente jegens Bedding c.s. onzorgvuldig handelt en niet te goeder trouw haar overeenkomsten met Bedding c.s. nakomt en aldus wanprestatie pleegt, aangezien — aldus deze grieven — de Gemeente op grond van overeenkomsten met Bedding c.s. en/of krachtens de Wet gehouden is tot levering van deugdelijk drinkwater, d.w.z. water dat zowel deugdelijk is voor menselijke consumptie als tevens geschikt is om te worden aangewend voor andere doeleinden waarvoor in particuliere huishoudens water pleegt te worden gebezigd;

dat deze grieven, voor zover zij inhouden dat de Pres. geen aandacht heeft geschonken aan de stelling dat de Gemeente jegens Bedding c.s. onzorgvuldig handelt, ongegrond zijn daar uit het bestreden vonnis — met name uit de vierde en vijfde r.o. daarvan — het tegendeel blijkt, nu daarin gemotiveerd is beslist dat van een onrechtmatige daad van de Gemeente jegens Bedding c.s. geen sprake is;

dat voorts — voor zover deze beide grieven zijn gegrond hierop dat de Pres. geen aandacht heeft geschonken aan de stelling dat de Gemeente niet te goeder trouw haar overeenkomsten met Bedding c.s. nakomt en aldus wanprestatie pleegt — aan de contractuele verplichting van de Gemeente tot levering van drinkwater geen zelfstandige betekenis toekomt voor wat betreft de vereisten waaraan drinkwater moet voldoen; dat toch gesteld noch gebleken is, dat, voor zover Bedding c.s. contracten met de Gemeente hebben gesloten ten aanzien van de levering van drinkwater door de Gemeente aan hen, deze contracten meer of andere eisen stellen aan het te leveren drinkwater dan die, welke de op dit stuk bestaande wettelijke voorschriften aan drinkwater stellen, zodat ervan uit gegaan mag worden, dat indien slechts het door de Gemeente geleverde drinkwater voldoet aan de bij de Wet daaraan gestelde eisen, tevens is voldaan door de Gemeente aan hare contractuele verplichting in vorenbedoeld opzicht;

dat het door de Gemeente geleverde drinkwater inderdaad voldoet aan de eisen van de Wet, met name aan de bepalingen van de Waterleidingwet en van het Waterleidingbesluit, nu immers de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid bij beschikking van 10 jan. 1968 aan de Gemeente de in art. 4, derde lid van genoemd Besluit bedoelde goedkeuring tot drinkwaterfluoridering heeft verleend, welke beschikking is gepubliceerd in de Ned. Stcrt. van 17 jan. 1968, zodat van wanprestatie zijdens de Gemeente niet gesproken kan worden;

dat het hiervoren overwogene medebrengt dat de eerste en de zevende grief niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden vonnis;

dat in de derde grief erover wordt geklaagd dat de Pres. in het bestreden vonnis bij de toetsing van de door de Gemeente voorgenomen voorzieningen aangaande de verstrekking van niet-gefluorideerd water de contractuele verplichtingen van de Gemeente jegens Bedding c.s. geheel heeft uitgesloten;

dat ook deze grief faalt, zulks blijkens hetgeen hiervoren is overwogen bij de behandeling van de eerste en de zevende grief aangaande de contractuele verplichting van de Gemeente tot levering van drinkwater, hierop neerkomende dat de Gemeente, nu zij bij de levering van drinkwater voldoet aan de bij de Wet daaraan gestelde vereisten, daarmede in dat opzicht eveneens nakomt hare verplichting tot levering van drinkwater ingevolge contract, waarbij het Hof, als voor dit geding niet van belang, onbesproken laat, dat niet is gebleken dat Bedding c.s. allen met de Gemeente een overeenkomst hebben gesloten tot levering van drinkwater;

dat het Hof de tweede, de vierde en de zesde grief tezamen zal behandelen;

dat Bedding c.s. weliswaar hebben gesteld dat een groot aantal te Amsterdam woonachtige personen die zich bezwaard gevoelt te moeten overgaan tot het gebruik van gefluorideerd water, doch niet hebben gesteld dat er bezwaren voor ieder van hen (Bedding c.s.) persoonlijk aanwezig zijn om gebruik te maken van de vijf door de Gemeente beschikbaar gestelde tappunten waar niet-gefluorideerd water gratis verkrijgbaar is en dat het voor ieder van hen persoonlijk practisch niet mogelijk is van de tappunten gebruik te maken;

dat dan ook in deze procedure — waarin Bedding c.s. toch voor zich zelf en uiteraard niet voor anderen een voorziening hebben gevraagd — buiten beschouwing kan blijven de vraag naar het aantal in Amsterdam woonachtige personen dat zich bezwaard gevoelt te moeten overgaan tot het gebruik van gefluorideerd water;

dat Bedding c.s. wel allen stellen in Amsterdam woonachtig te zijn, doch geen van hen aangeeft hoe zijn/haar woning is gelegen ten opzichte van de tappunten voor niet-gefluorideerd water of zelfs maar ten opzichte van het naastbij gelegen tappunt en welke zijn/haar overige persoonlijke omstandigheden zijn, waardoor het voor ieder van hen persoonlijk practisch niet mogelijk is van de tappunten gebruik te maken;

dat derhalve niet is gesteld of gebleken dat ten aanzien van ieder van hen persoonlijk de door de Gemeente getroffen regeling tot het verkrijgen van niet-gefluorideerd water redelijkerwijze niet voldoende is te achten en dat ieder van hen persoonlijk niet de practische mogelijkheid heeft om zich van niet-gefluorideerd water te voorzien, al hetgeen medebrengt dat de tweede, de vierde en de zesde grief geen doel kunnen treffen;

dat, voor wat betreft de vijfde grief, in het vonnis onder de weergave der vaststaande feiten mede is vermeld dat in de publicatie van de Gemeente aan het publiek — naast de opsomming van de vijf door de Gemeente verzorgde tappunten waar ongefluorideerd water verkrijgbaar is — erop is gewezen dat in zeer vele winkels in de stad niet-gefluorideerd water in flessen te koop is, doch dat niet alleen uit niets blijkt dat laatstbedoelde verkrijgbaarheid van niet-gefluorideerd water zou hebben bijgedragen tot de door de Pres. gegeven beslissing, maar dat integendeel uit de rechtsoverwegingen van het vonnis welke volgen op de eerste rechtsoverweging blijkt dat de beslissing van de Pres. op andere gronden steunt dan op de verkrijgbaarheid van niet-gefluorideerd water in de handel;

dat derhalve ook de vijfde grief ongegrond is;

dat het bestreden vonnis moet worden bekrachtigd nu alle grieven blijken te falen, terwijl in het onderhavige kort geding geen aanleiding bestaat Bedding c.s. toe te laten tot bewijslevering;;

dat Bedding c.s. ’s Hofs arrest bestrijden met het volgende middel van cassatie:

‘Schending van het Nederlandse recht en verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid ten gevolge heeft.

Het Hof heeft op de overwegingen die in het arrest zijn vervat en waarnaar te dezer plaatse wordt verwezen, bekrachtigd het vonnis van de Pres. waarbij iedere voorziening tegen de Gemeente is geweigerd.

Met name heeft het Hof op de stelling van Bedding c.s. dat de Gemeente gehouden was aan hen op grond van contractuele bepalingen drinkwater te leveren, terwijl Bedding c.s. overwegende bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater wegens medische, biologische, ethische en andere redenen, en dat de Gemeente niet te goeder trouw haar overeenkomsten met Bedding c.s. nakomt en aldus wanprestatie pleegt, aangezien zij krachtens de wet gehouden is tot levering van deugdelijk drinkwater, d.w.z. drinkwater dat zowel deugdelijk is om te worden aangewend voor menselijke consumptie als tevens geschikt is om te worden aangewend voor andere doeleinden, waarvoor in particuliere huishoudens water pleegt te worden gebezigd, overwogen als in de rechtsoverwegingen 7a en 7b vermeld.

Voorts heeft het Hof naar aanleiding van de derde grief deze overweging nogmaals samengevat als in rechtsoverweging 10 vermeld.

Een en ander is aldus ten onrechte overwogen en beslist.

Ingevolge art. 4 Waterleidingwet en art. 4 lid 1 Waterleidingbesluit mag drinkwater dat de eigenaar van een waterleidingbedrijf aan anderen ter beschikking stelt geen stoffen bevatten in zodanige hoeveelheden per eenheid water, dat deze stoffen voor de gezondheid nadelig kunnen zijn. Bedding c.s. hebben ten processe omstandig betoogd dat en waarom een dergelijke nadelige werking van gefluorideerd water inderdaad te vrezen is. Het Hof kon dus niet, zonder op dit betoog in te gaan, beslissen dat het door de Gemeente geleverde drinkwater inderdaad voldeed aan de eisen van de wet, met name aan de bepalingen van de Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit. Althans is de beslissing van het Hof waarom wel aan de eisen van de wet zou zijn voldaan op dit punt niet voldoende duidelijk gemotiveerd.

Het Hof beroept er zich op dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid bij beschikking van 10 jan. 1968 aan de Gemeente de in art. 4, derde lid Waterleidingbesluit bedoelde goedkeuring tot drinkwaterfluoridering heeft verleend. Daarbij ziet het Hof evenwel voorbij dat de betekenis van deze goedkeuring wel is dat het de eigenaar van het waterleidingbedrijf vrijstaat aan het water bepaalde stoffen — i.c. een fluorverbinding — toe te voegen met het doel deze door middel van het drinkwater aan de verbruikers te doen toekomen, maar deze goedkeuring geen betekenis heeft m.b.t. de kwaliteit van het drinkwater, die in elk geval aan lid 1 van voormeld artikel getoetst zal dienen te worden.

Bovendien kan art. 4 lid 3 Waterleidingbesluit niet gezegd worden in te houden een eis waaraan ten minste moet worden voldaan m.b.t. de hoedanigheid van het door een waterleidingbedrijf afgeleverde drinkwater, noch anderszins te berusten op art. 4 Waterleidingwet. Aannemende dat gefluorideerd water niet voldoet aan de eis van art. 4 lid 1 van het Besluit kon daarin door een goedkeuring ingevolge lid 3 van dit artikel, zijnde een bepaling die niet op enige wet is gebaseerd en derhalve als onverbindend moet worden aangemerkt, geen verandering worden gebracht.

Daarenboven is het verschaffen van gefluorideerd drinkwater, onder de gegeven omstandigheden, een inbreuk op de uitoefening van de rechten, toegekend in art. 8 Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welke inbreuk niet kan worden gerechtvaardigd door een wettelijke voorziening, nu art. 4 lid 3 van het Besluit als zodanig niet verbindend is.

Voorts heeft het Hof miskend dat al zouden de door Bedding c.s. met de Gemeente gesloten contracten ten aanzien van de levering van drinkwater door de Gemeente aan deze niet meer of andere eisen stellen dan die, welke de op dit stuk bestaande wettelijke voorschriften aan drinkwater stellen — met de aan deze omstandigheid door het Hof verbonden consequenties — daarmede niets is gezegd ten aanzien van de vraag of Bedding c.s. genoegen hadden te nemen met levering van drinkwater dat niet alleen de normale functie van ‘water’ vervulde, maar tevens diende als een middel, waarmede (andere) stoffen — in casu fluorverbindingen — was Bedding c.s. werden toegevoerd.

Ten slotte, het Hof heeft volstaan met aan te geven welke eisen in de door Bedding c.s. met de Gemeente gesloten contracten ten aanzien van het door de Gemeente te leveren water werden gesteld, althans geacht konden worden te zijn gesteld. Het Hof heeft evenwel verzuimd te onderzoeken of niet — zoals door Bedding c.s. was betoogd — de goede trouw waarmede de Gemeente de contracten diende ten uitvoer te brengen, in aanmerking nemende de monopoliepositie van de Gemeente, de ethische bezwaren van Bedding c.s. en de verder uitvoerig ten processe uiteengezette omstandigheden, de Gemeente verplichtte tot levering van ongefluorideerd water.

Op grond van de uitspraken van de Kroon in administratief beroep (KB Nos. 170–173 van 14 aug. 1970, Ned. Stcrt. van 8 sept. 1970 no. 172) kan als geldend recht worden aangenomen, hetgeen in deze Besluiten is overwogen, te weten:

dat …. gelet op het karakter van fluoridering van drinkwater als maatregel van medische aard, alsmede op de omstandigheid, dat drinkwater behoort tot de eerste levensbehoeften van de mens, het beginsel van de door de overheid te betrachten zorgvuldigheid, zijnde een beginsel van behoorlijk bestuur als bedoeld in art. 4, eerste lid, onder d Wet AB, naar Ons oordeel medebrengt, dat, zolang de wetgever ter zake van het fluorideren van drinkwater geen nadere speciale regels heeft gesteld, bovenbedoelde goedkeuring slechts wordt verleend, indien ten minste een voorziening is getroffen voor de aangeslotenen op het waterleidingbedrijf, die blijk hebben gegeven overwegende bezwaren tegen een maatregel als bovenbedoeld te hebben;

dat immers bij gebreke van een zodanige voorziening, de monopoliepositie van het waterleidingbedrijf in aanmerking genomen, de goedkeuring er toe zou leiden, dat deze aangeslotenen feitelijk gedwongen zijn tot gebruiken van drinkwater, waarvan zij de samenstelling onaanvaardbaar achten.

alsmede dat, zoals in die Besluiten mede is voorzien, er voor de verbruikers een praktische mogelijkheid moet bestaan over ongefluorideerd water te beschikken.

Ook de Gemeente heeft zich in het geding op het standpunt gesteld dat zij gehouden was aan de voorwaarden als geformuleerd in de aangehaalde Besluiten te voldoen, waarbij tussen pp. evenwel een, zo niet het voornaamste twistpunt was, of de Gemeente dit inderdaad (in voldoende mate) had gedaan.

Dit zo zijnde had het Hof, nagaande of de Gemeente, inderdaad had voldaan aan haar contractuele verplichtingen welke naar ’s Hofs oordeel samenvielen met de inachtneming van de wettelijke voorschriften ten aanzien van het te leveren drinkwater, niet mogen volstaan met zich te baseren op de in 1968 aan de Gemeente verleende goedkeuring, maar had zich moeten afvragen hoe over voormeld twistpunt moest worden beslist, en dus of voldaan was aan het vereiste van een praktische mogelijkheid over ongefluorideerd drinkwater te beschikken. Daarbij verdient opmerking, dat de Gemeente niet had gesteld, noch anderszins was gebleken, dat zulk een mogelijkheid voor Bedding c.s. of een of meer van hen gemakkelijker te gebruiken zou zijn geweest dan voor het gemiddelde van de overige watergebruikers over wier situatie het debat in hoofdzaak werd gevoerd. Zeker had het Hof de voormelde opvatting niet buiten beschouwing mogen laten nu het (mede) ging over de vraag of de Gemeente wel te goeder trouw de overeenkomsten uitvoerde door gefluorideerd water te leveren.’;

omtrent het middel:

dat dit de vraag aan de orde stelt of de Waterleidingwet er zich tegen verzet dat de eigenaar van een waterleidingbedrijf een fluorverbinding aan het drinkwater toevoegt teneinde deze via het bestaande waterleidingnet aan de verbruikers te doen toekomen;

dat er in dit geding van kan worden uitgegaan dat de onderhavige toevoeging niet dient ter bereiding van drinkwater maar om de fluorverbinding door middel van het drinkwater aan de verbruikers te doen toekomen met het doel tandbederf tegen te gaan;

dat de Waterleidingwet in art. 4 lid 1 aan de eigenaar van een waterleidingbedrijf de verplichting oplegt om de levering van deugdelijk drinkwater aan de verbruikers in zijn distributiegebied te waarborgen;

dat, ook als er van wordt uitgegaan dat de toevoeging van een fluorverbinding, als waarvan hier sprake is, de deugdelijkheid van het water voor menselijke consumptie niet aantast, nochtans de vraag rijst of de eigenaar van een waterleidingbedrijf geacht kan worden aan de hem in art. 4 lid 1 opgelegde verplichting te voldoen wanneer hij stoffen aan het water toevoegt die voor de bereiding van drinkwater van geen belang zijn maar die een buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel dienen;

dat de taak die aan de eigenaar van een waterleidingbedrijf in art. 4 lid 1 is opgelegd, hem uitsluitend is opgelegd in het belang van een goede drinkwatervoorziening in het betreffende distributiegebied;

dat voorts de eigenaar van een waterleidingbedrijf in zijn distributiegebied een monopoliepositie inneemt en drinkwater een van de eerste levensbehoeften van de mens is; dat derhalve de verbruikers voor de voorziening in deze behoefte praktisch zijn aangewezen op het drinkwater zoals dat via het bestaande leidingnet aan hen wordt toegevoerd; dat derhalve de toevoeging van stoffen aan het drinkwater voor een buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel van massapreventie met zich meebrengt dat de verbruikers in het betreffende distributiegebied praktisch gedwongen zijn om deze stoffen tot zich te nemen, ook indien zij, als met Bedding c.s. het geval is, daartegen overwegende bezwaren hebben; dat daarbij opmerking verdient dat, zoals in deze zaak vaststaat, de aanleg van een tweede waterleidingnet, waarlangs voor hen, die dit wensen, niet-gefluorideerd water zou kunnen worden verstrekt, praktisch niet is te verwezenlijken, en dat, al zouden de door de Gemeente ter beschikking gestelde vijf tappunten, waar niet-gefluorideerd water verkrijgbaar is, aan de bezwaarden werkelijk een praktische mogelijkheid bieden om over zulk water te beschikken — hetgeen Bedding c.s. hebben betwist — zulks niet zou wegnemen dat de verkrijging van drinkwater voor hen aanzienlijk bezwaarlijker zou zijn dan dit voor anderen het geval is en in deze tijd als normaal is te beschouwen;

dat de toevoeging van stoffen aan het drinkwater teneinde daarmee een geheel buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen daarom een maatregel is van zo ingrijpende aard dat, zonder wettelijke grondslag, niet kan worden aangenomen dat een waterleidingbedrijf daartoe bij de vervulling van de hem in art. 4 lid 1 van de Wet opgedragen taak de vrijheid heeft;

dat echter noch in de tekst van de wet noch in de wetsgeschiedenis enige aanwijzing is te vinden voor de stelling dat de wetgever de waterleidingbedrijven deze vrijheid heeft willen geven;

dat derhalve moet worden aangenomen dat, indien een zodanige toevoeging plaatsvindt, niet meer gesproken kan worden van een levering van drinkwater als waarop de wetgever in art. 4 lid 1 het oog heeft;

dat art. 4 lid 3 Waterleidingbesluit er van uitgaat dat art. 4 lid 1 van de Wet er zich niet tegen verzet dat de eigenaar van een waterleidingbedrijf bij de uitvoering van de hem in laatstgenoemd artikel opgelegde taak stoffen als bedoeld in art. 4 lid 3 van het Besluit aan het water toevoegt; dat dit uitgangspunt blijkens het vorenstaande onjuist is;

dat derhalve onderdeel 1 van het middel, voor zover het onder c betoogt dat aan art. 4 lid 3 van het Besluit niet de bevoegdheid kan worden ontleend tot fluoridering van het drinkwater, terecht is voorgesteld;

dat voorts onderdeel 1, sub e, gegrond is, voor zover daarin wordt betoogd dat Bedding c.s. geen genoegen hadden te nemen met levering via het bestaande leidingnet van gefluorideerd drinkwater;

dat het middel voor het overige geen bespreking behoeft;

dat de vraag tot welk bevel het bovenstaande, gelet op alle betrokken belangen en de gevolgen die zodanig bevel heeft, moet leiden, alsnog door de rechter, die over de feiten oordeelt, zal moeten worden beslist;

Vernietigt ’s Hofs arrest;

Verwijst de zaak ter verdere behandeling en beslissing naar het Hof te Amsterdam;

Veroordeelt de Gemeente in de kosten op het beroep in cassatie gevallen, aan de zijde van Bedding c.s. tot aan deze uitspraak begroot op ƒ 171,75 aan verschotten en ƒ 1350 voor salaris.

Conclusie

Adv.-Gen. Mr. Berger

Toen verweerster in cassatie (de Gemeente) had besloten met ingang van 20 maart 1972 het drinkwater in haar gemeente vanuit het door haar geexploiteerde (en haar in eigendom toebehorende) waterleidingbedrijf te fluorideren door toevoeging aan het af te leveren drinkwater van een hoeveelheid kiezelfluorwaterstofzuur (overeenkomstig de bij de door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid gegeven beschikking van 10 jan. 1968, houdende goedkeuring fluoridering drinkwater, gestelde voorwaarden), hebben de eisers tot cassatie (Bedding c.s.) de Gemeente bij exploit van 14 maart 1972 in kort geding gedagvaard voor de Pres. van de Amsterdamse Rb. Hetgeen eisers bij de inleidende dagvaarding hebben gesteld, komt in feite hier op neer, dat zij tegen het verbruik van gefluorideerd drinkwater overwegende bezwaren hebben wegens medische, biologische, ethische en andere redenen, dat de Kroon heeft beslist, dat tot fluoridering van drinkwater niet mag worden overgegaan, zolang voor verbruikers, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruiken van gefluorideerd drinkwater, de praktische mogelijkheid ontbreekt over ongefluorideerd drinkwater te beschikken, dat de Gemeente geen althans onvoldoende voorzieningen heeft getroffen, waardoor voor de bezwaarden de praktische mogelijkheid wordt gegeven zuiver (d.w.z. ongefluorideerd) drinkwater te verkrijgen, weshalve gezien de monopoliepositie van het waterleidingbedrijf van de Gemeente de fluoridering van het af te leveren drinkwater is onrechtmatig althans onzorgvuldig tegenover Bedding c.s.. Op deze gronden hebben Bedding c.s. gevorderd een verbod aan de Gemeente tot fluoridering van het drinkwater over te gaan, zolang zij niet aan de bezwaarden ongefluorideerd drinkwater aflevert, althans zolang niet de Kroon heeft beslist over wat onder vorenbedoelde ‘praktische mogelijkheid’ dient te worden verstaan, althans gedurende een te bepalen termijn om die beslissing af te kunnen wachten.

De Pres. heeft na de door de Gemeente voorgenomen voorziening te hebben getoetst aan art. 1401 BW de vorderingen van eisers afgewezen. Bij het bestreden arrest heeft het Hof het vonnis van de Pres. bekrachtigd.

In het eerste onderdeel van het middel wordt het Hof verweten, dat het niet is ingegaan op het omstandig betoog van Bedding c.s., dat gefluorideerd drinkwater niet is aan te merken als deugdelijk drinkwater als bedoeld in art. 4 lid 1 Waterleidingwet (WLW), althans dat gefluorideerd drinkwater stoffen bevat in zodanige hoeveelheid per eenheid water, dat deze stoffen voor de gezondheid nadelig kunnen zijn en aldus in strijd is met art. 4 lid 1 Waterleidingbesluit (WLB). Naar mijn mening mist dit verwijt goede grond. Zoals uit de inhoud van de dagvaarding blijkt, zoals deze althans kennelijk door de Pres. en het Hof is begrepen, was de grondslag van de vorderingen van eisers niet gelegen in de ondeugdelijkheid en de schadelijkheid van gefluorideerd drinkwater, maar in het ontbreken van de praktische mogelijkheid voor eisers om over ongefluorideerd drinkwater te beschikken tot levering waarvan zij de Gemeente zowel krachtens de wet als krachtens overeenkomst gehouden achtten. Nadat het Hof naar aanleiding van de desbetreffende grieven had vastgesteld, dat m.b.t. de aan het te leveren drinkwater te stellen eisen de contractuele verplichtingen van de Gemeente met die uit hoofde van de wettelijke voorschriften samenvielen, heeft het Hof vastgesteld, dat het litigieuze drinkwater aan de wettelijke voorschriften — voor zover ten toets komend — voldeed, zodat het tot de Gemeente gerichte verwijt van wanprestatie goede grond miste. Terecht heeft, naar het mij voorkomt, het Hof te dezen doorslaggevende betekenis gehecht aan de beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid van 10 jan. 1968, waarbij aan de Gemeente de in art. 4 lid 3 WLB bedoelde goedkeuring tot drinkwaterfluoridering is verleend. Aldus is immers de fluoridering van het drinkwater geeffectueerd met inachtneming van het desbetreffende wettelijke voorschrift, zodat de Gemeente aan haar wettelijke verplichtingen en derhalve aan haar contractuele heeft voldaan. Toegegeven kan worden, dat de goedkeuring van de Staatssecretaris op zichzelf niet bepalend is voor de kwaliteit van het drinkwater, doch een toetsing daarvan en met name aan art. 4 lid 1 WLB kwam in het onderhavig geding niet aan de orde. Bedding c.s. hebben de ondeugdelijkheid en de schadelijkheid van gefluorideerd drinkwater met klem van redenen naar voren gebracht niet om de Gemeente in het algemeen te doen verbieden gefluorideerd drinkwater te leveren maar om de Gemeente te doen noodzaken overeenkomstig de aangehaalde KB’s de praktische mogelijkheid te creeren voor de bezwaarden om ongefluordeerd drinkwater te verkrijgen. Ik moge hier met name verwijzen naar hetgeen Bedding c.s. als appellanten bij memorie van grieven om. o.m. ter inleiding van hun grieven hebben gesteld:

‘Is derhalve een algemeen verbod om in Nederland te fluorideren niet mogelijk, appellanten hebben wel steun gekregen van de zijde van de Raad van State die, in een analoge situatie als de Amsterdamse heeft bepaald dat voor de aangeslotenen op het waterleidingnet die om welke reden dan ook verschoond wensen te blijven van dit twijfelachtige water, de praktische mogelijkheid moet worden geschapen om ongefluorideerd drinkwater te verkrijgen.

Appellanten menen dat de voorzieningen die de gemeente Amsterdam heeft genomen onvoldoende zijn (een paar ‘tappunten’ voor het gehele Amsterdamse gebied) om aan hen die bezwaren hebben tegen het gebruik van gefluorideerd water — waaronder zich natuurlijk juist velen met een door ziekte of ouderdom zwakke gezondheid bevinden — een in de praktijk te verwezenlijken mogelijkheid te bieden om aan vers ongefluorideerd water te komen. Om die reden (onderstreping van onderget.) hebben zij op de 14de maart 1972 de gemeente Amsterdam gedagvaard voor de Pres. te Amsterdam … enz..’ Toetsing aan de wet van de fluoridering van het drinkwater leidde i.c. tot positief resultaat, weshalve, naar het Hof terecht heeft vastgesteld, de Gemeente geen wanprestatie kon worden verweten. Naar de door Bedding c.s. gestelde ondeugdelijkheid en onschadelijkheid van gefluorideerd drinkwater behoefde het Hof geen nader onderzoek te doen, omdat zij overeenkomstig de stellingen van Bedding c.s. reeds als grond voor de gerechtvaardigheid hunner bezwaren waren aanvaard, op grond daarvan leidend tot gehoudenheid van de Gemeente tot het scheppen van de praktische mogelijkheid over ongefluorideerd drinkwater te beschikken.

Dat art. 4 lid 3 WLB onverbindend zou zijn als niet steunend op art. 4 lid 2 WLW lijkt mij een — hoewel met zwaarwegende argumenten te steunen — niet noodzakelijk te aanvaarden standpunt. Men kan er m.i. van uit gaan, dat voor de inwerkingtreding van de WLW de eigenaar van een waterleidingbedrijf de bevoegdheid had om aan het water stoffen toe te voegen met het doel deze door middel van het drinkwater aan de verbruikers te doen toekomen. Dat door deze toe te voegen stoffen de hoedanigheid van het af te leveren drinkwater mede kan worden bepaald komt mij niet aan twijfel onderhevig voor. Welnu als eis, waaraan tenminste moet worden voldaan m.b.t. deze mede de hoedanigheid van het drinkwater bepalende stoffen, is de goedkeuring van de Minister voorgeschreven. Dit vastgesteld zijnde is tevens aan het in dit onderdeel van het middel gedaan beroep op art. 8 Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, daargelaten dat dit beroep voor het eerst in cassatie gedaan is, de grondslag komen te ontvallen. Overigens ben ik met Prof. Leenen (‘Fluoridering van het drinkwater’ NJB 1972 blz. 677 e.v.) van mening, dat het bepaaldelijk voorkeur verdient een zo belangrijke en omstreden aangelegenheid als de fluoridering van het drinkwater bij formele wet te regelen. Tenslotte zij naar aanleiding van dit onderdeel van het middel nog aangevoerd dat er van mag worden uitgegaan, dat fluor geen wezensvreemd element in ‘natuurlijk’ drinkwater is. Het gaat in het algemeen slechts om verhoging van de concentratie in het belang van de volksgezondheid. Het is, naar ik meen, niet uitzonderlijk, dat voor het menselijk lichaam noodzakelijke mineralen, die in ‘natuurlijk’ drinkwater plegen voor te komen, aan langs een bepaalde weg gewonnen drinkwater (bijv. door distillatie uit zeewater) in het belang van de volksgezondheid moeten worden toegevoegd, omdat zij bij het winningsproces geheel of gedeeltelijk te loor zijn gegaan.

Het tweede onderdeel van het middel — gericht tegen r.o. 12 van het bestreden arrest — zal, naar het mij voorkomt, moeten afstuiten op het feitelijk karakter van ’s Hofs desbetreffende op de uitleg der dingtalen steunende overweging. Het Hof heeft vastgesteld, dat Bedding c.s. onvoldoende hadden gesteld, dat de gemeente tegenover hen in redelijkheid niet heeft kunnen volstaan met de gegeven mogelijkheden tot verkrijging van ongefluorideerd drinkwater. Dienaangaande is inderdaad in de stukken niets te vinden, doch dit daargelaten: bedoeld oordeel is aan het Hof voorbehouden.

Daar het middel, naar mijn mening, geen doel kan treffen, moge ik concluderen tot verwerping van het beroep met de veroordeling van de eisers tot cassatie in de kosten op de voorziening gevallen.

Noot

Een uitermate belangwekkend arrest, dat niet alleen een nieuwe mijlpaal oplevert in de jarenlange strijd om de fluoridering van het drinkwater, maar dat ook raakt aan allerlei fundamentele zaken in ons rechtsbestel.

Art. 4 lid 1 Waterleidingwet (Schuurman en Jordens no. 58) luidt: De eigenaar van een waterleidingbedrijf is gehouden zorg te dragen, dat de levering van deugdelijk drinkwater aan de verbruikers in zijn distributiegebied gewaarborgd is in zodanige hoeveelheid en onder zodanige druk als het belang der volksgezondheid vereist.

Art. 4 lid 3 Waterleidingbesluit van 7 juni 1960, Stb. 345, luidt: Onverminderd de bevoegdheid van de eigenaar aan water stoffen toe te voegen ter bereiding van drinkwater, is het hem niet toegestaan zonder goedkeuring van onze Minister aan het water stoffen toe te voegen met het doel deze door middel van het drinkwater aan de verbruikers te doen toekomen.

Voorafgaande aan de strijd voor de burgerlijke rechter heeft zich rond art. 4 lid 3 van het Besluit een administratieve rechtsstrijd afgespeeld. Op grond van de Wet BAB is beroep ingesteld van enige beschikkingen van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid, waarbij aan enige waterleidingbedrijven goedkeuring was verleend het water te fluorideren. De Kroon heeft deze beschikkingen vernietigd. Zie de KB’s van 14 aug. 1970, AB 1971.73 (v.d. H.), AA 1971, blz. 31 (F.H. van der Burg).

Daarmede is de administratieve strijd nog niet beeindigd. Op 19 aug. 1970, dus binnen een week na de uitspraak van de Kroon, nam de Staatssecretaris nieuwe goedkeuringsbesluiten. Daarin komt de voorwaarde voor: ‘Ten behoeve van de verbruikers in het distributiegebied, die blijk geven van overwegende bezwaren tegen het gebruik van gefluorideerd drinkwater, moet een voorziening worden getroffen, die het hun mogelijk maakt over ongefluorideerd drinkwater te beschikken’. Ruw gezegd had de Kroon beslist, dat fluoridering ontoelaatbaar is, wanneer ‘voor de verbruikers, die overwegende bezwaren hebben tegen het gebruiken van gefluorideerd drinkwater, de praktische mogelijkheid ontbreekt over ongefluorideerd drinkwater te beschikken’. Er is derhalve een niet te verwaarlozen verschil: mogelijkheid tegenover praktische mogelijkheid. En dit verschil heeft tot nieuwe BAB-beroepen tegen de goedkeuringsbesluiten geleid waarop bij mijn weten nog geen uitspraak is gedaan.

Het petitum in het onderhavige kort geding had een beperkte strekking. Het was sterk toegesneden op de hierboven geschetste administratiefrechtelijke stand van zaken. Opmerking verdient daarbij, dat in Amsterdam de mogelijkheden voor bezwaarden aldus zijn, dat van gemeentewege op vijf plaatsen niet-gefluorideerd water verstrekt wordt, terwijl dit daarnaast in flessen in winkels te koop is. Deze beperkte strekking heeft de HR intussen niet belet een principiele uitspraak te doen.

Alvorens op de kern van die uitspraak nader in te gaan enige opmerkingen vooraf. De HR gaat in navolging van het Waterleidingbesluit uit van het onderscheid tussen toevoegingen dienende ter bereiding van drinkwater en toevoegingen voor andere doeleinden, hier het tegengaan van tandbederf. In het laatste geval is het water, zoals treffend is gezegd, eigenlijk een soort transportmiddel.

Voorts gaat de HR er bij wijze van hypothese vanuit, dat fluoridering de deugdelijkheid van het water niet aantast. Eisers hadden gesteld, dat dit wel het geval was en dat er daarom strijd met art. 4 lid 1 van de wet zou zijn. Ik behoef daarop niet verder in te gaan.

In de feitelijke instanties is de verplichting deugdelijk drinkwater te leveren als een contractuele en als een buiten-contractuele verplichting geconstrueerd. Het Hof besliste, dat, voor zover het hier om een contractuele verplichting zou gaan, toch de inhoud van die verplichting door de wettelijke vereisten omtrent deugdelijk drinkwater bepaald wordt. De HR is op dit punt niet ingegaan, waarschijnlijk omdat de beslissing in beide constructies gelijk uit zou vallen. Daarmede staat naar mijn mening vast, dat de norm van art. 4 lid 1 Waterleidingwet grondslag kan vormen voor een actie uit onrechtmatige daad. Ik kom daar straks op terug.

In de korte, maar m.i. overtuigende redenering die de kern van het arrest vormt zijn de volgende schakels te onderscheiden:

De taak van art. 4 lid 1 is de eigenaar uitsluitend opgelegd in het belang van een goede drinkwatervoorziening.

De eigenaar neemt een monopoliepositie in; drinkwater is een van de eerste levensbehoeften; verbruikers zijn praktisch aangewezen op het leidingnet en daarom praktisch gedwongen de toegevoegde stoffen tot zich te nemen, ook als zij daartegen overwegende bezwaren hebben.

Op grond van b is toevoeging van stoffen teneinde daarmee een buiten de drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen een maatregel van zo ingrijpende aard, dat daartoe zonder wettelijke grondslag geen vrijheid bestaat.

Noch in de tekst noch in de wetsgeschiedenis is enige aanwijzing te vinden, dat de wetgever deze vrijheid heeft willen geven.

Het uitgangspunt van art. 4 lid 3 Waterleidingbesluit, dat deze vrijheid wel bestaat, is onjuist.

Eisers hadden geen genoegen te nemen met levering via het bestaande leidingnet van gefluorideerd drinkwater.

Ad a. Een motivering van deze stelling ontbreekt. Meer dan de onder d genoemde motivering zou ook moeilijk te geven zijn: er is geen enkele aanwijzing, dat de wetgever zich met iets anders dan een goede drinkwatervoorziening heeft willen bezig houden.

Ad b. Terecht acht de HR hier de monopoliepositie van belang. Als er een mogelijkheid was elders leidingwater te krijgen, zou fluoridering inderdaad onschuldig zijn. De monopoliepositie speelt hier een rol bij de bepaling van de draagwijdte der wettelijke regeling. Vergelijk daarbij HR 24 mei 1968, NJ 1968.252 (G.J.S.), AA 1969, blz. 133 (G) inzake Buma/Brinkmann, waar een monopoliepositie bij toetsing aan ongeschreven normen een rol speelde. Het is opmerkelijk en wellicht in onze huidige maatschappij niet toevallig, dat het in beide gevallen ging om een monopoliepositie van in meerdere of mindere mate aan de overheid gelieerde instellingen.

Het valt op, dat de HR wel spreekt van ‘overwegende bezwaren’, maar niet ingaat op de aard van de bezwaren. Toch is het feit, dat hier mede gewetensbezwaren in het geding zijn van veel belang voor het oordeel, dat het hier om een ingrijpende maatregel gaat. Ik houd het ervoor, dat dat ook in de gedachtengang van de HR zo is.

Ad c. De eis van een wettelijke grondslag komt hierna vooral in punt 7 aan de orde.

Ad d. Wanneer men de wetstekst en de kamerstukken doorleest, is er inderdaad geen enkele aanwijzing te vinden, dat de wetgever aan iets anders heeft gedacht dan aan een goede drinkwatervoorziening. Het is wel merkwaardig, dat het fluorideringsvraagstuk niet besproken is: de wet is van 1957, terwijl het experiment met de fluoridering in de gemeenten Tiel en Culemborg van 1953 is. Heeft men in die tijd, waarin men veel minder ‘privacy-gevoelig’ was dan thans, de principiele kanten van het vraagstuk niet onderkend?

Ad e. Na het voorafgaande spreekt deze conclusie min of meer vanzelf. In dezelfde zin reeds van der Burg AA 1971, blz. 36. Anders H.J.J. Leenen, NJB 1972, blz. 677 e.v.

Ad f. zoals ik onder 2 al heb gezegd, vloeit uit de beslissing voort, dat de verbruikers aan art. 4 van de Wet een civielrechtelijke aanspraak kunnen ontlenen. Inderdaad suggereert de term ‘gewaarborgd’ heel sterk, dat het hier om een zogenaamde waarborgnorm gaat. Maar merkwaardigerwijze blijkt uit de wetsgeschiedenis niets van toekenning van civielrechtelijke aanspraken. Men heeft alleen gesproken over administratieve sancties en strafsancties en, zoals het helaas vaak bij de voorbereiding van administratieve wetten gaat, niet gedacht aan civielrechtelijke consequenties.

Berucht en omstreden is de vraag of een openbaar nutsbedrijf de aansluiting kan verbreken of weigeren om redenen gelegen buiten de verhouding leverancier-afnemer in het algemeen (bijv. omdat er geen vergunning ingevolge de Woonruimtewet is). Zie daarover Onrechtmatige Daad VII (van Baalen-Rueb) no. 280 e.v. en het aldaar geciteerde. Het komt mij voor, dat deze vraag nu wat de waterlevering betreft beslist is. Evenmin als de fluoridering is de doelmatige verdeling van woonruimte (en andere dergelijke buiten de verhouding leverancier-verbruiker gelegen redenen) te brengen onder de zorg voor een goede drinkwatervoorziening. Zie over de beschermingsomvang ook het hieronder afgedrukte arrest van het Amsterdamse Hof.

De HR heeft de zaak naar het Hof verwezen teneinde te bekijken welk bevel er gegeven moet worden. Daaruit mag men niet afleiden, dat de feitelijke rechter — anders dan doorgaans wordt aangenomen; zie Onrechtmatige Daad II (van Nispen), no. 217 — ten aanzien van het opleggen van verboden en bevelen een discretionaire bevoegdheid zou hebben. Vooreerst schijnt de HR ervan uit te gaan, dat er in ieder geval een bevel wordt opgelegd. Voorts heeft de rechter zich ten aanzien van het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, hier een van de punten die nog bekeken moeten worden, altijd een zekere vrijheid gegund; zie Onrechtmatige Daad II, no. 222. En tenslotte gaat het hier om een kort geding, waarin de rechter wel een discretionaire bevoegdheid heeft; zie Onrechtmatige Daad II no. 261 e.v. Het valt in dit verband op, dat de HR spreekt over alle betrokken belangen. Dat sluit aan bij recente uitspraken in kort geding (geciteerd in Onrechtmatige Daad II, no. 261), waarin met belangen van derden is rekening gehouden.

Het is begrijpelijk, dat de HR de formulering van het bevel aan de feitelijke rechter heeft overgelaten. Intussen heeft dit tot gevolg gehad, dat blijkens krantenberichten allerlei waterleidingbedrijven, waaronder het Amsterdamse, rustig doorgaan met fluorideren. Ik kan voor deze handelwijze weinig bewondering opbrengen, zeker nu ik nergens heb gelezen, dat stopzetting van de fluoridering op moeilijkheden zou stuiten. Al is er dan (nog) geen formeel verbod gevallen, de fluoridering is duidelijk gebrandmerkt als strijdig met de wet. Overheidsbedrijven behoren zich ook zonder rechterlijke uitspraak aan de wet te houden, ook al valt te verwachten dat die wet binnen afzienbare tijd gewijzigd zal worden.

Ik kom nu tot de meer fundamentele aspecten van de zaak.

Wie de uitspraak van de HR legt naast het reeds genoemde KB van 14 aug. 1970 zal zien, dat de beslissingen strijdig met elkaar zijn. Volgens het KB is de eigenaar van het waterleidingbedrijf immers wel bevoegd na verkregen goedkeuring stoffen aan het water toe te voegen, zij het dan ook dat er op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel een voorziening moet worden getroffen voor bezwaarden.

Tegenstrijdigheid tussen uitspraken van de Kroon en die van de HR komt wel meer voor. Zo worden, als ik het goed zie, de bekende Landsmeerarresten (HR 4 januari 1963, NJ 1964.202 en 204) niet gevolgd door de Kroon; zie o.m. KB 25 juli 1969, Bouwrecht 1969, no. 108 (uitbreidingsplan Maarschalksbos Baarn). Zie ook het opmerkelijke KB van 29 juli 1972, AB 1973, 20 (v.d. H.) in zake art. 5 Destructiewet, waarin de Minister contrair ging teneinde de interpretatie van de Kroon te doen harmonieren met die van de HR

Er is in ons land wel het nodige geschreven over het beginsel van stare decisis. Zie laatstelijk H.U. Jessurun d’Oliveira, De meerwaarde van rechterlijke uitspraken (Arrets de reglement en precedenten), Pre-advies Nederlandse Vereniging voor Rechtsvergelijking 1973. Maar het gaat daarbij steeds om de gebondenheid van de rechter aan de eigen beslissingen of aan die van een hogere rechter en niet om de vraag hoe de rechter zich heeft op te stellen tegenover beslissingen van andere rechters in hoogste instantie. Het is duidelijk, dat er hier zeker geen formele gebondenheid aan precedenten kan bestaan. Maar het komt mij voor, dat zowel voor de HR als voor administratieve rechters uitspraken van andere in hoogste instantie rechtsprekende colleges een factor van betekenis bij de rechtsvinding moeten zijn, al was het alleen maar, omdat de rechtseenheid en de rechtszekerheid niet gediend zijn met tegenstrijdige uitspraken. In de praktijk zal die betekenis vermoedelijk toch kleiner zijn dan die van de eigen uitspraken, omdat men zich nu eenmaal minder makkelijk pleegt los te maken van eigen werkstukken en omdat de optiek van het ene college anders is dan van het andere. Zo kan men wellicht zeggen, dat de burgerlijke kamer van de HR meer aandacht zal hebben voor de burgerlijke rechten dan de Raad van State. Wat hiervan ook zij, ik acht het begrijpelijk en ik juich het toe dat de HR in een principiele zaak als de onderhavige aan de uitspraak van de Kroon geen beslissende betekenis heeft toegekend.

Nu wij in ons staatsbestel in het algemeen geen rechterlijke autoriteit hebben die dergelijke tegenstrijdigheden kan oplossen, zal het verlossende woord doorgaans van de wetgever moeten komen. Een enkele maal is er intussen wel een regeling, waardoor tegenstrijdigheden worden voorkomen. Art. 18a Coordinatiewet sociale verzekering stelt beroep in cassatie open van uitspraken van de Centrale Raad van Beroep in sociale verzekeringszaken voor zover het uitspraken betreft, waarin het begrip ‘loon’ wordt geinterpreteerd, zulks teneinde tegenstrijdigheid met uitspraken in belastingzaken te voorkomen.

De beslissing van de HR stemt ook tot nadenken over de verhouding wetgever-rechter, een onderwerp waarover de laatste tijd in het kader van de opgebloeide belangstelling voor de rechtsvinding wel iets, maar niet al te veel gezegd is. Ook hier moet ik mij tot een enkele opmerking beperken.

De fluorideringsvraag is duidelijk een politieke vraag in de door T. Koopmans (Compendium van het Staatsrecht, blz. 122) aangegeven zin, dat politieke partijen er een ‘issue’ van maken en dat het antwoord bepaald wordt door ideeen over de vraag hoe onze samenleving op langere termijn eruit behoort te gaan zien. Zij is ook politiek, omdat er essentiele waarden in het geding zijn. De HR heeft over die politieke vraag een uitspraak gedaan, namelijk de uitspraak dat voor fluoridering een wettelijke grondslag nodig is, die vooralsnog ontbreekt. Al moge het dan onwenselijk zijn, dat de rechter te veel geinvolveerd raakt in de politiek, toch heeft de HR terecht geen gehoor gegeven aan ter Heides (De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, Rede Rotterdam 1970, blz. 65) suggestie, dat de rechter van deze ‘giftige bonbons’ af zou moeten blijven en zou moeten weigeren recht te spreken. Zie ook W. van Gerven, Het beleid van de rechter (Antwerpen/Zwolle 1973), blz. 149 e.v. met wiens opvattingen op dit punt ik mij kan verenigen. Trouwens rechtsweigering zou hier even goed een politieke stellingname hebben betekend, namelijk een uitspraak dat voorshands met fluoridering kan worden doorgegaan.

Wanneer we spreken over rechter en politiek denken we onmiddellijk aan de rechtspraak over de werkstaking met voorop het Panhonlibco-arrest (HR 15 jan. 1960, NJ 1960.84, L.E.H.R.). Ook toen is de HR politiek geladen vragen niet uit de weg gegaan. Toch is er in zoverre verschil met de nu gegeven beslissing, dat de HR toen in die politiek geladen materie rechtsvormend is opgetreden, terwijl hij nu de rechtsvorming nadrukkelijk aan de wetgever endosseert. Het onder 7 gestelde zou als verklaring van dit verschil kunnen dienen. Vooraf zij nog vermeld, dat de wissel, naar is medegedeeld, door de Regering geaccepteerd zal worden. Maar het moet nog blijken of hier niet dezelfde wetgevende onmacht als in de stakingsaffaire aan de dag zal treden.

In ons staatsrecht geldt het beginsel van de wetmatigheid van het bestuur: de burger wordt tegenover de overheid slechts gebonden door regelingen welke direct of indirect op de wet berusten. Zie o.m. A.M. Donner, Nederlands Bestuursrecht, Algemeen Deel, blz. 84 e.v. Naar mijn mening vloeit uit dat beginsel voort, dat er ook voor een ingrijpende maatregel als de fluoridering een wettelijke basis moet zijn.

Nu zou men kunnen tegenwerpen, dat het niet de overheid, maar de eigenaar van het waterleidingbedrijf is, die over fluoridering beslist. Maar die tegenwerping overtuigt niet, nu die eigenaar — in de praktijk trouwens bijna steeds een (semi‑) overheidslichaam — zowel bij de drinkwatervoorziening als bij de toevoeging van fluor duidelijk bezig is publieke belangen te behartigen. Vergelijk het belangrijke opstel van J. van der Hoeven in Honderd jaar rechtsleven (NJV 1870–1970), blz. 201 e.v., die erop wijst dat niet zozeer de kwaliteit van overheidsorgaan als wel de strekking der verrichte handeling beslissend is voor de inhoud of wijze van hantering der toe te passen norm. Vergelijk ook de in Onrechtmatige Daad VII (van Baalen-Rueb) no. 280 geciteerde literatuur. Zij overtuigt ook niet, omdat in ons tijdsgewricht de zogenaamde ‘soziale Gewalte’, en zeker de organisaties die zich vanuit een monopoliepositie met de eerste levensbehoeften voor de burger bezighouden, een veel grotere bedreiging kunnen inhouden dan de overheid. Men zou ook kunnen tegenwerpen, dat hier geen sprake is van gebondenheid van de burger, nu hij vrij is al dan niet water af te nemen. Maar ook dat overtuigt niet, omdat de hier bestaande feitelijke gebondenheid even knellend is als een juridische gebondenheid.

Het wetmatigheidsbeginsel berust mede op de gedachte, dat door de burgers gekozen organen zich over het ingrijpen moeten kunnen uitspreken. Zowel in het Amsterdamse geval als in andere gevallen heeft een gekozen lichaam, namelijk de gemeenteraad, zich over de fluoridering uitgesproken. Maar dit is in zekere zin een toevalligheid: de beslissing over de fluoridering berust bij de eigenaar van het waterleidingbedrijf; die eigenaar kan een gemeente zijn, maar ook een niet of niet rechtstreeks democratisch gecontroleerde rechtspersoon zoals een naamloze vennootschap of een op grond van een gemeenschappelijke regeling in het leven geroepen lichaam. Bovendien hebben de gemeenteraden, gegeven nu eenmaal het Waterleidingbesluit, geen discussie hoeven te voeren over de vraag of er in beginsel vrijheid tot fluoridering bestond, nog daargelaten dat een discussie op gemeentelijk niveau iets anders is dan een discussie op landelijk niveau.

Het is nog om een andere reden goed, dat de HR een wettelijke basis voor de fluoridering nodig acht. Onder de bezwaren daartegen nemen de gewetensbezwaren een belangrijke plaats in. Wanneer de rechter de bevoegdheid tot fluoridering zou hebben aanvaard, zou hij ter voorkoming van een ontoelaatbare dwang op de bezwaarden, een oplossing voor hen hebben moeten vinden. Zoals ook de beslissing van de Kroon laat zien, is de wetgever beter dan de rechter voor het vinden van zo’n oplossing geequipeerd. Men zou in de terminologie van H. C.F. Schoordijk (Oordelen en vooroordelen, Deventer 1972, blz. 34) kunnen zeggen, dat de rechter hiervoor het denkapparaat mist. M.i. is die terminologie echter niet gelukkig. De rechter is wel intelligent genoeg (?), maar hij heeft nu eenmaal minder mogelijkheden dan de wetgever. Men denke aan de inbreng van deskundigen, de inspraak van belangengroeperingen en het contact met andere overheidsorganen. Bovendien is zijn reikwijdte beperkter. Men denke aan het overgangsrecht en het doorwerken van een regel in allerlei andere wetten.

Men kan overigens in ons land de wetgever ervaring in het rekening houden met gewetensbezwaren moeilijk ontzeggen. Zie de opsomming in de Conclusie bij HR 7 januari 1969, NJ 1969.259. Op het terrein van medische ingrepen valt te wijzen op de Inentingswet 1939 en de Wet immunisatie militairen (1953), die overigens nog weer onderlinge verschillende regelingen bevatten.

De HR behoefde niet meer in te gaan op de mede in het cassatiemiddel aan de orde gestelde vraag of fluoridering strijdig is met art. 8 Verdrag van Rome. Zie daarover van der Burg AA 1971, blz. 36 e.v. Ik volsta met op te merken, dat bij toepassing van het Verdrag van Rome een aan de gedachtengang van de Hoge Raad min of meer verwante redering gevolgd zou moeten worden. Ingevolge art. 8 is inmenging van het openbaar gezag in het recht op eerbiediging van het priveleven slechts toegestaan voorzover dit bij de wet is voorzien. Men zou dus kunnen zeggen, dat ook dan het legaliteitsbeginsel geldt.

Het arrest is mede gepubliceerd in AB 1973, 187 (v. d. H.). Zie voorts J.H. van der Veen, De Nederlandse Gemeente 1973, blz. 344.

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HR 22-06-1973, NJ 1973, 386 Fluoridering