AB 1995 , 588

EUROPEES HOF VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS

28 september 1995

(Mrs Ryssdal (Vz.), Spielmann, De Meyer, Pekkanen, Morenilla, Bigi, Mifsud Bonnici, Gotchev, Kuris)

48/1993; Pub ECHR Series A vol. 326

(m.nt. ICvdV)
m.nt. ICvdV

Regeling

EVRM art. 6 lid 1

Essentie

Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het comité du contentieux van de (Luxemburgse) RvS; begrip burgerlijk recht in de zin van art. 6 EVRM (Procola).

Samenvatting

Het Hof is van oordeel dat i.c. niet behoeft te worden nagegaan of het comité du contentieux een onafhankelijk gerecht is. Klaagster heeft noch de wijze van benoeming of de ambtstermijn van de staatsraden, noch het bestaan van garanties tegen druk van buitenaf ter discussie gesteld.

Het enige waarover uitspraak moet worden gedaan is de vraag of genoemd orgaan aan de in art. 6 EVRM gestelde eisen van onpartijdigheid voldoet, gelet op het feit dat vier van de vijf leden zich hebben moeten uitspreken over de rechtmatigheid van een verordening die zij eerder hadden bestudeerd in het kader van hun adviserende functie.

Het Hof stelt vast dat er wat vier staatsraden betreft sprake is van verwarring van adviserende taken en rechterlijke taken. Bij een instelling als de Luxemburgse RvS kan op grond van het enkele feit dat bepaalde personen met betrekking tot dezelfde beslissingen achtereenvolgens beide soorten taken vervullen structurele onpartijdigheid van de instelling in twijfel worden getrokken. I.c. kon Procola terecht vrezen dat de leden van het comité du contentieux zich gebonden achtten aan het eerder uitgebrachte advies. Deze vrees alleen al, hoe weinig gerechtvaardigd deze ook moge zijn, volstaat om de onpartijdigheid van het gerecht in kwestie te betwisten, hetgeen het Hof van de verplichting ontslaat om nader in te gaan op de overige aspecten van het grief.

Partijen

Procola,

tegen

Luxemburg.

Tekst

Klaagster beklaagt zich over het gebrek aan onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het comité du contentieux van de RvS. Zij voert aan dat er sprake is van schending van art. 6 eerste lid EVRM, dat als volgt luidt:

Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen (…) heeft een ieder recht op (…) behandeling van zijn zaak (…) door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht (…)* [1]

Ten aanzien van de toepasbaarheid van art. 6 eerste lid

Procola is van mening dat dit artikel i.c. van toepassing is. De regering en de Commissie nemen het tegenovergestelde standpunt in.

Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een ‘geschil’ met betrekking tot recht

Volgens de regering betreft het bij het comité du contentieux ingestelde rechtsmiddel (verzoek om nietigverklaring; een objectief rechtsmiddel gericht tegen een uitvoeringshandeling met betrekking tot EG-regelgeving, zodat hier geen sprake is van ‘geschil’ tussen partijen bij een geding. Indien het comité du contentieux het rechtsmiddel gegrond had geacht, had het slechts de aangevochten besluiten nietig kunnen verklaren en de zaak kunnen terugverwijzen naar de staatssecretaris, opdat deze opnieuw zou beslissen. Het had niet kunnen gelasten het onverschuldigd betaalde bedrag terug te betalen, aangezien art. 84 Gr.w rechterlijke instanties de uitsluitende bevoegdheid verleent uitspraak te doen inzake burgerlijke rechten. Bovendien, zelfs al zou het instellen van een rechtsmiddel bij dergelijke instanties denkbaar zijn, dan zouden deze nog geen beslissing kunnen geven in het voordeel van Procola, aangezien zij als zodanig nooit over een vorderingsrecht kan beschikken. Het rechtsmiddel had namelijk niet kunnen leiden tot terugbetaling van de superheffingen, noch tot de toekenning van enigerlei schadeloosstelling, aangezien de heffing in het Luxemburgse stelsel door de koper kan worden afgewenteld op uitsluitend de producenten met overproduktie (zie paragraaf 18 hierboven). Kortom, de procedure had de betrokkene nooit enig vermogensrechtelijk resultaat kunnen opleveren.

Klaagster onderstreept dat zij zonder nietigverklaring van de ministeriële besluiten geen schadevergoeding had kunnen eisen voor de burgerlijke rechter; slechts de RvS kon immers deze nietigverklaring uitspreken. De procedure voor de RvS was dan ook van belang voor de vaststelling van een burgerlijk recht, nl. de terugbetaling van een boete wegens overproduktie. Procola stelt dat zij in de door Luxemburg gekozen ‘formule B’ de juridische en economische partner van de staat is wat overproduktie betreft. Als bewijs hiervoor voert zij aan dat de staat haar bij elke overschrijding van de referentiehoeveelheid heeft gedagvaard met het oog op betaling van de boete.

Volgens de Commissie dient dit rechtsmiddel te worden bezien in het kader van een objectief geschil, waarin het niet gaat om een eventueel subjectief recht van klaagster. Het rechtsmiddel was in feite gericht op een abstracte toetsing van de rechtmatigheid van overheidshandelingen.

Het Hof stelt vast dat de partijen voor het comité du contentieux van mening verschilden omtrent de bevoegdheid om de ministeriële besluiten waarbij de melkquota worden vastgelegd terugwerkende kracht te verlenen: Procola stelde dat over de jaren 1984 t/m 1987 geen enkele heffing verschuldigd was vanwege de nietigverklaring van de eerdere regelgeving en vanwege het feit dat het onmogelijk was de besluiten met terugwerkende kracht toe te passen, terwijl de vertegenwoordiger van de staat de rechtmatigheid van bedoelde besluiten verdedigde. De stelling van klaagster bleek voldoende aannemelijk, aangezien de RvS tot een diepgaand onderzoek van de argumenten is overgegaan (zie Neves e Silva versus Portugal van 27 april 1989, serie A nr. 153, p. 14, § 37, en Editions Périscope versus Frankrijk, serie A nr. 234–B, p. 65, § 38).

Het betrof zonder enige twijfel een geschil betreffende de vaststelling van een recht in de zin van art. 6 EVRM.

Ten aanzien van het burgerlijk karakter van het betwiste recht

Het Hof wijst erop dat art. 6 eerste lid van toepassing is zodra de rechtsvordering een ‘vermogensrechtelijk’ voorwerp heeft en is gegrond op een vermeende inbreuk op rechten die eveneens van vermogensrechtelijke aard zijn, ongeacht de aanleiding van het geschil en de bevoegdheid van de administratieve rechter (zie Editions Périscope versus Frankrijk van 26 maart 1992, p. 6 § 40, en Beaumartin versus Frankrijk van 24 nov. 1994, serie A nr. 296–B, p. 60–61, § 28).

Teneinde zich ervan te vergewissen dat de procedure van belang is voor de vaststelling van een burgerlijk recht, acht het Hof het opportuun de procedure in haar gehele context te bezien. Procola wenste terugbetaling te verkrijgen van een boete wegens overproduktie ad 4,5 miljoen Luxemburgse frank (LUF); zij stelde deze boete ten onrechte te hebben betaald, op grond van het feit dat haar leden hadden geproduceerd gedurende een periode waarin sprake was van een rechtsvacuüm, gedurende welke periode het Groothertogdom hen niet had mogen aanrekenen dat zij te veel hadden geproduceerd. De procedure voor de RvS had weliswaar slechts kunnen leiden tot nietigverklaring van de betwiste (ministeriële) besluiten , maar op basis van deze nietigverklaring had klaagster zich tot de burgerlijke rechter kunnen wenden om het naar haar oordeel te veel betaalde terug te vorderen. Hiermede maakte Procola gebruik van het enige — indirecte — middel waarover zij beschikte om te proberen terugbetaling van de superheffing te verkrijgen.

Gezien het rechtstreekse verband tussen de door betrokkene aanhangig gemaakte procedure en de gevolgen die de uitkomst van deze procedure zou kunnen hebben voor een recht van vermogensrechtelijke aard en, in ruimere zin, voor de economische bedrijvigheid van Procola, werd dit recht als ‘burgerlijk recht’ aangemerkt (zie Editions Périscope versus Frankrijk, p. 66, § 40, en Beaumartin versus Frankrijk, p. 60–61, § 28, Ortenberg versus Oostenrijk van 25 nov. 1994, nr 295–B, p. 48–49, § 28, alsmede — impliciet — Van de Hurk versus Nederland van 19 april 1994, serie A nr. 288, p. 16, § 43).

De Commissie was, evenals klaagster, in haar beslissing inzake de ontvankelijkheid overigens van oordeel dat de betaling van een superheffing aan de overheid zou kunnen worden opgevat als ontneming van eigendom in de zin van art. 1 eerste lid van Protocol nr. 1 bij het EVRM* [2] . Het recht op eerbiediging van goederen is dan ook beslist een recht van burgerlijke aard.

Derhalve is art. 6 eerste lid i.c. van toepassing.

Ten aanzien van de inachtneming van art. 6 eerste lid

Klaagster onderstreept dat vier van de vijf leden van het comité du contentieux die in haar zaak uitspraak moesten doen, voordien zitting hadden gehad in het adviescollege van de RvS dat advies had uitgebracht over het ontwerp van de groothertogelijke verordening van 7 juli 1987 en een wetsontwerp had opgesteld waarbij aan deze verordening terugwerkende kracht werd verleend. Gezien het standpunt dat zij eerder hadden ingenomen, met name bij de opstelling van de brief d.d. 24 juni 1987 van de voorzitter van de RvS aan de minister-president (zie paragraaf 12 hierboven), konden de rechters van het comité du contentieux niet onbevangen kennis nemen van de vraag die hun werd voorgelegd, nl. de rechtmatigheid van de toepassing met terugwerkende kracht van de ministeriële besluiten van 21 sept. 1987. Er zou hier sprake zijn van een gebrek aan zowel objectieve als subjectieve onpartijdigheid.

De regering voert aan dat Procola voor de Commissie slechts de objectieve onpartijdigheid van de rechterlijke instantie ter discussie heeft gesteld. Het aan de subjectieve onpartijdigheid ontleende grief, ter onderbouwing waarvan geen enkel element werd aangevoerd, moet dan ook worden verworpen als zijnde nieuw. I.c. hebben enkele leden van het comité du contentieux wel degelijk eerst de functie van adviseur uitgeoefend, aangezien zij advies hadden uitgebracht over de groothertogelijke verordening van 7 juli 1987 en de regering hadden voorgesteld de wet van 27 aug. 1987 te doen aannemen, en zijn zij vervolgens als rechter opgetreden. Het is evenwel onjuist hieruit af te leiden dat de RvS niet in staat zou zijn onpartijdig uitspraak te doen in deze zaak. In het Luxemburgse stelsel kon het comité du contentieux een tegen een wet gericht rechtsmiddel slechts verwerpen op grond van het feit dat er sprake zou zijn van een ‘verbonden bevoegdheid’, en niet omdat het in een eerder stadium zijn advies over de tekst heeft gegeven.

Het enige punt waarover uitspraak moet worden gedaan is de vraag of genoemd orgaan aan de in art. 6 EVRM gestelde eisen van onpartijdigheid voldoet, gelet op het feit dat vier van de vijf leden zich hebben moeten uitspreken over de rechtmatigheid van een verordening die zij eerder hadden bestudeerd in het kader van hun adviserende functie.

Het Hof stelt vast dat er wat vier staatsraden betreft sprake is van verwarring van adviserende taken en rechterlijke taken. Bij een instelling als de Luxemburgse RvS kan op grond van het enkele feit dat bepaalde personen met betrekking tot dezelfde beslissingen achtereenvolgens beide soorten taken vervullen, de structurele onpartijdigheid van de instelling in twijfel worden getrokken. I.c. kon Procola terecht vrezen dat de leden van het comité du contentieux zich gebonden achtten aan het eerder uitgebrachte advies. Deze vrees alleen al, hoe weinig gerechtvaardigd deze ook moge zijn, volstaat om de onpartijdigheid van het gerecht in kwestie te betwisten, hetgeen het Hof van de verplichting ontslaat om nader in te gaan op de overige aspecten van het grief.

Bijgevolg was er sprake van schending van art. 6 eerste lid.

Ten aanzien van de toepasselijkheid van art. 50 van het EVRM

Art. 50 EVRM luidt als volgt:

Indien het Hof verklaart dat een beslissing of maatregel die door een rechterlijke instantie of door enige andere instantie van een Hoge Verdragsluitende Partij is genomen, geheel of gedeeltelijk in strijd is met de verplichtingen die uit dit Verdrag voortvloeien, en indien het nationale recht van deze Partij slechts gedeeltelijk rechtsherstel ten aanzien van de gevolgen van deze beslissing of van deze maatregel toestaat, wordt bij de beslissing van het Hof, zo nodig, aan de getroffen partij een billijke genoegdoening toegekend.

Materiële schade

Procola eist terugbetaling van de boete wegens overproduktie ad LUF 4 456 453, vermeerderd met LUF 568 290 aan rente, welk bedrag haar was opgelegd op grond van toepassing met terugwerkende kracht van de verordening van 7 juli 1987. Logisch geredeneerd had zij geen boete behoeven te betalen over de jaren voorafgaande aan de inwerkingtreding van bedoelde verordening.

De regering stelt dat uitsluitend de bij Procola aangesloten leden schade kunnen claimen. Zij stelt bovendien dat het bedrag waarop het geding betrekking heeft LUF 4 456 453 bedraagt, aangezien het bedrag aan rente buiten beschouwing is gelaten.

Volgens de vertegenwoordiger van de Commissie is het moeilijk om te speculeren wat de uitkomst van het geding zou zijn geweest ingeval het comité du contentieux van de RvS uitspraak zou hebben gedaan in een samenstelling waarbij het wel alle garanties voor een onafhankelijk en onpartijdig gerecht zou bieden.

Het Hof ziet evenmin enig causaal verband tussen de schending van art. 6 eerste lid en de verwerping van het rechtsmiddel van Procola door de RvS. Het Hof ontzegt derhalve de eis.

Kosten

Klaagster, de regering en de vertegenwoordiger van de Commissie laten de beslissing ter zake over aan de prudentie van het Hof. Eerstgenoemde suggereert echter dat de kosten, gezien het complexe karakter van de zaak, zouden kunnen worden geraamd tussen de 5 en 10% van het betwiste bedrag, hetgeen neerkomt op een bedrag tussen LUF 250 000 en LUF 500 000.

Uitspraak doende naar redelijkheid en billijkheid, zoals bedoeld in art. 50, en aan de hand van de criteria die het Hof ter zake hanteert, kent het Hof aan Procola LUF 350 000 toe.

Recht doende:

Het hof, met eenparigheid van stemmen;

verklaart dat art. 6 eerste lid EVRM i.c. van toepassing is;

verklaart dat er sprake is van schending van art. 6 eerste lid EVRM;

verklaart dat verweerder, de staat Luxemburg, aan klaagster binnen drie maanden het bedrag van LUF 350 000 moet overmaken wegens gemaakte kosten;

verwerpt de eis tot betaling van een billijke genoegdoening voor het overige.

Noot

Procola (een zuivelcoöperatie) ging in beroep bij de Luxemburgse Raad van State tegen beschikkingen op grond van een Luxemburgse verordening ter zake van melkquota, ter uitvoering van EEG-verordeningen. Procola bestreed de rechtmatigheid van de nationale regel, onder andere vanwege de terugwerkende kracht. Dit aspect komt in de procedure voor het Hof niet meer aan de orde.

In de uitspraak komt de verenigbaarheid van twee statelijke functies, nl. de rechtsprekende en de adviserende, in de Luxemburgse RvS aan de orde. Deze uitspraak is ook voor Nederland van belang daar bij de Nederlandse raad beide functies eveneens zijn verenigd. De verenigbaarheid wordt door het Hof afgemeten aan de criteria onafhankelijkheid en onpartijdigheid (zie voor een overzicht van de jurisprudentie op dit punt Human right files no 13, Art. 6 of the European Convention on Human Rights, the right to a fair trial, Council of Europe, 1994). Van een serieuze aanvechting van de onafhankelijkheid was naar het oordeel van het Hof geen sprake. Klaagster heeft immers noch de wijze van benoeming of de ambtstermijn van de staatsraden, noch het bestaan van garanties tegen druk van buitenaf ter discussie gesteld, aldus r.o. 43. Wat dit aspect betreft voldoet de regeling van de Nederlandse staatsraden aan de eisen die daarvoor in het algemeen worden gesteld, zij het dat ingevolge art. 29 Wet RvS een gewoon lid van een meervoudige kamer geen jurist behoeft te zijn indien het andere gewone lid dat wel is. De enkele mogelijkheid om als niet-jurist te worden benoemd doet naar mijn oordeel echter niet af aan de onafhankelijkheid van het orgaan.

Wat betreft de onpartijdigheid kan de uitspraak meer problemen opleveren.

Het Hof overweegt dat het enkele feit dat bepaalde personen achtereenvolgens beide functies vervullen de structurele onpartijdigheid van het comité du contentieux in twijfel trekken. Deze overweging wordt nog aangescherpt door een van de volgende zinnen waarin staat dat de vrees voor een dergelijke partijdigheid volstaat om de onpartijdigheid van het gerecht in twijfel te trekken. Het Hof voegt daar nog aan toe dat het gerechtvaardigd zijn van de vrees er nauwelijks toe doet.

Om vrees voor een dergelijke partijdigheid te voorkomen, dient de Nederlandse RvS er dus zorg voor te dragen dat leden die bij de adviserende taak betrokken zijn geweest, niet worden betrokken bij een uitspraak over een geschil met betrekking tot die regel. Dat betekent dat de staatsraden in buitengewone dienst een specifieke taak zouden krijgen. Door de aanwezigheid van staatsraden i.b.d. kan in beginsel in het Nederlandse rechtsstelsel aan de normen van het Procola-arrest worden voldaan (vgl. EHRM 26 okt. 1984, NJ 1988, 744, De Cubber vs. België). Het zou een oplossing kunnen zijn, maar de vraag is zelfs of de eerste mogelijkheid de Koninklijke weg biedt. Wat dat betreft zou naar mijn mening het voorstel van Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (TK 1994–1995, 24 220) dus niet de beste oplossing bieden. In de memorie van toelichting (TK 1994–1995, 24 220, 3 p. 7, zie ook nr 6, p. 2) is overwogen dat de problemen inzake partijdigheid kunnen worden vermeden door een juiste toedeling van zaken.

Het Hof heeft — vooralsnog — gesteld dat vrees voor partijdigheid doorslaggevend is, hoe weinig gerechtvaardigd ook. Om onaangename verrassingen te voorkomen zou de raad dus stelselmatig bij elk geschil waarbij ook een algemene maatregel van bestuur of een wet wordt aangevochten moeten nagaan of er vrees voor partijdigheid zou kunnen ontstaan. Men zou, in geval er toch sprake zou zijn van een partijdig samengestelde kamer, kunnen overwegen dat de mogelijkheden van het Nederlandse rechtsstelsel nog niet zijn uitgeput, omdat er dan — in ieder geval voor de burger — de burgerlijke rechter nog is (vgl. EHRM 27 nov. 1991, NJ 1992, 666, m.nt. EJD). Deze procedure is als geheel dan wel erg omslachtig en vergt veel tijd. Dat laatste aspect kan er bovendien toe leiden dat er spanning ontstaat met het vereiste van de redelijke termijn.

Overigens verdient niet alleen de inrichting van de RvS op dit punt aandacht. Er is ook enige bezorgdheid voor de samenstelling van de rechterlijke macht op zijn plaats. Naar Nederlands recht is het een lid van de Staten-Generaal niet verboden lid te zijn van een rechterlijk college, met uitzondering van de Hoge Raad (art. 9 Wet op de rechterlijke organisatie, art. 2 Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement). Er zijn leden van de Eerste Kamer die van deze mogelijkheid gebruik maken. In art. 8 Wet RO wordt zelfs uitdrukkelijk bepaald dat rechters lid van een gemeenteraad mogen zijn. Naar mijn mening kan de onpartijdigheid van een rechter die tevens lid is van de Eerste Kamer of van een gemeenteraad, namens een politieke partij, met nog meer vrucht, hoe weinig gerechtvaardigd ook, in twijfel worden getrokken dan van iemand die advies uitbrengt. De betrokkenheid en de invloed zijn in die gevallen immers groter. Om die reden zou ik er voor vrezen dat in zo’n geval de aanwezigheid van een lid van een rechterlijk college met een neven-functie in een vertegenwoordigend lichaam volstaat om een van de procespartijen te doen twijfelen aan de onpartijdigheid van een rechterlijk college, hoe zwak gerechtvaardigd ook, bij de beoordeling van een regel die tot stand is gekomen in een periode dat hij beide functies verenigt. Bij rechtspraak in twee instanties speelt dat twee keer. Het spreekt voor zich dat de functies van de rechters-plaatsvervangers nog eens goed tegen het licht moeten worden gehouden, daar gelden immers nog minder eisen inzake de verenigbaarheid van functies. En waarom eigenlijk?

Ten slotte zou kwestieus kunnen zijn of de regering over bepaalde wetsontwerpen nog wel het advies van de rechterlijke macht zou mogen inroepen. Daarover kan men aarzelen. Aan de ene kant wordt in bovenstaande uitspraak gesproken over functies. Elke adviserende functie zou daarmee gemoeid kunnen zijn. Dat de adviserende taak van de rechterlijke macht daaronder ook zou kunnen vallen, zou kunnen worden onderstreept door te verwijzen naar art. 22 Wet RO. Daarin worden de rechterlijke colleges verplicht antwoord te geven indien van ’s Konings wege daarom wordt verzocht. Aan de andere kant kan worden aangevoerd dat het hier niet een integrale adviesverplichting betreft. Slechts een enkele keer wordt hiervan gebruik gemaakt. Deze raadgevende taak vloeit voort uit de positie en de deskundigheid van de rechters en is niet een structurele tweede taak die hen is opgedragen.

Anders dan het geval is in de bovenomschreven functies gaat het hier bovendien om een beoordeling die geen andere kwalificaties vraagt dan die welke rechtstreeks voortvloeien uit de rechterlijke hoedanigheid (vgl. echter EHRM 24 okt. 1979, NJ 1980, 114). Van de RvS wordt als adviseur over voorgenomen wetgeving een bredere visie verwacht dan alleen de rechterlijke. Dit onderscheid is niet decisief, maar geeft wel een verschil in betrokken functies weer.

Wellicht zou kunnen worden volstaan met het schrappen van art. 22 Wet RO. Dat zou onderstrepen dat het aan het oordeel van de rechterlijke macht is overgelaten om te bezien in hoeverre het geven van het gevraagde advies spoort met haar rechterlijke taak.

De bovenstaande uitspraak was mogelijk omdat het Hof van oordeel was dat het ging om een burgerlijk recht in de zin van art. 6 EVRM. Daarvan was sprake omdat de mogelijkheid van vergoeding van de geleden schade bij de burgerlijke rechter alleen maar openstond na vernietiging van het besluit door de RvS.

Dat het ging om geld dat als boete aan de staat was betaald, verandert uiteraard niets aan het burgerrechtelijke karakter van de vordering. Terugvordering van dergelijke betalingen wordt immers beheerst door regels van burgerlijk recht.

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

EHRM 28-09-1995, AB 1995, 588 Procola