NJ 1991 , 462

HOGE RAAD

9 februari 1990, nr. 14130

(Mrs. Martens, Bloembergen, Haak, Roelvink, Boekman; A-G Strikwerda; m.nt. CJHB)

RvdW 1990, 51
m.nt. CJHB
RVDW 1990, 51

Regeling

BW art. 1401; Interimwet bodemsanering art. 21

Essentie

Milieurecht. Bodemverontreiniging. Verhaalsrecht Staat. Betekenis art. 21 Interimwet bodemsanering. Onrechtmatige daad vervuiler jegens de Staat. Voor art. 1401 BW geldende vereisten: ‘1401-belang’ en relativiteit.

Samenvatting

Het in art. 21 van die wet geregelde verhaalsrecht is in belangrijke mate in het leven geroepen om de kosten van sanering van in het verleden ernstig verontreinigde grond te doen dragen door degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging is veroorzaakt.

Het artikel bracht geen wijziging in het destijds bestaande, aan de verhaalsvordering ten grondslag te leggen recht. De rechtszekerheid in aanmerking genomen en nu de wetsgeschiedenis geen ondubbelzinnige aanwijzingen geeft voor de opvatting van de Staat dat dit artikel ertoe strekt mede terzake van dergelijke bodemverontreinigingen aansprakelijkheid te vestigen zonder dat aan alle, destijds voor aansprakelijkheid op grond van art. 1401 BW geldende vereisten is voldaan, moet die opvatting van de hand worden gewezen.

Het afzonderlijk — naast het vereiste dat jegens de overheid onrechtmatig is gehandeld — eisen van een door art. 1401 beschermd belang is niet op zijn plaats wanneer de overheid schadevergoeding vordert op grond van een tegenover haar gepleegde onrechtmatige daad. Niet van belang is daarom voor de beslissing op de vordering van de Staat of en zo ja, van welk tijdstip af, tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de overheid bij bodemsanering behoort.

In verband met het relativiteitsvereiste is wel van belang en dient de rechter te onderzoeken of de overheid ten tijde van het veroorzaken van de verontreiniging zich dat saneringsbelang reeds aantrok dan wel voor de veroorzaker voldoende duidelijk was of behoorde te zijn dat zij zich dat belang zou gaan aantrekken.

Dat vereiste brengt in gevallen als dit niet mee dat de veroorzaker van een ernstige bodemverontreiniging een verweer zou kunnen ontlenen aan de wijze waarop de lasten van de sanering van de door hem verontreinigde bodem tussen de verschillende overheden worden verdeeld.

Partijen

De Staat der Nederlanden, (Ministerie van VROM), te ‘s‑Gravenhage, eiser tot cassatie, incidenteel verweerder, adv. Mr. J.L. de Wijkerslooth,

tegen

Galvanische Bedrijven E. van Amersfoort en Zonen BV, te Zeist, verweerster in cassatie, incidenteel eiseres, adv. Mr. F.H.A.M. Thunnissen.

Mr. Schippers voornoemd korte tijd later aan de rechtbank nog toegezonden een kopie van de tekening, behorende bij de aanvrage van 25 juli 1983 voor de hinderwetvergunning.

Tekst

Rechtbank:

De vaststaande feiten

2.1

In de periode van 1916 tot 1985 is op een bedrijfsterrein gelegen tussen de Laan van Beek en Roijen en het Nooitgedacht te Zeist een galvanisch bedrijf gevestigd geweest. Aanvankelijk werd het bedrijf geexploiteerd door E. van Amersfoort sr., verder te noemen Senior, de vader van de gebroeders. Vanaf 1951 waren de gebroeders naast hun vader vennoot in het bedrijf. In 1956 is het bedrijf ingebracht in een naamloze vennootschap, de rechtsvoorgangster van Van Amersfoort BV; vanaf eind 1956 waren de gebroeders de directeuren van deze naamloze vennootschap. In 1972 is de naamloze vennootschap omgezet in de besloten vennootschap die procespartij is. De directie van Van Amersfoort BV is steeds gevormd door de gebroeders.

2.2

Het bedrijf was aanvankelijk gevestigd op het adres Laan van Beek en Roijen 23(−24). In de loop der jaren zijn diverse uitbreidingen tot stand gebracht; zo is in 1959 een gebouw opgericht dat achter het pand Nooitgedacht 68 was gelegen en is in 1970 het terrein dat plaatselijk bekend is als Nooitgedacht 70 in gebruik genomen voor een uitbreiding van de bedrijfsbebouwing. In het blok dat onder meer door de Laan van Beek en Roijen en het Nooitgedacht is begrensd staan behalve diverse bedrijfsgebouwen ook — vele — woonhuizen.

2.3

In een galvanisch bedrijf vindt, zeer in het kort gezegd, de produktie als volgt plaats. De te galvaniseren metalen voorwerpen worden eerst ontvet met een oplosmiddel (veelal tri‑ en/of tetrachlooretheen) en vervolgens afgespoeld met water. Daarna worden de voorwerpen gedompeld in grote baden met oplossingen van het metaal (bijv. nikkel, chroom of cadmium) waarmee de behandeling moet plaatsvinden, teneinde (electrolytisch) een laag van het desbetreffende metaal op de voorwerpen aan te brengen.

Na deze behandeling worden de voorwerpen gespoeld en vervolgens opgehangen om af te druipen en te drogen. Tijdens het hier beschreven proces komt veel afvalwater vrij. Bij het bedrijf waarover het in dit geding gaat lagen op de (betonnen) fabrieksvloer houten vlonders. Het afvalwater werd opgevangen in gleuven die zich in de vloer bevonden. Via deze gleuven werd het afvalwater uit het hele bedrijf opgevangen in verzamelgoten en stroomde het vervolgens, via een stelsel van pijpen, naar een of meer zakken of andere putten in de grond. Via overstortputjes en dergelijke stroomde het water ten slotte in het openbare riool.

2.4

In de loop der jaren zijn verscheidene keren hinderwetvergunningen voor het bedrijf verleend. Dergelijke vergunningen dateren van 21 dec. 1916, 12 juni 1928 (voor ‘de uitbreiding’ van Seniors ‘nikkelinrichting en slijperij’), 19 aug. 1931 (wederom voor de uitbreiding van de nikkelinrichting en slijperij, welke uitbreiding mede bestond in bijplaatsing van een verchroominrichting), 24 nov. 1969 (waarbij het ‘een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, vergunning’ betrof voor ‘een galvanisch bedrijf’) en 13 juli 1984 (opnieuw een nieuwe vergunning voor een galvanisch bedrijf).

2.5

Ten aanzien van de lozing van afvalwater en hemelwater zijn de volgende ontheffingen en/of vergunningen verstrekt. Op 21 mei 1971 hebben gedeputeerde staten (hierna te noemen: GS) van de provincie Utrecht, met toepassing van de Verordening waterverontreiniging Utrecht, aan de toenmalige naamloze vennootschap (rechtsvoorgangster van Van Amersfoort BV) ontheffing verleend voor het lozen van afvalwater op het gemeentelijke rioleringsstelsel. Voorwaarde was onder meer dat het bedrijfsafvalwater ten dele zou worden afgevoerd naar het gemeentelijke riool in Nooitgedacht en voor het overige naar het gemeentelijke riool in de Hogeweg. Op 28 aug. 1981 hebben burgemeester en wethouders (hierna te noemen: B en W) van Zeist, met toepassing van de Lozingsverordening riolering van deze gemeente, aan Van Amersfoort BV vergunning verleend tot het lozen op de riolering van bedrijfs‑ en huishoudelijk afval en hemelwater. In maart 1985 hebben GS van Utrecht, met toepassing van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de (provinciale) Verordening waterkwaliteitsbeheer Utrecht 1976, aan Van Amersfoort BV vergunning verleend voor het lozen van afvalwater van haar bedrijf op het rioolstelsel van de gemeente Zeist.

2.6

In de loop van 1984 zijn ernstige verontreinigingen in de grond onder en nabij de bedrijfsgebouwen van Van Amersfoort BV en in het grondwater ter plaatse geconstateerd. Er zijn, in 1984 en in 1985, verscheidene onderzoeken verricht door het Technisch adviesbureau van de Unie van Waterschappen BV, verder te noemen het TAUW. Vastgesteld zijn onder meer verontreinigingen van de grond met chroom en met koper en van het grondwater met nikkel en met cadmium, telkens in concentraties die de zogenaamde C-waarden als bedoeld in de Leidraad bodemsanering te boven gaan. De toetsingswaarde C is volgens de Leidraad de waarde waarboven ‘een saneringsonderzoek c.q. sanering bij voorkeur (—) op korte termijn wordt uitgevoerd, nadat het onderzoek is afgerond’. Het TAUW heeft peilingen verricht zowel op plaatsen waar de bedrijfsbebouwing stond als op plaatsen rondom die bebouwing. De verontreinigingen zijn in belangrijke mate ook geconstateerd bij en rondom de gebouwen die van 1959 of later dateren. Het TAUW heeft ook ernstige verontreinigingen — de respectieve C-waarden overtreffende — aangetroffen met betrekking tot tri‑ en tetrachlooretheen en met betrekking tot cyanide; ook laatstgenoemde stof is kenmerkend voor (gebruik in) de galvanische industrie.

2.7

In november 1984 is tijdens een onderzoek van de Dienst Openbare Werken van de gem. Zeist, uitgevoerd in aanwezigheid van G.H. van der Peijl, hoofdagent van gemeentepolitie te Zeist, gebleken dat vanuit de fabriek van Van Amersfoort BV (ook) een verbinding voor het lozen van bedrijfsafvalwater bestond met het gemeentelijke riool in de Laan van Beek en Roijen. Voor lozingen langs deze weg was aan Van Amersfoort BV geen vergunning of ontheffing verleend.

2.8

Met toepassing van de Interimwet bodemsanering zijn op de onder 2.6 vermelde onderzoeken saneringsmaatregelen gevolgd. Nadat de bedrijfsgebouwen ter plaatse waren afgebroken, is de verontreinigde grond afgevoerd. De Staat, de provincie Utrecht en de gemeente Zeist hebben voor de sanering bijdragen overeenkomstig de genoemde wet verleend. Tot dusver belopen de bijdragen van deze overheden in de voorbereiding of de uitvoering van de sanering ten aanzien van de bodemverontreiniging in kwestie een bedrag van (in elk geval al) ƒ 498 898,04. Verdere maatregelen zijn reeds getroffen of in voorbereiding.

Hof:

Vaststaande feiten

In de r.o. 2.1–2.8 van de bestreden vonnissen is aangegeven welke feiten door de rechtbank als vaststaand zijn aangenomen.

Door middel van de eerste grief in het incidenteel appel wordt opgekomen tegen de vaststelling dat in november 1984 tijdens een onderzoek van de Dienst Openbare Werken van de gemeente Zeist, uitgevoerd in aanwezigheid van G.H. van der Peijl, hoofdagent van gemeentepolitie te Zeist, is gebleken dat vanuit de fabriek van Van Amersfoort BV (ook) een verbinding voor het lozen van bedrijfsafvalwater bestond met het gemeentelijke riool in de Laan van Beek en Roijen. Het hof zal thans nog niet van de genoemde vaststelling uitgaan en zal — indien en voor zover dat aan de orde zal komen — daaromtrent nader overwegen. Voor het overige zijn de grieven niet tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank gericht zodat ook het hof die aan de overwegingen ten grondslag zal leggen.

Bespreking van de grieven in het principaal appel in beide in zoverre gelijkluidende zaken

5.1

Partijen hebben in hoger beroep het geschil dat betrekking heeft op de werking van in het bijzonder art. 21 Interimwet bodemsanering voorop gesteld. Het hof zal hen daarin volgen en derhalve allereerst het principaal appel bespreken.

5.2

Door middel van de eerste grief wordt opgekomen tegen de weergave van het door de Staat ingenomen standpunt in r.o. 3.6 van de vonnissen. De Staat betoogt dat in art. 21 Interimwet bodemsanering is vastgelegd dat de Staat gerechtigd is kosten van voorbereiding of uitvoering van sanering te verhalen en dat daaruit zonder meer voortvloeit dat de Staat zich terecht het belang van de bodemsanering aantrekt. De Staat heeft derhalve het recht kosten van onderzoek en daadwerkelijke uitvoering van sanering te verhalen, ongeacht het antwoord op de vraag of de veroorzaker van bodemverontreiniging al dan niet onrechtmatig jegens de Staat heeft gehandeld. Het is voldoende dat de veroorzaker een onrechtmatige daad heeft gepleegd en het is niet van belang of aan het relativiteitsvereiste is voldaan, aldus de Staat.

5.3

Deze grief faalt aangezien uit de bespreking door de rechtbank van de betekenis en reikwijdte van art. 21 Interimwet bodemsanering — met name in r.o. 5.11 en volgende — blijkt dat de rechtbank niet heeft miskend dat het hiervoor aangegeven standpunt door de Staat wordt ingenomen. Ook het hof zal uitgaan van hetgeen de Staat op de vermelde wijze heeft aangevoerd.

5.4

De tweede en de derde grief lenen zich voor een gezamenlijke behandeling. Ter toelichting van die grieven is, kort weergegeven, het volgende vermeld door de Staat. In art. 21 Interimwet bodemsanering heeft de wetgever een specifiek verhaalsrecht van de Staat opgenomen, dat tot gevolg heeft dat de vraag of tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen ook het belang van de Staat bij bodemsanering behoort en de vraag of het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is (ook) tegenover de Staat, niet meer ter zake dienend zijn. Art. 21 Interimwet bodemsanering is van de datum van inwerkingtreding af ook van toepassing op voordien voorgevallen feiten, te weten in het verleden veroorzaakte verontreinigingen. Ter ondersteuning van de grieven verwijst de Staat naar enige literatuur en rechtspraak.

5.5

Het geschil van partijen betreft niet de milieuverontreiniging in het algemeen en de bodemverontreiniging in het bijzonder waartegen onder andere door middel van de Interimwet bodemverontreiniging wordt beoogd maatregelen te treffen en aan de zeer nadelige gevolgen waarvan grote betekenis moet worden gehecht. Het geschil heeft betrekking op de vraag of de kosten, die worden gemaakt in het kader van het wegnemen van de (gevolgen van) bodemverontreiniging, kunnen worden verhaald op de veroorzaker van de verontreiniging van de bodem en derhalve niet ten laste komen van de algemene middelen.

5.6

Het eerste lid van art. 21 voornoemd luidt als volgt. Onze minister kan, indien in de kosten van de voorbereiding of de uitvoering van de sanering van een geval van bodemverontreiniging aan een provincie of gemeente een bijdrage overeenkomstig deze wet is verleend, de ten laste van het Rijk, de provincie en de gemeente komende kosten daarvan — behoudens matiging door de rechter — verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging van de bodem in het betrokken geval is veroorzaakt.

5.7

Bij de beoordeling of aan dat artikel de door de Staat bedoelde werking toekomt, behoort te worden nagegaan welke de strekking is van de wet, zoals die onder andere tot uiting komt in de wetsgeschiedenis. In deze is van belang dat van de zijde van de regering herhaaldelijk is opgemerkt — bijvoorbeeld in de MvA 16 821, nr. 10 — (kort weergegeven) dat op grond van de herkomst van de (afval)stoffen mag worden gesteld dat sommige bedrijven medeverantwoordelijkheid dragen voor de veroorzaakte verontreiniging, maar dat eveneens geconstateerd moet worden dat sprake is van medeverantwoordelijkheid van de overheid aangezien deze op allerlei niveaus heeft nagelaten maatregelen te treffen ter voorkoming of beperking van bodemverontreiniging.

5.8

Bij de tweede nota van wijzigingen (16 821, nr. 15) is vermeld dat het oorspronkelijk in het wetsontwerp opgenomen artikel 13 was opgesteld vanuit de opvatting dat tot de door art. 1401 BW te beschermen belangen het belang van de overheid bij sanering van bodemverontreiniging behoort en voorts dat het zeker niet is uitgesloten dat de rechter tot dezelfde opvatting komt, maar dat er bij nadere overweging de voorkeur aan wordt gegeven in de wet zelf vast te leggen dat saneringskosten op de veroorzaker van de verontreiniging kunnen worden verhaald, waardoor onzekerheid op dit punt wordt voorkomen.

5.9

Bij de derde nota van wijzigingen (16 821, nr. 24) is onder andere opgemerkt dat het bij nader inzien gewenst is de bevoegdheid van de minister om saneringskosten rechtstreeks op de veroorzaker van de verontreiniging te verhalen, uit te breiden tot de gevallen die voor het inwerkingtreden van de Interimwet zijn gesaneerd en waarvoor op grond van art. 12 een financiele bijdrage is verleend; de beperking van die bevoegdheid tot gevallen die in een saneringsprogramma zijn opgenomen, stond daaraan in de weg en is daarom geschrapt.

5.10

In de MvA (Eerste Kamer, 16 821, nr. 30 b) is onder andere vermeld dat een verontreiniging van de bodem in het algemeen onrechtmatig is mede jegens het Rijk, omdat het Rijk zich terecht het belang van de bodemsanering aantrekt en uit dien hoofde (een gedeelte van) de kosten daarvan voor zijn rekening neemt (waarbij verwezen wordt naar het arrest van de HR van 26 mei 1978; NJ 1978, 615).

Opgemerkt wordt aldaar voorts dat juist om iedere twijfel betreffende de mogelijkheid van verhaal door het Rijk te voorkomen, in art. 21 bij de tweede nota van wijzigingen een specifiek verhaalsrecht van het Rijk is opgenomen, ongeacht het antwoord op de vraag jegens wie de onrechtmatige daad is gepleegd. Met betrekking tot de gestelde vraag in hoeverre aan de veroorzaker van een verontreiniging de gevolgen van zijn daad redelijkerwijze kunnen worden toegerekend in verband met de voorzienbaarheid van de gevolgen, is vermeld dat gezien de huidige jurisprudentie ervan mag worden uitgegaan dat wanneer eenmaal is vastgesteld dat een verontreiniging onrechtmatig is veroorzaakt — waarbij een rol kan spelen of de veroorzaker wist of kon weten dat zijn handelen of nalaten verontreiniging van de bodem zou kunnen veroorzaken — de veroorzaker in beginsel volledig voor de veroorzaakte schade aansprakelijk is en dat daarvoor niet noodzakelijk is dat ook de omvang van de schade voorzien was.

5.11

Uit de wetsgeschiedenis van de Interimwet bodemsanering volgt niet dat art. 21 de door de Staat vermelde werking heeft, te weten dat daarin een specifiek verhaalsrecht ten behoeve van de Staat is opgenomen — dat tot gevolg heeft dat de vraag of tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen ook het belang van de Staat bij bodemsanering behoort en de vraag of het veroorzaken van bodemverontreiniging onrechtmatig is (ook) tegenover de Staat, niet meer ter zake dienend zijn — dat van de datum van inwerkingtreding af ook van toepassing is op in het verleden veroorzaakte verontreinigingen.

5.12

De opvatting van de Staat zou immers tot gevolg hebben dat met betrekking tot verontreinigingen van de bodem in het verleden — ook die enige tientallen jaren geleden hebben plaatsgevonden, dat wil zeggen toen, zoals door Van Amersfoort, onvoldoende weersproken, is aangevoerd, de maatschappelijke opvattingen niet inhielden dat een dergelijk handelen ook tegenover de overheid onrechtmatig was — zou gelden hetgeen in de vorige rechtsoverweging is aangegeven.

Het is weliswaar niet uitgesloten dat de wetgever een regeling geeft die een dergelijke inhoud heeft, maar dan dient daarvan uit de wet(sgeschiedenis) te blijken. De wet zelf geeft niet voldoende aanwijzing dat een dergelijke regeling is beoogd, onder andere aangezien wordt gesproken van degene door wiens ‘onrechtmatige daad’ de verontreiniging van de bodem is veroorzaakt — hetgeen in beginsel meebrengt dat aan de voor aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad geldende vereisten moet zijn voldaan — en aangezien het in de opvatting van de Staat voor de hand zou liggen dat enigerlei overgangsregeling dan wel (andere) beperking van de werking van art. 21 in de tijd in de wet zou zijn opgenomen, hetgeen niet het geval is.

5.13

Evenmin strookt hetgeen van de zijde van de regering is opgemerkt — hierboven vermeld in r.o. 5.7 — omtrent de medeverantwoordelijkheid van de overheid ter zake van de verontreinigingen, met de opvatting van de Staat. In verband met die medeverantwoordelijkheid kan niet, althans niet zonder nadere toelichting en regeling, worden aangenomen dat in het verleden ontstane verontreiniging zonder meer — en derhalve afgezien van de eventuele aansprakelijkheid van de veroorzaker van de verontreiniging op grond van art. 1401 BW waarover hierna zal worden overwogen — ook tegenover de Staat onrechtmatig is in die zin dat o.a. het relativiteitsvereiste in deze niet zou behoren te worden gesteld. De verdere wetsgeschiedenis houdt evenmin met voldoende duidelijkheid in dat art. 21 de door de Staat voorgestane werking heeft met betrekking tot verontreiniging van de bodem die in het verleden heeft plaatsgevonden. Onder andere in de in r.o. 5.8 hierboven vermelde passage wordt niet voldoende duidelijk gewezen op een dergelijke werking wat betreft het verleden en hetzelfde geldt voor het gedeelte dat in r.o. 5.10 is weergegeven. In het gedeelte dat in r.o. 5.9 is vermeld wordt wel verwezen naar de gevallen die voor het inwerkingtreden van de Interimwet bodemsanering zijn gesaneerd. Aangezien het aldaar echter gaat om een wegnemen van de beperking van de bevoegdheid tot verhaal tot de gevallen die in een saneringsprogramma zijn opgenomen, welk wegnemen van de beperking, afgezien van art. 21, ook van belang kan zijn bij een verhaal dat op art. 1401 BW is gegrond, kan ook daaruit niet met voldoende duidelijkheid worden afgeleid dat art. 21 voornoemd de door de Staat voorgestane werking voor het verleden heeft.

5.14

In de considerans bij de Interimwet bodemsanering is aangegeven dat het nodig is, vooruitlopend op een algemene wettelijke regeling ter bescherming van de bodem, regels te stellen, gericht op het op korte termijn opheffen of tegengaan van verontreiniging van de bodem en van de schadelijke gevolgen daarvan in gevallen waarin de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat ernstig gevaar bestaat voor de volksgezondheid of het milieu. Anders dan de Staat betoogt kan uit deze considerans — die betrekking heeft op de gehele wet en de daarin aangegeven maatregelen die ter sanering van verontreinigde bodem moeten worden genomen, ook indien die verontreiniging in het verleden heeft plaatsgevonden — niet worden afgeleid dat voor het verhaalsrecht dat in art. 21 is opgenomen en waarnaar in de considerans niet wordt verwezen, zou gelden dat het ook de door de Staat bedoelde werking voor het verleden heeft.

5.15

In dit verband behoort te worden opgemerkt dat uit de omstandigheid dat, zoals in het vorenstaande is overwogen, aan art. 21 Interimwet bodemsanering niet de bedoelde werking met betrekking tot voor de invoering van die wet ontstane verontreinigingen toekomt, niet volgt dat dergelijke verontreinigingen niet onrechtmatig zouden kunnen zijn — mede — tegenover de overheid dan wel dat tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen niet tevens het belang van de overheid bij bodemsanering zou kunnen behoren. Daaromtrent zal echter moeten worden geoordeeld aan de hand van art. 1401 BW en niet aan de hand van art. 21 voornoemd.

5.16

Uit het voorgaande volgt dat de tweede en de derde grief in het principaal appel falen. Hetgeen door de Staat overigens in dit verband is aangevoerd, doet daaraan niet af.

5.17

De vierde grief in het principaal appel is gericht tegen de overweging van de rechtbank dat uitgangspunt moet zijn dat aan de Interimwet bodemsanering alleen na de inwerkingtreding betekenis toekomt voor de beoordeling van het eigen, tot een vordering uit onrechtmatige daad aanleiding gevend, belang van de Staat bij bodemsanering en dat moet worden beoordeeld of ook al voor de inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering gold dat tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de Staat bij bodemsanering behoort en dat het veroorzaken van bodemverontreiniging onrechtmatig is — mede — tegenover de Staat.

5.18

Uit het voorgaande blijkt dat de vierde grief in het principaal appel faalt; een onderzoek zoals door de rechtbank wordt bedoeld zal inderdaad dienen te geschieden. De zesde grief in het principaal appel is — mede — gericht tegen de door de rechtbank dienaangaande gegeven overwegingen.

5.19

In dat verband geldt het volgende. Voor de beoordeling van de genoemde vragen: 1) of en zo ja, van welk tijdstip af, tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de overheid bij bodemsanering behoort en 2) of en zo ja, van welk tijdstip af, het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is — mede — tegenover de overheid, zijn met name van belang de ontwikkelingen in de maatschappelijke opvattingen omtrent de ernst van bodemverontreiniging die ertoe hebben geleid dat de overheid zich de zorg voor het milieu — dan wel de volksgezondheid die daarmee samenhangt — ook op dat punt is gaan aantrekken. Dat houdt echter niet in dat — kort gezegd — de genoemde vragen eerst positief kunnen worden beantwoord en derhalve kan worden aangenomen dat ook tegenover de overheid onrechtmatig is gehandeld door een veroorzaker van bodemverontreiniging, van het tijdstip af waarop de overheid feitelijke maatregelen gericht op sanering van de bodem heeft genomen. In verband met de ernstige gevolgen van — onder andere — bodemverontreiniging en de ontwikkeling in de maatschappelijke opvattingen daaromtrent, konden dergelijke verontreinigingen ook al mede tegenover de overheid onrechtmatig zijn op het moment waarop het aan de veroorzaker voldoende duidelijk was dan wel had behoren te zijn dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken.

5.20

Aan de Staat zal de gelegenheid worden gegeven bij akte inlichtingen te verstrekken omtrent hetgeen in de vorige rechtsoverweging is aangegeven met betrekking tot de vraag van welk moment af het in het algemeen duidelijk was dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken en voorts van welk tijdstip af het in het bijzonder aan degenen die een galvanisch bedrijf als het onderhavige exploiteerden (dan wel tot de kring behoorden van degenen die bij de exploitatie van dergelijke galvanische bedrijven betrokken waren) duidelijk was dan wel behoorde te zijn dat de overheid zich die zorg voor de bodem zou gaan aantrekken. (enz.)

Principaal Cassatiemiddel:

Schending van het recht en/of verzuim van vormen, waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt, omdat het hof heeft overwogen en beslist als vermeld in het hier als ingelast te beschouwen arrest, waarvan beroep, ten onrechte om de navolgende, mede in onderling verband en samenhang te beschouwen redenen:

De klachten in cassatie richten zich tegen het door het hof in r.o. 5.4 t/m 5.19 gegeven oordeel met betrekking tot — zeer kort samengevat — de strekking die naar de opvatting van het hof aan art. 21 Interimwet bodemsanering in samenhang met art. 1401 BW moet worden verbonden en de toepassing die het hof daarbij aan art. 21 Interimwet bodemsanering in samenhang met art. 1401 BW geeft.

De bestreden overwegingen bevatten min of meer uitvoerige juridische uiteenzettingen ten aanzien van de uitleg van de Interimwet bodemsanering — in het bijzonder art. 21 van deze wet — en de aan de wet ten grondslag liggende parlementaire geschiedenis. Om te voorkomen dat het cassatiemiddel onhanteerbaar wordt, doordat ’s hofs gedachtengang op elk detail wordt bestreden, wordt volstaan met het ontwikkelen van algemeen geformuleerde klachten. Deze klachten richten zich ook tegen de door het hof aan het bestreden oordeel ten grondslag gelegde juridische redengeving.

In r.o. 5.5 overweegt het hof dat het geschil betrekking heeft op de vraag of de kosten, die worden gemaakt in het kader van het wegnemen van de (gevolgen van) bodemverontreiniging, kunnen worden verhaald op de veroorzaker van de verontreiniging van de bodem en derhalve niet ten laste komen van de algemene middelen. Inhoud van het geschil is echter niet zozeer of de kosten van de bodemsanering ten laste van de vervuiler dan wel van de algemene middelen (moeten) komen, als wel of, indien vaststaat dat verweerder(s) in cassatie op onrechtmatige wijze bodemverontreiniging hebben veroorzaakt, zij jegens de Staat aansprakelijk zijn voor de bij de Staat opgekomen kosten om de (gevolgen van) deze verontreiniging weg te nemen. Voor zover hetgeen het hof in r.o. 5.5 overweegt omtrent de inhoud van het geschil in dit geding als dragend voor zijn beslissing zou moeten worden aangemerkt en ’s hofs samenvatting van de inhoud van het geschil anders moet worden verstaan dan hiervoor is weergegeven, is deze rechtsoverweging rechtens onjuist, dan wel niet naar behoren gemotiveerd.

Ten onrechte oordeelt het hof dat art. 21 Interimwet bodemsanering niet voorziet in een specifiek verhaalsrecht van de Staat dat tot gevolg heeft dat de vraag of tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen ook het belang van de Staat bij bodemsanering behoort en de vraag of het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is (ook) tegenover de Staat, wanneer de bodemverontreiniging is veroorzaakt voor de datum van inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering, niet meer ter zake dienend zijn.

Anders dan het hof meent dient art. 21 Interimwet bodemsanering, gezien zijn tekst, strekking en totstandkomingsgeschiedenis aldus te worden verstaan dat bij het verhaal van de ten laste van de Staat komende saneringskosten van een voor het in werking treden van de Interimwet bodemsanering ontstane bodemverontreiniging buiten discussie staat,

dat het onrechtmatig veroorzaken van bodemverontreiniging ook onrechtmatig is met het oog op de gevolgen die het veroorzaken van een dergelijke verontreiniging voor het milieu kan hebben,

dat de Staat zich het belang van het saneren van een dergelijke bodemverontreiniging heeft aangetrokken,

dat de kosten gemoeid met het saneren van een dergelijke bodemverontreiniging ten laste van de Staat komen,

dat de veroorzaker van een onrechtmatige bodemverontreiniging, mede onrechtmatig jegens de Staat handelt en

dat het belang waarin de Staat aldus is getroffen moet worden gerekend tot de belangen die vallen onder de bescherming die art. 1401 BW beoogt te bieden.

althans dat een of meer van de hiervoor genoemde punten a t/m e buiten discussie staan.

Dit een en ander geldt ook in het geval dat de veroorzaker van de bodemverontreiniging ten tijde van het veroorzaken van die verontreiniging niet duidelijk was of behoorde te zijn, dat de overheid (de Staat) zich de zorg voor het saneren van de bodem zou aantrekken en daarmee voor de overheid (de Staat) aanmerkelijke kosten zouden zijn gemoeid.

In voege van het in onderdeel 2 van het cassatiemiddel naar voren gebrachte heeft art. 21 Interimwet bodemsanering, anders dan het hof klaarblijkelijk meent, exclusieve of onmiddellijke werking. In ieder geval is het oordeel van het hof vervat in de r.o. 5.4 t/m 5.19 rechtens onjuist, omdat het hof aan art. 21 Interimwet bodemsanering zijn gelding ontzegt voor bodemverontreinigingen die plaats hebben gevonden respectievelijk zijn veroorzaakt voor de inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering.

Hetgeen het hof overweegt in r.o. 5.12 is rechtens onjuist, omdat het hof een verkeerde betekenis hecht aan het begrip ‘onrechtmatige daad’ in art. 21 Interimwet bodemsanering. Dat begrip omvat niet, zoals het hof kennelijk oordeelt, in het algemeen de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voor aansprakelijkheid op grond van art. 1401 BW, of in het bijzonder mede het zgn. relativiteitsvereiste. Onder het begrip ‘onrechtmatige daad’ in de zin van art. 21 Interimwet bodemsanering moet slechts worden verstaan een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.

Hetgeen het hof in r.o. 5.13 overweegt is rechtens onjuist in zoverre het hof daar als zijn opvatting tot uitdrukking heeft willen brengen dat voor de beantwoording van de vraag welke betekenis aan art. 21 Interimwet bodemsanering moet worden gehecht, of welke werking art. 21 Interimwet bodemsanering heeft, van belang is of en in welke mate de overheid mede verantwoordelijkheid draagt ter zake van de verontreiniging waarop de Interimwet bodemsanering het oog heeft. Een eventuele mede-verantwoordelijkheid van de overheid ter zake van een bepaalde bodemverontreiniging kan van belang zijn voor de beantwoording van de vraag in welke mate of omvang de veroorzaker van de bodemverontreiniging moet opkomen voor de saneringskosten van de verontreiniging, maar niet voor de beantwoording van de vraag of deze daarvoor (in beginsel) aansprakelijk is.

Incidentele cassatiemiddelen:

Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan niet-inachtnemen nietigheid meebrengt doordat het hof heeft overwogen en beslist als in het bestreden arrest en meer speciaal in r.o. 5.18, 5.19 en 5.20 daarvan is weergegeven en het hof op grond daarvan heeft recht gedaan, zulks ten onrechte om de navolgende zonodig in onderling verband en samenhang te beschouwen redenen:

1.A Het gestelde in r.o. 5.19 is rechtens onjuist, omdat het bij de door het hof genoemde vragen en de beantwoording daarvan er niet om gaat (1) of en zo ja, van welk tijdstip af, tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de overheid bij bodemsanering behoort doch of en zo ja van welk tijdstip af daartoe ook het belang van de Staat behoort,

en het er niet om gaat (2) of en zo ja, van welk tijdstip af, het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is — mede — tegenover de overheid, doch of en zo ja van welk tijdstip af zulks onrechtmatig is — mede — tegenover de Staat;

Het gestelde in r.o. 5.19 en r.o. 5.20 is althans niet (voldoende) begrijpelijk, omdat het zonder nadere redengeving — welke in ’s hofs arrest ontbreekt — niet duidelijk is waarom in het kader van de twee, door het hof geformuleerde vragen ‘de overheid’ en ‘de Staat’ gelijkgesteld dienen te worden.

Het hof overweegt en beslist dat voor de beantwoording van de twee door het hof geformuleerde vragen met name van belang zijn de ontwikkelingen in de maatschappelijke opvattingen omtrent de ernst van bodemverontreiniging die ertoe hebben geleid dat de overheid zich de zorg voor het milieu — dan wel de volksgezondheid die daarmee samenhangt — ook op dat punt is gaan aantrekken;

deze maatstaf is rechtens onjuist omdat zij in strijd is met de wet en hetgeen door de rechtszekerheid wordt geeist en omdat voor beantwoording van de twee vragen de ontwikkelingen in de maatschappelijke opvattingen omtrent de ernst van bodemverontreiniging slechts van belang zijn vanaf het moment dat die ontwikkelingen ertoe geleid hebben dat de Staat ingevolge een wettelijke taak of plicht althans op grond van een voor een ieder kenbaar beleid althans op voor een ieder kenbare wijze voor zijn rekening feitelijke maatregelen gericht op sanering van de bodem heeft genomen, dan wel vanaf het moment dat die ontwikkelingen ertoe geleid hebben dat de Staat zich ingevolge een wettelijke taak of plicht althans op grond van een voor een ieder kenbaar beleid althans op voor een ieder kenbare wijze het saneren van gevallen van bodemverontreiniging in financieel opzicht heeft aangetrokken.

Rechtens onjuist en — onder meer — in strijd met de eisen van de rechtszekerheid is de beslissing van het hof dat in verband met de ernstige gevolgen van — onder andere — bodemverontreiniging en de ontwikkeling in de maatschappelijke opvattingen daaromtrent, dergelijke verontreinigingen ook al mede tegenover de overheid onrechtmatig konden zijn op het moment waarop het aan de veroorzaker voldoende duidelijk was dan wel had behoren te zijn dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken, omdat dergelijke verontreinigingen niet eerder mede tegenover de Staat onrechtmatig konden zijn dan vanaf het moment dat de Staat ingevolge een wettelijke taak of plicht, althans op grond van een voor een ieder kenbaar beleid althans op voor een ieder kenbare wijze, voor zijn rekening feitelijke maatregelen gericht op sanering van de bodem heeft genomen dan wel zich ingevolge een wettelijke taak of plicht althans op grond van een voor een ieder kenbaar beleid althans op voor een ieder kenbare wijze het saneren van gevallen van bodemverontreiniging in financieel opzicht heeft aangetrokken; om dezelfde reden is de voorlaatste volzin van r.o. 5.19 rechtens onjuist.

R.o. 5.20 bouwt voort op r.o. 5.19 zodat tegen r.o. 5.20 dezelfde klachten en bezwaren gelden als hierboven sub 1–3 weergegeven.

Het oordeel van het hof als in het bestreden arrest weergegeven en er — ruw gezegd — op neerkomende dat vanaf het tijdstip dat de Staat zich de zorg voor het milieu ook op het punt van bodemverontreiniging is gaan aantrekken kan worden aangenomen dat ook tegenover de overheid onrechtmatig wordt gehandeld door de veroorzaker van bodemverontreiniging, is rechtens onjuist, omdat in dat geval wel het belang van de overheid bij het voorkomen van bodemverontreiniging is komen vast te staan maar nog te onderzoeken blijft of de samenleving het stadium heeft bereikt, dat ter bescherming van dat belang eisen van zorgvuldigheid worden gesteld in die zin dat een inbreuk daarop dient te gelden als een onrechtmatige daad jegens de Staat.

Hoge Raad:

Het geding in feitelijke instanties

Eiser tot cassatie — verder te noemen de Staat — heeft bij exploot van 6 dec. 1985 verweerster in cassatie — verder te noemen Van Amersfoort — gedagvaard voor de Rb. te Utrecht en gevorderd:

Van Amersfoort te veroordelen om aan de Staat te betalen een bedrag van ƒ 149 682,39 met de wettelijke rente daarover;

Van Amersfoort te veroordelen om aan de Staat te betalen de verdere kosten van voorbereiding en uitvoering van de sanering van de bodemverontreiniging van het in de dagvaarding omschreven bedrijfsterrein en de omgeving daarvan, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet; en

van waarde te verklaren het op onroerende goederen van Van Amersfoort gelegd conservatoir beslag.

Nadat Van Amersfoort tegen de vorderingen verweer had gevoerd en de Staat bij conclusie van repliek zijn vordering sub 1 had vermeerderd tot een bedrag van ƒ 498 898,04, heeft de rechtbank bij vonnis van 17 febr. 1988 — onder aanhouding van iedere beslissing — de zaak naar de rol verwezen ten einde partijen in de gelegenheid te stellen zich nader uit te spreken over de in het vonnis aangegeven punten.

Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Hof te Amsterdam, waarna Van Amersfoort incidenteel hoger beroep heeft ingesteld.

Bij arrest van 16 maart 1989 heeft het hof de zaak naar de rol verwezen voor het nemen van een akte aan de zijde van de Staat en iedere verdere beslissing aangehouden.

(…)

Beoordeling van het middel in het principaal beroep

3.1.1

Het middel stelt aan de orde de in rechtspraak en literatuur uiteenlopend beantwoorde vraag welke betekenis moet worden toegekend aan art. 21 lid 1 van de Interimwet bodemsanering, luidende:

Onze minister kan, indien in de kosten van de voorbereiding of de uitvoering van de sanering van een geval van bodemverontreiniging aan een provincie of gemeente een bijdrage overeenkomstig deze wet is verleend, de ten laste van het Rijk, de provincie en de gemeente komende kosten daarvan — behoudens matiging door de rechter — verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging van de bodem in het betrokken geval is veroorzaakt.

Het middel steunt in hoofdzaak op de opvatting — kort gezegd — dat art. 21 ertoe strekt aansprakelijkheid te vestigen zonder dat aan alle voor aansprakelijkheid op grond van art. 1401 BW geldende vereisten is voldaan.

Bij de beantwoording van voormelde vraag moet worden vooropgesteld dat de Interimwet blijkens haar inhoud en wordingsgeschiedenis niet alleen het tegengaan van toekomstige, een ernstig gevaar voor de volksgezondheid of het milieu opleverende bodemverontreiniging beoogt, maar ook en zelfs in de eerste plaats het opheffen van de schadelijke gevolgen van ernstige bodemverontreinigingen die reeds voor de totstandkoming van de Interimwet zijn opgetreden. Dit brengt mee dat bij de uitlegging van art. 21 voor ogen moet worden gehouden dat het aldaar geregelde verhaalsrecht in belangrijke mate in het leven is geroepen om de kosten van sanering van in het verleden ernstig verontreinigde grond te doen dragen door ‘degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging (…) is veroorzaakt.’

3.1.2

Voorts is van belang dat bij de regeling van het verhaalsrecht tot uitgangspunt heeft gediend hetgeen, naar de opvatting van de ontwerpers, reeds voortvloeide uit het recht inzake aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, zoals dat destijds gold.

Nadat het wetsontwerp aanvankelijk in art. 13 had bepaald dat, indien door de minister aan een provincie of gemeente een bijdrage in de saneringskosten is verleend, die provincie of gemeente ‘de rechten die zij ter zake van de kosten van de genomen maatregelen tegenover derden mocht kunnen doen gelden’ overdraagt aan het Rijk, is bij tweede nota van wijzigingen (Bijl. Hand. II 1981–1982, 16 821, nr. 15) die bepaling vervangen door hetgeen (behoudens een te dezen niet relevant tekstverschil) thans in art. 21 lid 1 is neergelegd. In de nota naar aanleiding van het eindverslag (Bijl. Hand. II 1981–1982, 16 821, nr. 14, p. 14 bovenaan) merkte de Staatssecretaris op dat ‘nadere bezinning op de mogelijkheden van art. 13 heeft geleerd dat (…) op basis hiervan aansprakelijkstelling in slechts een beperkt aantal gevallen kan plaatsvinden’ en vervolgens dat art. 13 bij nota van wijzigingen ‘zodanig is aangepast dat in een groter aantal gevallen tot aansprakelijkstelling kan worden gekomen.’ De toelichting bij die tweede nota van wijzigingen vermeldt nader dat door deze wijziging onzekerheid wordt voorkomen en dat de voorgestelde bepaling bovendien als voordeel heeft dat de minister een vordering kan instellen zonder dat daarvoor handelingen van provincies of gemeenten nodig zijn. Die ‘onzekerheid’ betrof blijkens de toelichting de vraag of de rechter tot dezelfde opvatting als de regering zou komen, te weten de bij het opstellen van het oorspronkelijke art. 13 tot uitgangspunt genomen opvatting ‘dat tot de door art. 1401 BW te beschermen belangen het belang van de overheid bij sanering van bodemverontreiniging behoort.’

Op grond van dit een en ander kan niet worden gezegd dat de in het ontwerp voorgestelde verandering ondubbelzinnig een wijziging in het bestaande, aan de verhaalsvordering ten grondslag te leggen recht beoogde. Met name kan niet worden aanvaard dat zij ondubbelzinnig tot strekking had om mede ten nadele van hen op wier handelen of nalaten reeds bestaande bodemverontreiniging viel terug te voeren, voor de Staat de mogelijkheid in het leven te roepen ter zake in meer of andere gevallen verhaal te nemen dan destijds reeds mogelijk was ingevolge het toenmaals geldende onrechtmatige-daadsrecht, laat staan dat de Tweede Kamer, zich na afweging van de betrokken belangen, met een dergelijke wijziging van het recht zoals dat gold ten tijde van bedoeld handelen of nalaten, zou hebben verenigd.

Wel blijkt dat de regering op een punt van uitleg van het toen bestaande recht mogelijke twijfel wilde wegnemen; deze twijfel kwam kennelijk voort uit de in de literatuur aan HR 9 nov. 1973, NJ 1974, 91 ontleende gedachte dat bepaalde algemene belangen van de overheid niet voor bescherming door art. 1401 in aanmerking komen, welke gedachte hierna onder 3.1.5 nader zal worden besproken.

3.1.3

Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Eerste Kamer heeft de minister naar aanleiding van een in het Voorlopig Verslag gestelde vraag vooreerst geantwoord (Bijl. Hand. I 1982–1983, 16 821, nr. 30b, p. 4) ‘dat een verontreiniging van de bodem in het algemeen onrechtmatig is mede jegens het Rijk, omdat het Rijk zich terecht het belang van de bodemsanering aantrekt en uit dien hoofde (een gedeelte van) de kosten daarvan voor zijn rekening neemt (vgl. HR 26 mei 1978, NJ 1978, 615).’ Dit antwoord geeft klaarblijkelijk aan hoe het destijds geldende onrechtmatige-daadsrecht, naar de opvatting van de minister, moest worden begrepen.

De minister voegde daaraan echter toe dat ‘juist om iedere twijfel betreffende de mogelijkheid van verhaal door het Rijk te voorkomen’, in art. 21 een ‘specifiek’ verhaalsrecht voor het Rijk was opgenomen ‘ongeacht het antwoord op de vraag jegens wie de onrechtmatige daad is gepleegd.’ Indien de minister met dat laatste iets anders heeft bedoeld dan dat ook voor zover de onrechtmatige daad jegens de provincie of de gemeente is gepleegd, het verhaalsrecht ter zake van door de provincie of de gemeente gemaakte saneringskosten aan het Rijk toekomt, is zijn opmerking niet in overeenstemming met de hiervoor onder 3.1.2 weergegeven toelichting in de tweede nota van wijzigingen, waarin slechts het veronderstelde afzonderlijke vereiste van een ‘art. 1401-belang’ aan de orde was. In dat geval zou die opmerking een nieuwe uitleg hebben gegeven aan art. 21, waardoor dit een andere strekking zou hebben gekregen dan die waarvan, zoals hiervoor werd overwogen, kennelijk werd uitgegaan tijdens de behandeling in de Tweede Kamer. Dit is onaannemelijk. Reeds hierom mist de bedoelde uitspraak beslissende betekenis voor de juiste uitlegging van art. 21.

3.1.4

Zoals hiervoor onder 3.1.1 is vooropgesteld, is het verhaalsrecht van art. 21 in belangrijke mate bedoeld voor het verhaal van saneringskosten veroorzaakt door ernstige bodemverontreinigingen die in het verleden hebben plaatsgevonden. Dit brengt mee dat in het bijzonder de eis van rechtszekerheid in aanmerking moet worden genomen. Nu de wetsgeschiedenis, zoals hiervoor onder 3.1.2 en 3.1.3 samengevat, geen ondubbelzinnige aanwijzingen geeft voor de door de Staat verdedigde opvatting dat art. 21 ertoe strekt mede ter zake van dergelijke bodemverontreinigingen aansprakelijkheid te vestigen zonder dat aan alle, destijds voor aansprakelijkheid op grond van art. 1401 BW geldende vereisten is voldaan en nu ook in de tekst van art. 21 daarvoor geen steun is te vinden, moet die opvatting van de hand worden gewezen.

3.1.5

Wat die vereisten betreft, verdient opmerking dat voor de hiervoor onder 3.1.2 vermelde twijfel van de regering omtrent de aanwezigheid van een door art. 1401 beschermd belang geen plaats is, zodat het wegnemen van die twijfel geen wijziging van het geldende recht meebracht. Immers, het afzonderlijk — naast het vereiste dat jegens de overheid onrechtmatig is gehandeld — eisen van een door art. 1401 beschermd belang is niet op zijn plaats wanneer de overheid schadevergoeding vordert op grond van een tegenover haar gepleegde onrechtmatige daad.

Wat zaken als de onderhavige betreft, brengt het voorgaande mee dat voor de beslissing op de vordering van de Staat niet van belang is de door het hof in r.o. 5.19 met 1) aangeduide vraag of en zo ja, van welk tijdstip af, tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de overheid bij bodemsanering behoort.

3.2

Aangezien het middel uitgaat van de hiervoor onjuist bevonden opvatting dat art. 21, kort gezegd, een of meer vereisten voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad heeft doen vervallen, stuit het af op het vorenoverwogene.

Met betrekking tot de afzonderlijke onderdelen kan nog het volgende worden aangetekend.

Onderdeel 1 mist belang omdat het zich richt tegen een overweging die ’s hofs beslissing niet draagt.

Onderdeel 2 voert onder meer aan dat buiten discussie staat dat de Staat zich het belang van het saneren van bodemverontreiniging als bedoeld in de Interimwet heeft aangetrokken. Dit is op zichzelf juist, maar ontslaat de rechter niet van de plicht te onderzoeken of de overheid ten tijde van het veroorzaken van de verontreiniging zich dat saneringsbelang reeds aantrok dan wel voor de veroorzaker voldoende duidelijk was of behoorde te zijn dat zij zich dat belang zou gaan aantrekken.

Onderdeel 3 gaat terecht ervan uit dat art. 21 onmiddellijke werking heeft. Zoals echter uit het vorenoverwogene volgt, heeft het in art. 21 bepaalde — afgezien van het daarin aan de rechter toegekende matigingsrecht en van de concentratie van het verhaalsrecht van de overheid bij het Rijk — geen wijziging van het geldende recht meegebracht, zodat zich behoudens wat dat matigingsrecht en die concentratie betreft geen vraag van overgangsrecht voordoet.

Onderdeel 5 faalt omdat het de gedachtengang van het hof miskent. De bestreden overweging brengt slechts tot uitdrukking dat de constatering door de regering dat de overheid medeverantwoordelijk is voor de in het verleden opgetreden bodemverontreinigingen, naar ’s hofs oordeel een argument oplevert tegen de zienswijze dat ter zake van die verontreinigingen aan het Rijk een ruimer vorderingsrecht tegen de veroorzakers is gegeven dan reeds uit art. 1401 BW voortvloeit.

3.3

Uit het voorgaande volgt dat het middel tevergeefs is voorgesteld.

Beoordeling van het middel in het incidenteel beroep

4.1

Onderdeel 1 klaagt erover dat het hof in zijn r.o. 5.19 ‘de overheid’ en de Staat heeft vereenzelvigd.

Zoals uit het hiervoor onder 3.1.5 overwogene volgt, is slechts van belang de klacht die betrekking heeft op de in ’s hofs r.o. 5.19 met 2) aangeduide vraag of en zo ja, van welk tijdstip af, het veroorzaken van een tot sanering op grond van de Interimwet nopende bodemverontreiniging tegenover de overheid onrechtmatig is.

De klacht faalt omdat het hof in dit verband terecht geen onderscheid heeft gemaakt tussen de Rijksoverheid en de lagere overheden. Van belang is slechts of op het tijdstip van onrechtmatige veroorzaking van ernstige bodemverontreiniging als bedoeld in de Interimwet enige overheid — zoals de gemeente, de provincie of het Rijk — zich het belang van bodemsanering aantrok, dan wel voor de veroorzaker voldoende duidelijk was dat dit zou gaan geschieden. Het relativiteitsvereiste brengt in gevallen als hier aan de orde zijn niet mee dat de veroorzaker van een ernstige bodemverontreiniging een verweer zou kunnen ontlenen aan de wijze waarop de lasten van de sanering van de door hem verontreinigde bodem tussen de verschillende overheden worden verdeeld. In het midden kan blijven in hoeverre door de veroorzaker een aan gedragingen van de lagere overheid, verband houdende met de betrokken verontreiniging, te ontlenen verweer (kort gezegd: medeverantwoordelijkheid) aan de Staat kan worden tegengeworpen. Deze in de toelichting op het onderdeel opgeworpen vraag is thans niet aan de orde.

4.2

Ook de in de onderdelen 2 t/m 4 aangevoerde klachten behoeven, gelet op het onder 3.1.5 overwogene, slechts behandeling voor zover zij betrekking hebben op de in ’s hofs r.o. 5.19 met 2) aangeduide relativiteitsvraag. Zij falen omdat het hof terecht heeft geoordeeld dat voor de beoordeling van die vraag met name van belang zijn de ontwikkelingen in de maatschappelijke opvattingen omtrent de ernst van bodemverontreiniging die ertoe hebben geleid dat de overheid zich de zorg voor het milieu ook op dat punt is gaan aantrekken, en evenzeer met juistheid heeft geoordeeld dat ernstige bodemverontreinigingen reeds onrechtmatig tegenover de overheid konden zijn op het moment waarop het aan de veroorzaker voldoende duidelijk was of had behoren te zijn dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken.

4.3

Onderdeel 5 kan evenmin tot cassatie leiden aangezien de daarin opgeworpen stelling geen steun vindt in het recht.

4.4

Blijkens het voorgaande moet ook het incidenteel beroep worden verworpen.

Beslissing

De HR:

in het principaal beroep

verwerpt het beroep;

veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Van Amersfoort begroot op ƒ 6406,30 aan verschotten en ƒ 2500 voor salaris;

in het incidenteel beroep

verwerpt het beroep;

veroordeelt Van Amersfoort in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 150 aan verschotten en ƒ 2500 voor salaris.

Conclusie

A‑G mr. Strikwerda

Korte beschrijving van de zaak

1.1

In de periode van 1916 tot 1985 is door verweerster in cassatie, Van Amersfoort, en haar rechtsvoorgangers een galvanisch bedrijf geexploiteerd op een industrieterrein gelegen in de gem. Zeist. In de loop van 1984 zijn in de grond onder en nabij de bedrijfsgebouwen van Van Amersfoort, alsmede in het grondwater ter plaatse, ernstige verontreinigingen aangetroffen met chroom, koper, nikkel, cadmium, tri‑ en tetrachlooretheen en cyanide, stoffen die kenmerkend zijn voor (gebruik in) de galvanische industrie. Het concentratieniveau van deze verontreinigingen ging telkens de in de Leidraad Bodemsanering (S en J nr. 147-IVa, p. 162 e.v.) bedoelde zgn. C-waarde (de toetsingswaarde bij overschrijding waarvan een saneringsonderzoek c.q. sanering bij voorkeur op korte termijn wordt uitgevoerd) te boven.

1.2

Met toepassing van de wet van 29 dec. 1983, Stb. 763, de IBS (Interimwet bodemsanering), zijn saneringsmaatregelen getroffen. Eiser tot cassatie, de Staat, heeft, evenals de prov. Utrecht en de gem. Zeist voor deze sanering bijdragen overeenkomstig de IBS verleend.

1.3

Stellende dat de geconstateerde bodemverontreinigingen het gevolg zijn van onzorgvuldige bedrijfsvoering door Van Amersfoort en dat deze derhalve een onrechtmatige daad heeft gepleegd, heeft de Staat bij de dit geding inleidende dagvaarding op grond van art. 21 lid 1 IBS de reeds gemaakte en nog te maken kosten van voorbereiding en uitvoering van de sanering (door de Staat begroot op in totaal ca. ƒ 3 000 000) van Van Amersfoort opgevorderd.

1.4

Genoemd art. 21 lid 1 IBS luidt:

Inzet van dit geding is de vraag naar de betekenis en reikwijdte — met name ook in de tijd — van deze bepaling.

1.5

In eerste aanleg overweegt de Rechtbank Utrecht bij haar vonnis van 17 febr. 1988 daaromtrent o.m.

5.12

Met deze bepaling is vastgelegd dat:

—

tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de Staat bij bodemsanering behoort;

—

het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is (ook) tegenover de Staat.

5.13

Wetten verbinden echter alleen voor het toekomende en hebben geen terugwerkende kracht (art. 4 Wet AB). De onder 5.12 vermelde rechtsregels, voor zover gebaseerd op art. 21 voornoemd, hebben in beginsel dus slechts gelding voor de periode na het tijdstip van de inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering, in 1983.

5.14

Er is onvoldoende grond om aan te nemen dat i.c. een uitzondering op dit beginsel moet worden gemaakt. Weliswaar lijken verscheidene uitlatingen van regeringszijde bij de schriftelijke voorbereiding en de behandeling van het desbetreffende wetsvoorstel voort te vloeien uit de zienswijze dat de onder 5.12 vermelde rechtsregels zonder meer ook voor verontreinigingen in het verleden gelding zouden krijgen, maar de wet bepaalt nergens met zoveel woorden dat aan het voorschrift van art. 21 terugwerkende kracht is verleend. Dit zou trouwens ook niet geheel te rijmen zijn met andere uitlatingen, die erop neerkomen dat het veeleer de bedoeling was om bepaalde beginselen buiten twijfel te stellen dan om deze als geheel nieuw recht te formaliseren voor de toekomst en het verleden.

5.15

Uitgangspunt moet dus zijn dat aan de Interimwet bodemsanering alleen voor de periode na het tijdstip van haar inwerkingtreding betekenis toekomt voor de beoordeling van het eigen, tot een vordering uit onrechtmatige daad aanleiding gevend, belang van de Staat bij bodemsaneringen en van de eventuele aansprakelijkheid van de gedaagden tegenover de Staat ingevolge zodanige verontreinigingen.

5.16

Aldus dient te worden beoordeeld of de onder 5.12 geformuleerde regels ook al voor de inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering golden, en zo ja, sinds wanneer.

Ten aanzien van deze laatste vraag is de rechtbank van oordeel (r.o. 5.19)

dat ook reeds voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Interimwet bodemsanering, bodemverontreiniging onrechtmatig kon zijn tegenover de Staat, wiens belang bij sanering behoort tot de door art. 1401 BW beschermde belangen.

1.6

Van het vonnis van de rechtbank is de Staat met acht grieven in hoger beroep gekomen bij het Hof Amsterdam. Van haar kant stelde Van Amersfoort met vier grieven incidenteel appel in.

1.7

De grieven 2, 3 en 4 in het principaal beroep richten zich tegen de zojuist aangehaalde r.o. 5.12 t/m 5.16 van het vonnis van de rechtbank. Het hof verwerpt die grieven (evenals de thans in cassatie niet van belang zijnde grief 1) en overweegt daartoe o.m.

5.11

5.12

Het is weliswaar niet uitgesloten dat de wetgever een regeling geeft die een dergelijke inhoud heeft, maar dan dient daarvan uit de wet(sgeschiedenis) te blijken. De wet zelf geeft niet voldoende aanwijzing dat een dergelijke regeling is beoogd, o.a. aangezien wordt gesproken van degene door wiens ‘onrechtmatige daad’ de verontreiniging van de bodem is veroorzaakt — hetgeen in beginsel meebrengt dat aan de voor aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad geldende vereisten moet zijn voldaan — en aangezien het in de opvatting van de Staat voor de hand zou liggen dat enigerlei overgangsregeling dan wel (andere) beperking van de werking van art. 21 in de tijd in de wet zou zijn opgenomen, hetgeen niet het geval is.

(…)

5.15

(…) (U)it de omstandigheid dat, zoals in het vorenstaande is overwogen, aan art. 21 Interimwet bodemsanering niet de bedoelde werking met betrekking tot voor de invoering van die wet ontstane verontreinigingen toekomt, (volgt) niet dat dergelijke verontreinigingen niet onrechtmatig zouden kunnen zijn — mede — tegenover de overheid dan wel dat tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen niet tevens het belang van de overheid bij bodemsanering zou kunnen behoren. Daaromtrent zal echter moeten worden geoordeeld aan de hand van art. 1401 BW en niet aan de hand van art. 21 voornoemd.

(…)

5.19

(…) Voor de beoordeling van de genoemde vragen: 1. of en zo ja, van welk tijdstip af, tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen, ook het belang van de overheid bij bodemsanering behoort en 2. of en zo ja, van welk tijdstip af, het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de Interimwet bodemsanering noopt) onrechtmatig is — mede — tegenover de overheid, zijn met name van belang de ontwikkelingen in de maatschappelijke opvattingen omtrent de ernst van bodemverontreiniging die ertoe hebben geleid dat de overheid zich de zorg voor het milieu — dan wel de volksgezondheid die daarmee samenhangt — ook op dat punt is gaan aantrekken. Dat houdt echter niet in dat — kort gezegd — de genoemde vragen eerst positief kunnen worden beantwoord en derhalve kan worden aangenomen dat ook tegenover de overheid onrechtmatig is gehandeld door een veroorzaker van bodemverontreiniging, van het tijdstip af waarop de overheid feitelijke maatregelen gericht op sanering van de bodem heeft genomen. In verband met de ernstige gevolgen van — o.a. — bodemverontreiniging en de ontwikkeling in de maatschappelijke opvattingen daaromtrent, konden dergelijke verontreinigingen ook al mede tegenover de overheid onrechtmatig zijn op het moment waarop het aan de veroorzaker voldoende duidelijk was dan wel had behoren te zijn dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken.

Onder aanhouding van de bespreking van de overige grieven in het principaal appel en van de grieven in het incidenteel appel, verwijst het hof vervolgens de zaak naar de rol voor het nemen van een akte door de Staat om inlichtingen te verstrekken omtrent de vraag van welk moment af het in het algemeen duidelijk was dat de overheid zich de zorg voor de bodem zou gaan aantrekken en voorts van welk tijdstip af het in het bijzonder aan degenen die een galvanisch bedrijf als het onderhavige exploiteerden duidelijk was dan wel behoorde te zijn dat de overheid zich die zorg voor de bodem zou gaan aantrekken (r.o. 5.20).

1.8

Tegen het arrest van het hof is de Staat (tijdig) in cassatie gekomen. Van Amersfoort heeft harerzijds incidenteel cassatieberoep ingesteld. Over en weer is verweer gevoerd, telkens met conclusie tot verwerping van het beroep.

1.9

Het in het principaal beroep voorgestelde middel is opgebouwd uit vijf onderdelen en richt zich in hoofdzaak tegen ’s hofs uitleg in r.o. 5.12 van ‘onrechtmatige daad’ in art. 21 lid 1 IBS (middelonderdeel 4) en tegen de opvatting van het hof inzake het overgangsrecht met betrekking tot art. 21 lid 1 IBS (middelonderdelen 2 en 3). Het in het incidenteel beroep voorgestelde middel bestrijdt met verscheidene klachten r.o. 5.19 en 5.20, waar het hof een criterium formuleert voor de vraag van welk moment af bodemverontreiniging als onrechtmatig jegens de Staat kan worden aangemerkt. Na een meer algemene beschouwing over de strekking van art. 21 lid 1 IBS in verhouding tot art. 1401 BW en over het overgangsrecht, zal de eigenlijke bespreking van de cassatiemiddelen volgen.

De strekking van art. 21 lid 1 IBS

2.1

Glashelder kan de bepaling van art. 21 lid 1 IBS niet worden genoemd. Over haar betekenis hebben inmiddels veel schrijvers zich het hoofd gebroken en de lagere jurisprudentie op art. 21 lid 1 IBS is verdeeld en onzeker. Van de literatuur noem ik W.J.K. Brugman, M en R 1981, p. 162–164; H.C. Moorman, Gst. 1982, p. 67–68; Verslag vergadering Vereniging voor Milieurecht 3 febr. 1983, bijdrage F. Waardenburg, p. 23 e.v.; J.G.M. Arnold, TvO 1983, p. 475–477; A. van Tilborg, AA 1984, p. 299–300; W.M.P.M. Weerdesteijn, NJB 1984, p. 1362; H.G. von Meijenfeldt, BR 1985, p. 704–705; G.H. Addink/Th.J.B. Buiting/F.W. Grosheide, De plaats van artikel 21 IBS in het milieurecht, in: Recht als norm en als aspiratie, 1986, p. 102 e.v.; N.S.J. Koeman, Bodembescherming en bodemsanering, in: Ontwikkelingen in het milieurecht, 1987, p. 177 e.v., in het bijzonder p. 182–186; P.W.A. Gerritzen-Rode, M en R 1987, p. 100; E. Poortinga, AA 1987, p. 319‑ 327; D. Samkalden, BR 1987, p. 196; B.D. Wubs, BR 1988, p. 178–182; L. de Boer, BR 1988, p. 183–187; P.W.A. Gerritzen-Rode, M en R 1988, p. 38–39; E. Poortinga, M en R 1988, p. 144–145 (noot bij het in de onderhavige zaak in eerste aanleg gewezen vonnis); J.G.M. Arnold, NJB 1988, p. 1483–1484; M. Peeters, AA 1988, Katern 29, p. 1230–1232; P.W.A. Gerritzen-Rode, M en R 1989, p. 180–181; F. Waardenburg, M en R 1989, p. 270–271 (noot bij het in de onderhavige zaak door het hof gewezen arrest); G.H. Addink, Publiek domein 1989, p. 180–186; L.F. Wiggers-Rust, NJB 1989, p. 1506–1514. Wat de rechtspraak op art. 21 lid 1 IBS betreft volsta ik met een verwijzing naar de door mr. De Wijkerslooth overgelegde bundel uitspraken.

2.2

Centraal in de discussie over de betekenis van art. 21 lid 1 IBS staat de vraag of deze bepaling een nieuwe aansprakelijkheidsgrond in het leven heeft geroepen, dan wel slechts verwijst naar de algemene aansprakelijkheidsgrond ex art. 1401 BW en, zo dit laatste moet worden aangenomen, wat art. 21 lid 1 IBS, naast de matigingsbevoegdheid door de rechter, dan toe‑ of afdoet aan de algemene aansprakelijkheidsvereisten van art. 1401 BW. Bovendien heeft men de vraag opgeworpen — een vraag die van belang is met name indien moet worden aangenomen dat art. 21 lid 1 IBS een nieuwe aansprakelijkheidsgrond in het leven heeft geroepen, maar ook indien dat artikel de aansprakelijkheid ex art. 1401 BW modificeert — welke regel van overgangsrecht moet worden toegepast. Ik beperk mij thans tot de vraag naar de verhouding tussen art. 21 lid 1 IBS en art. 1401 BW en kom later (onder 3) over de overgangsrechtelijke problematiek te spreken.

2.3

Uit de bewoordingen van art. 21 lid 1 IBS volgt m.i., dat het kostenverhaal van de Staat (‘Onze minister’) op de vervuiler alleen dan kan plaatsvinden, indien verontreiniging van de bodem (in de mate als bedoeld in art. 2 lid 1 IBS: zodanig ‘dat ernstig gevaar bestaat voor de volksgezondheid of het milieu’) is veroorzaakt door een onrechtmatige daad van de vervuiler. Waar art. 21 lid 1 IBS spreekt van ‘door wiens onrechtmatige daad’ en niet van ‘door wiens gedragingen’ of ‘door wiens toedoen’, mag worden verondersteld dat de wetgever refereert aan de aansprakelijkheid ex art. 1401 BW en niet een nieuwe aansprakelijkheidsgrond, buiten art. 1401 BW om, in het leven heeft willen roepen.

2.4

De wetsgeschiedenis lijkt deze veronderstelling te bevestigen. Van belang in dit verband is vooral het schriftelijk debat dat in de Eerste Kamer is gevoerd, toen art. 21 (in het oorspronkelijke ontwerp: art. 13) bij de tweede nota van wijzigingen (II 1981–1982, 16821, nr. 15) zijn huidige vorm had gekregen. In het VV (I 1982–1983, 16821, nr. 30a, p. 3) vragen de leden van de fractie van het CDA zich met betrekking tot art. 21 lid 1 af

of bij het verhaal, zoals dat hier wordt aangegeven, sprake kan zijn van een onrechtmatige daad jegens het Rijk. Kan de minister dat nog eens uiteenzetten?

Hoe ziet de minister daarnaast de causaliteit? De vraag zou immers kunnen rijzen of aan degene, die de verontreiniging heeft veroorzaakt, de gevolgen daarvan kunnen worden toegerekend, omdat deze gevolgen redelijkerwijs niet voorzien hadden kunnen worden.

De minister antwoordt (MvA I 1982–1983, 16821, nr. 30b, p. 4–5):

De leden van de fractie van het CDA vroegen of er bij verhaal, zoals aangegeven in art. 21 eerste lid gesproken kan worden van een onrechtmatige daad jegens het Rijk.

In de eerste plaats merk ik op dat een verontreiniging van de bodem in het algemeen onrechtmatig is mede jegens het Rijk, omdat het Rijk zich terecht het belang van de bodemsanering aantrekt en uit dien hoofde (een gedeelte van) de kosten daarvan voor zijn rekening neemt (vgl. HR 26 mei 1978, NJ 1978, 615).

Verder geldt dat juist om iedere twijfel betreffende de mogelijkheid van verhaal door het Rijk te voorkomen, in art. 21 (art. 13 oud) bij tweede nota van wijzigingen een specifiek verhaalsrecht van het Rijk is opgenomen, ongeacht het antwoord op de vraag jegens wie de onrechtmatige daad is gepleegd.

Deze leden vroegen ook in hoeverre aan de veroorzaker van een verontreiniging de gevolgen van zijn daad redelijkerwijs kunnen worden toegerekend in verband met de voorzienbaarheid van die gevolgen. Gezien de huidige jurisprudentie mag ervan worden uitgegaan, dat wanneer eenmaal is vastgesteld dat een verontreiniging onrechtmatig is veroorzaakt — daarbij kan een rol spelen of de veroorzaker wist of kon weten dat zijn handelen of nalaten verontreiniging van de bodem zou kunnen veroorzaken —, de veroorzaker in beginsel volledig voor de veroorzaakte schade aansprakelijk is. Daarvoor is niet noodzakelijk dat ook de omvang van de schade voorzien was.

2.5

Door de verwijzing naar de bestaande jurisprudentie op het stuk van de aansprakelijkheid jegens de overheid ex art. 1401 BW is duidelijk dat de minister dat artikel beschouwt als grondslag van het in art. 21 lid 1 IBS bedoelde kostenverhaal van de Staat op de vervuiler. Art. 21 lid 1 IBS schept, blijkens de bedoeling van de wetgever, dus niet een nieuwe aansprakelijkheidsgrond, doch verwijst slechts naar de algemene aansprakelijkheidsgrond van art. 1401 BW.

2.6

Op twee punten rijst echter — ook bij de minister — twijfel of art. 1401 BW wel voldoende basis kan bieden voor het kostenverhaal door de Staat. In de eerste plaats op het punt of de Staat ingeval van bodemverontreiniging wordt getroffen in een belang dat behoort tot de belangen welke art. 1401 BW beoogt te beschermen. Het gaat hier om de problematiek die aan de orde kwam in het door de minister genoemde arrest HR 26 mei 1978, NJ 1978, 615, m.nt. GJS (Zuidpool) en voorts in o.m. de arresten HR 9 nov. 1973, NJ 1974, 91, m.nt. WFP (Limmen/ Houtkoop), HR 19 dec. 1975, NJ 1976, 280, m.nt. GJS (Rijksweg nr. 12) en recentelijk HR 14 april 1989, RvdW 1989, 107(NJ 1990, 712, m.nt. CJHB en JCS; red.) (Benckiser). Zie over dit zgn. 1401-belang-vereiste o.a. Asser-Rutten-Hartkamp III, nr. 115; J.H. Nieuwenhuis, WPNR 1987, nr. 5821; E. Poortinga, AA 1987, p. 319 e.v.; T. Hartlief/G.E. van Maanen, NBWKw. 1989, p. 126–127, en voorts de conclusie van A‑G mr. Asser voor het Benckiser‑ arrest onder 2.6 t/m 2.20 met nadere gegevens. Veel twijfels heeft de minister op dit punt niet: omdat de Staat zich het belang van de bodemsanering aantrekt en uit dien hoofde (een gedeelte van) de kosten daarvan voor zijn rekening neemt, wordt de Staat ingeval van bodemverontreiniging getroffen in een belang dat behoort tot de belangen welke art. 1401 BW beoogt te beschermen. Hierbij merk ik op dat de minister dus kennelijk ervan uitgaat dat (pas?) door het bestaan van (art. 21 lid 1 van) de IBS, krachtens welke wet de (financiele) zorg voor de bodemsanering aan de Staat toevalt, aan het 1401-belang-vereiste is voldaan. Een tweede punt van twijfel betreft het relativiteitsvereiste. Op dit punt neemt volgens de minister art. 21 IBS (ook) iedere twijfel weg: doordat dit artikel aan de Staat een specifiek verhaalsrecht toekent, is aansprakelijkheid van de vervuiler jegens de Staat zeker gesteld, ‘ongeacht de vraag jegens wie de onrechtmatige daad is gepleegd’.

2.7

Op grond van dit een en ander moet m.i. worden aangenomen, dat de wetgever met de bepaling van art. 21 lid 1 IBS niet heeft beoogd een nieuwe aansprakelijkheidsgrond in het leven te roepen, doch slechts, wat de grondslag van het kostenverhaal door de Staat betreft, heeft willen refereren aan de algemene aansprakelijkheidsgrond van art. 1401 BW. Daaruit volgt, dat de Staat de kosten van bodemsanering op de vervuiler alleen dan kan verhalen, indien de vervuiler jegens de Staat onrechtmatig heeft gehandeld in de zin van art. 1401 BW. Daarbij moet dan in aanmerking worden genomen, dat door het bestaan van de IBS en het daarin bij art. 21 lid 1 voorziene verhaalsrecht van de Staat buiten twijfel is gesteld dat aan een tweetal vereisten voor aansprakelijkheid ex art. 1401 BW van de vervuiler jegens de Staat is voldaan: aan het zgn. 1401-belang-vereiste en aan het relativiteitsvereiste.

2.8

Mijn conclusie is dan ook dat art. 21 lid 1 IBS verwijst naar de algemene aansprakelijkheidsgrond van art. 1401 BW, zodat art. 21, wat de aansprakelijkheidsgrond betreft, geen nieuw recht bevat. Dit betekent echter niet dat met de komst van (art. 21 lid 1 van) de IBS alles bij het oude is gebleven.

Nog afgezien van de bevoegdheid van de rechter om de te verhalen kosten te matigen en nog afgezien van de omstandigheid dat het kostenverhaal door de Staat ook de door provincie of gemeente verleende bijdrage in de kosten van bodemsanering omvat, staat immers door de bepaling van art. 21 lid 1 IBS vast wat voordien wellicht onzeker was, te weten dat verontreiniging van de bodem de Staat treft in een belang, dat behoort tot de belangen welke art. 1401 BW beoogt te beschermen, en dat de norm die verontreiniging van de bodem verbiedt, strekt tot bescherming van dat belang van de Staat.

Art. 21 lid 1 IBS en het overgangsrecht

3.1

Aangezien art. 21 lid 1 IBS verwijst naar de aansprakelijkheidsgrond van art. 1401 BW, brengt art. 21 lid 1 IBS, wat de grondslag van de aansprakelijkheid van de vervuiler jegens de Staat betreft, niets nieuws. In zoverre is er geen sprake van verandering van wetgeving en doet zich dus geen overgangsrechtelijk probleem voor. Gevallen van bodemverontreiniging die zich hebben voorgedaan voor de inwerkingtreding van art. 21 IBS worden, evenals gevallen van bodemverontreiniging die hebben plaatsgevonden na die inwerkingtreding, beoordeeld aan de hand van dezelfde aansprakelijkheidsmaatstaf: die van art. 1401 BW.

3.2

Niettemin leiden oude gevallen van bodemverontreiniging niet tot aansprakelijkheid jegens de Staat, hoewel vergelijkbare nieuwe gevallen van bodemverontreiniging wel grond opleveren voor aansprakelijkheid jegens de Staat. De oorzaak hiervan ligt niet in een verandering van de maatstaf van art. 1401 BW, doch in de omstandigheid dat oude gevallen van bodemverontreiniging niet steeds voldoen aan de — onveranderde — vereisten voor aansprakelijkheid ex art. 1401 BW, met name niet aan het 1401-belang-vereiste, aangezien de Staat zich ten tijde van de veroorzaking van de vervuiling de zorg voor de bodem nog niet had aangetrokken. Aldus begrepen, is de vraag of het verhaal ex art. 21 lid 1 IBS ook kan plaatsvinden voor kosten van sanering van gevallen van bodemverontreiniging die zich hebben voorgedaan voor de inwerkingtreding van dat artikel niet een vraag van overgangsrecht, doch (slechts) een vraag van toepassing van art. 1401 BW.

3.3

De juistheid van deze voorstelling van zaken lijkt te worden aangetast door het eerder aangehaalde schriftelijke debat in de Eerste Kamer over de strekking van art. 21 lid 1 IBS. Uit dat debat komt immers naar voren dat deze bepaling er mede toe strekt buiten twijfel te stellen dat aan een tweetal vereisten voor aansprakelijkheid van vervuilers jegens de Staat ex art. 1401 BW is voldaan: aan het 1401-belang-vereiste en aan het relativiteitsvereiste. Geldt dit alleen voor toekomstige, of ook voor oude gevallen van bodemverontreiniging? De minister sprak zich daarover in zijn antwoord aan de Eerste Kamer niet uit. Ik houd het daarom op het eerste.

3.4

Immers, indien moet worden aangenomen dat art. 21 lid 1 IBS ertoe strekt ook ten aanzien van de oude gevallen van bodemverontreiniging buiten twijfel te stellen dat aan het 1401-belang-vereiste en het relativiteitsvereiste is voldaan, komt dat neer op het doen vervallen van die vereisten met betrekking tot bodemverontreiniging die zijn veroorzaakt toen de Staat zich de zorg voor de bodem nog niet had aangetrokken. Dat zou betekenen dat door de werking van art. 21 lid 1 IBS gedragingen die toen niet als onrechtmatig jegens de Staat konden worden aangemerkt, achteraf alsnog aansprakelijkheid jegens de Staat opleveren. Aangezien noch uit de tekst, noch uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever deze werking aan art. 21 lid 1 IBS heeft willen toekennen, kan niet worden aanvaard dat dit artikel aansprakelijkheid hecht aan bodemverontreinigingen die, toen zij veroorzaakt werden, geen grond voor aansprakelijkheid gaven. Zie HR 20 dec. 1985, NJ 1986, 231. Zie voorts Brunner, Preadvies NJV 1985, p. 40–42. Het belang van de rechtszekerheid (art. 4 Wet AB) verzet zich daartegen.

3.5

Ik meen dan ook dat kostenverhaal door de Staat op de vervuiler ex art. 21 lid 1 IBS naar aanleiding van gevallen van bodemverontreinigingen die hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van dat artikel slechts mogelijk is, indien ten tijde van de bodemverontreinigende gedragingen de Staat daardoor werd getroffen in een belang dat toen geacht kon worden te behoren tot de belangen, welke art. 1401 BW bedoelt te beschermen, en dat de norm die het verontreinigen van de bodem verbiedt toen geacht kon worden dat belang van de Staat te beschermen. Of eenvoudiger gezegd: dat die gedragingen toen een onrechtmatige daad in de zin van art. 1401 BW jegens de Staat opleverden, zoals ook bodemvervuilingen gepleegd na de inwerkingtreding van art. 21 lid 1 IBS een onrechtmatige daad in de zin van art. 1401 BW jegens de Staat moeten opleveren, wil kostenverhaal kunnen plaatsvinden.

Bespreking van het principaal cassatiemiddel

4.1

Onderdeel 1 komt op tegen de omschrijving die het hof in r.o. 5.5 van het bestreden arrest geeft van het geschil van partijen. Die omschrijving berust op een uitleg van de stellingen van partijen, is dus feitelijk van aard en kan bijgevolg in cassatie op zijn juistheid niet worden getoetst. Overigens blijkt niet dat ’s hofs opvatting van hetgeen partijen naar de kern verdeeld houdt dragend is voor de bestreden beslissing of dat als gevolg van die opvatting essentiele stellingen van partijen door het hof onbesproken of buiten beschouwing zijn gelaten. Onderdeel 1 kan derhalve reeds wegens gebrek aan belang geen doel treffen.

4.2

De onderdelen 2 en 3 bestrijden ’s hofs met name uit de r.o. 5.11 t/m 5.14 blijkende opvatting inzake de werking in de tijd van art. 21 lid 1 IBS en verdedigen, kort samengevat, de opvatting dat, anders dan het hof meent, die bepaling aldus dient te worden verstaan dat ook bij kostenverhaal terzake van bodemverontreinigingen die zich voor de inwerkingtreding van de IBS hebben voorgedaan, buiten discussie staat dat met name aan het 1401-belang-vereiste en aan het relativiteitsvereiste is voldaan.

4.3

De door het middel verdedigde opvatting dient, zoals ik hierboven onder 3 heb betoogd, als onjuist van de hand gewezen te worden. Bij gebreke van een ondubbelzinnige aanwijzing van de wetgever kan immers niet worden aanvaard dat art. 21 IBS — welke vereisten voor aansprakelijkheid ex art. 1401 BW deze bepaling ook buiten discussie zou stellen — aan bodemverontreinigingen die voor de inwerkingtreding van de IBS zijn veroorzaakt aansprakelijkheid jegens de Staat verbindt, terwijl toen die verontreinigingen zo’n aansprakelijkheid niet meebrachten. De opvatting van het hof komt mij dan ook juist voor, zodat de onderdelen 2 en 3 moeten falen.

4.4

Onderdeel 4 verwijt het hof een verkeerde betekenis te hebben gehecht aan het begrip ‘onrechtmatige daad’ in art. 21 IBS en verdedigt de opvatting dat daaronder slechts moet worden verstaan een inbreuk op een recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht, of een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.

4.5

De door onderdeel 4 verdedigde opvatting kan niet als juist worden aanvaard. Ik verwijs naar hetgeen ik hierboven onder 2 heb opgemerkt. Blijkens de wetsgeschiedenis verwijst art. 21 lid 1 IBS naar de algemene aansprakelijkheidsgrond van art. 1401 BW, zij het dat door het bestaan van de IBS, welke wet aan de Staat een zorgplicht ten aanzien van de bodem oplegt en tegelijk voorziet in een specifiek verhaalsrecht van de Staat op de vervuiler van de kosten van bodemsanering, (voor de toekomst) buiten twijfel is gesteld dat aan een tweetal vereisten voor aansprakelijkheid ex art. 1401 BW is voldaan: aan het 1401-belang-vereiste en aan het relativiteitsvereiste. Uit niets blijkt dat de wetgever (overigens) iets toe‑ of af heeft willen doen aan de algemene vereisten voor aansprakelijkheid ex art. 1401 BW. De door onderdeel 4 bestreden opvatting van het hof acht ik dan ook juist, zodat dat onderdeel m.i. niet kan slagen.

4.6

Onderdeel 5 berust, naar het mij voorkomt, op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Het onderdeel miskent dat de door de minister in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer onderstreepte mede-verantwoordelijkheid van de overheid voor de ontstane situatie van bodemverontreiniging in de gedachtengang van het hof niet betrekking heeft op de vraag of de Staat in een bepaald geval van bodemverontreiniging door ‘eigen schuld’ geen of slechts een gedeelte van de schade vergoed kan krijgen, maar op de vraag welke werking in de tijd met betrekking tot art. 21 lid 1 IBS de wetgever voor ogen heeft gestaan. Onderdeel 5 moet derhalve falen.

4.7

Aangezien het principaal cassatiemiddel naar mijn oordeel in al zijn onderdelen ongegrond is, kom ik tot de conclusie dat het door de Staat ingestelde cassatieberoep verworpen dient te worden.

Bespreking van het incidenteel cassatiemiddel

5.1

Onderdeel 1 gaat m.i. uit van een verkeerde lezing van het bestreden arrest en kan derhalve niet slagen. Waar het hof in r.o. 5.19 spreekt van ‘de overheid’, bedoelt het blijkens het verband met de andere rechtsoverwegingen kennelijk ‘de Staat’.

5.2

De onderdelen 2 t/m 4 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Zij bestrijden de in r.o. 5.19 en 5.20 door het hof ontwikkelde maatstaf ter beoordeling van de vragen van welk tijdstip af tot de belangen die art. 1401 BW beoogt te beschermen het belang van de Staat bij bodemsanering behoort en van welk tijdstip af het veroorzaken van bodemverontreiniging (die tot sanering op grond van de IBS noopt) onrechtmatig is tegenover de Staat. Beslissend acht het hof (in r.o. 5.19) het tijdstip waarop, in verband met de ontwikkeling in de maatschappelijke opvatting inzake de ernst van bodemverontreiniging, aan de veroorzaker van de bodemverontreiniging voldoende duidelijk was dan wel had behoren te zijn dat de overheid zich de zorg voor de bodem (door saneringsmaatregelen) zou gaan aantrekken. Blijkens r.o. 5.20 subjectiveert het hof dit criterium enigszins: van belang is niet alleen van welk moment af in het algemeen duidelijk was dat de overheid zich de zorg voor de bodem in dat opzicht zou gaan aantrekken, maar ook van welk tijdstip af het in het bijzonder aan degenen die een galvanisch bedrijf als dat van Van Amersfoort exploiteerden duidelijk was dan wel had behoren te zijn dat de overheid zich die zorg voor de bodem zou gaan aantrekken.

5.3

Het middel bestrijdt de door het hof aangelegde maatstaf als onjuist, want te ruim, aangezien, kort gezegd, van een 1401-belang bij de overheid pas dan sprake kan zijn, indien de overheid — ingevolge een wettelijke taak of plicht, althans op grond van een voor een ieder kenbaar beleid of handelen — zich in financieel opzicht de sanering van vervuilde bodem daadwerkelijk heeft aangetrokken.

5.4

De klacht kan naar mijn oordeel niet slagen. In HR 19 dec. 1975, NJ 1976, 280, m.nt. GJS (Rijksweg nr. 12) en HR 14 april 1989, NJ 1990, 712 (Benckiser) werd aangenomen, dat het belang waarin de Staat in die gevallen was getroffen behoorde tot de belangen die vallen onder de bescherming welke art. 1401 BW bedoelt te bieden, omdat de Staat krachtens wettelijke (in Benckiser ook: grondwettelijke) opdracht is belast met een beheers‑ en onderhoudstaak van de rijkswegen, resp. de bodem en het grondwater. Blijkens HR 26 mei 1978, NJ 1978, 615, m.nt. GJS (Zuidpool), behoeft zo’n beheers‑ en onderhoudstaak van de Staat niet per se te berusten op een wettelijke opdracht. Voldoende werd in het Zuidpool-arrest geacht, dat ‘voor de hand ligt’ dat de Staat een beheers‑ en onderhoudstaak heeft, ook zonder dat enige wettelijke regel hem die taak heeft opgelegd.

5.5

De vraag waar het in het onderhavige geval derhalve op aankomt is of kan worden aangenomen dat ook reeds voor de invoering van wettelijke maatregelen krachtens welke de Staat werd opgedragen de zorg voor bodemsanering op zich te nemen, een periode heeft bestaan waarin ‘voor de hand lag’ dat de Staat met die zorg belast was, zodat de Staat ook toen reeds een 1401-belang had en bodemverontreinigingen die toen veroorzaakt werden dus een onrechtmatige daad jegens de Staat kunnen opleveren.

5.6

Het hof heeft zich kennelijk gebaseerd op het criterium van het Zuidpool-arrest en aangenomen dat ‘voor de hand ligt’ dat de (financiele) zorg voor bodemsanering aan de Staat toeviel, vanaf het moment waarop de maatschappelijke opvatting omtrent de ernst van bodemverontreiniging zich zover had ontwikkeld dat in het algemeen duidelijk was dat de Staat zich die zorg zou gaan aantrekken. De door het hof gekozen maatstaf lijkt me, gezien het Zuidpool-arrest, juist. Daarbij teken ik aan dat het bij toepassing van deze maatstaf m.i. daarop aankomt, of door het verontreinigen, gelet op de aard van de op en in de bodem gebrachte stoffen en de omvang waarin zulks plaatsvond, naar de toenmalige stand van de wetenschap, zoals deze aan de vervuiler bekend was of bekend behoorde te zijn, gevaren voor de volksgezondheid te duchten waren. De volksgezondheid is immers een belang dat de overheid zich sinds jaar en dag heeft aangetrokken, zodat de vervuiler die moest weten dat zijn gedragingen een gevaar voor de volksgezondheid zouden kunnen opleveren, ook kon weten de overheid tegenover zich te vinden. Of anders gezegd: ook kon weten dat de overheid de taak op zich zou nemen die gevaren door maatregelen te keren. Ik realiseer me dat bij een zodanige toepassing van de maatstaf het 1401-belang-vereiste, het relativiteitsvereiste en het schuldvereiste in de tijd samenvallen. Uit oogpunt van de hanteerbaarheid van art. 21 lid 1 IBS op ‘oude’ gevallen van bodemverontreiniging is dat geen nadeel, dunkt me. De onderdelen 2 t/m 4 kunnen naar mijn oordeel niet slagen.

5.7

Onderdeel 5 voert aan dat het hof heeft miskend dat de omstandigheid dat de Staat zich de zorg voor de bodem is gaan aantrekken en derhalve belang heeft bij het voorkomen van bodemverontreiniging niet impliceert dat ter bescherming van dat belang eisen van zorgvuldigheid worden gesteld in die zin dat een inbreuk op dat belang dient te gelden als een onrechtmatige daad jegens de Staat.

5.8

De klacht kan naar mijn mening geen doel treffen. Als de Staat door verontreiniging van de bodem (in een mate die hem tot sanering noopt) wordt getroffen in een belang dat behoort tot de belangen die vallen onder de bescherming welke art. 1401 BW bedoelt te bieden, heb ik moeite om in te zien dat zo’n bodemverontreiniging niet onrechtmatig is tegenover de Staat. Dat kan m.i., afgezien van de aanwezigheid van een (andere) rechtvaardigingsgrond, alleen dan worden aangenomen, indien de veroorzaker van de verontreiniging zich kan beroepen op een zo gewichtig belang bij zijn handelen dat hij het belang van de Staat niet behoeft te ontzien. Op een zodanig belang heeft Van Amersfoort zich echter niet beroepen.

5.9

Op grond van het vorenstaande kom ik tot de slotsom dat het door Van Amersfoort voorgestelde cassatiemiddel in al zijn onderdelen ongegrond is en dat het incidenteel cassatieberoep verworpen moet worden.

Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van zowel het principaal als het incidenteel beroep.

Noot

Welke betekenis aan art. 21 Interimwet bodembescherming (IBS) moet worden toegekend, was omstreden. Geeft het een ‘specifiek verhaalsrecht’ dat afwijkt van de gewone vordering uit onrechtmatige daad, en hoe specifiek is het dan?

De Hoge Raad beslist — evenals het hof en in overeenstemming met de conclusie OM onder 2 — dat het artikel niet afwijkt van de gewone aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, zodat verhaal door de Staat alleen mogelijk is, indien de veroorzaker ten tijde van de vervuiling onrechtmatig tegenover de overheid handelde. Het relativiteitsvereiste geldt dus ook voor de verhaalsvordering van de Staat. Het bijzondere van het verhaalsrecht van art. 21 IBS bestaat alleen daarin, dat de Staat ook verhaal kan nemen voor saneringskosten die ten laste van de provincie en de gemeente komen, zonder dat deze haar vorderingen hoeven te cederen, en dat de rechter het te verhalen bedrag kan matigen.

De problemen met de uitleg van het artikel zijn gerezen doordat de regering de wenselijkheid van opneming van het artikel in de Tweede Kamer anders motiveerde dan in de Eerste Kamer.

Tegenover de Tweede Kamer stelde de regering dat het beoogde de onzekerheid weg te nemen of de rechter het belang van de overheid bij sanering van bodemverontreiniging wel zou aanmerken als een door art. 1401 BW beschermd belang. De Hoge Raad legt uit (r.o. 3.1.2), dat die onzekerheid haar oorsprong vond in ‘de in de literatuur aan HR 9 nov. 1973, NJ 1974, 91 ontleende gedachte dat bepaalde algemene belangen van de overheid niet voor bescherming door art. 1401 in aanmerking komen’. Die gedachte berustte echter op een misvatting, omdat de vraag of de overheid wel een 1401-belang heeft niet op zijn plaats is naast het vereiste dat jegens de overheid onrechtmatig is gehandeld, wanneer de overheid schadevergoeding vordert op grond van een tegenover haar gepleegde onrechtmatige daad (r.o. 3.1.5). De ruime uitleg van art. 1401 BW die bij het arrest van 31 jan. 1919 is aanvaard, impliceert immers dat ieder jegens wie onzorgvuldig is gehandeld recht heeft op schadevergoeding ongeacht of inbreuk op een recht is gemaakt of de wet is overtreden. Daarmee werd het vermogen als een rechtens beschermd belang aanvaard. De vraag of de eiser wel een door art. 1401 beschermd belang heeft, kan alleen aan de orde komen in gevallen waarin op grond van dat artikel een bevel of verbod gevorderd wordt zonder dat de eiser stelt dat hij schade lijdt of dreigt te lijden.

In verhaalsacties ex art. 21 IBS vordert de Staat als derde belanghebbende bij de grond zuivere vermogensschade die het gevolg is van verontreiniging van de bodem door eigenaren of gebruikers. De eigenaar die zijn eigen grond verontreinigt handelt niet onrechtmatig zolang niet rechten van derden, zoals buren worden aangetast. De gedachte dat de gedraging onzorgvuldig kan zijn jegens de overheid die zich, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn, de gevolgen van de onrechtmatige daad aantrekt, is betrekkelijk nieuw en voor het eerst door de Hoge Raad aanvaard in het toen opzienbarende arrest HR 26 mei 1978, NJ 1978, 615 (Gaasterdijk/Zuidpool). Zij is inmiddels gemeengoed geworden en de Hoge Raad bevestigt haar uitdrukkelijk in r.o. 4.2 voor gevallen van bodemverontreiniging. In de Eerste Kamer beriep de regering zich op die gedachte ten betoge dat ‘een verontreiniging van de bodem onrechtmatig is mede jegens het Rijk, omdat het Rijk zich terecht het belang van bodemsanering aantrekt en uit dien hoofde (een gedeelte van) de kosten voor zijn rekening neemt’. Het was ‘om iedere twijfel betreffende verhaal door het Rijk te voorkomen’ dat een specifiek verhaalsrecht van het Rijk is opgenomen, ‘ongeacht het antwoord op de vraag jegens wie de onrechtmatige daad is gepleegd’. Zie de conclusie OM onder 2.4. Ook in dit opzicht bracht het artikel geen verandering van recht, maar werd het slechts voor alle zekerheid opgenomen. De conclusie is dan ook (r.o. 3.2) dat art. 21 geen wijziging van het geldende recht meebracht.

De Staat had in drie instanties vergeefs betoogd, dat met art. 21 blijkens de uitlatingen van de regering in de Eerste Kamer beoogd was ook voor oude gevallen van bodemverontreiniging buiten twijfel te stellen dat die onrechtmatig was mede jegens hem, ongeacht wanneer de Staat zich het belang van de bodemsanering is gaan aantrekken. Dat betoog is terecht niet aanvaard. Dan zou immers een vorderingsrecht uit onrechtmatige daad zijn geschapen waar dat niet bestond ten tijde van het plegen daarvan. Dusdoende zou het relativiteitsvereiste materieel met terugwerkende kracht zijn geschrapt. Die — in beginsel exorbitante — strekking van de wet, zou dan tenminste op ondubbelzinnige wijze bij de parlementaire behandeling onder woorden moeten zijn gebracht. De Hoge Raad constateert echter (r.o. 3.1.2) dat de bij (tweede) nota van wijziging voorgestelde verandering niet ‘ondubbelzinnig tot strekking had om mede ten nadele van hen op wier handelen of nalaten reeds bestaande bodemverontreiniging viel terug te voeren, voor de Staat de mogelijkheid in het leven te roepen ter zake in meer of andere gevallen verhaal te nemen dan destijds reeds mogelijk was ingevolge het toenmaals geldende onrechtmatige-daadsrecht, laat staan dat de Tweede Kamer zich, na afweging van de betrokken belangen, met een dergelijke wijziging van het recht zoals het gold ten tijde van bedoeld handelen of nalaten, zou hebben verenigd’. Daarmee is gezegd, dat als het al de bedoeling van de regering was om met (materieel) terugwerkende kracht aansprakelijkheid tegenover de Staat te scheppen die bedoeling niet duidelijk en niet tijdig (eerst bij de behandeling in de Eerste Kamer) tot uitdrukking is gebracht. In r.o. 3.1.4 wijst de Hoge Raad met nadruk op de eis van rechtszekerheid die hier in het geding is, op het ontbreken van ondubbelzinnige aanwijzingen in de wetsgeschiedenis voor de door de Staat verdedigde opvatting en op het ontbreken van steun voor die opvatting in de tekst van art. 21.

Nu het relativiteitsvereiste door art. 21 IBS niet is terzijde gesteld, moet de Staat bij oude saneringsgevallen aantonen, dat de overheid zich het belang van de overheid bij bodemsanering reeds had aangetrokken toen de verontreiniging plaatsvond, dan wel voor de veroorzaker voldoende duidelijk was of behoorde te zijn dat zij zich dat belang zou gaan aantrekken (r.o. 3.2).

De vraag is nu wanneer de overheid zich het belang van de bodemsanering daadwerkelijk is gaan aantrekken (waarschijnlijk eerst eind 1979 na de ontdekking van de gifbelt in Lekkerkerk) en vooral wanneer een veroorzaker van bodemverontreiniging moest voorzien dat de overheid dat zou gaan doen. Voor het antwoord op die laatste vraag lijkt vooral van belang of de veroorzaker van de verontreiniging moest weten dat de afvalstoffen gevaarlijk waren voor de volksgezondheid. Zo terecht A‑G Strikwerda onder 5.6 van zijn conclusie, die er op wijst dat de volksgezondheid een belang is dat de overheid zich sinds jaar en dag heeft aangetrokken. De chemische industrie zal in het algemeen bekend mogen worden geacht met de mogelijke gevaren die haar produkten en haar afvalstoffen voor de volksgezondheid meebrengen. Of derden die produkten uit de chemische industrie gebruikten ook geacht mochten worden de gevaren daarvan (en van afvalstoffen) te hebben gekend, is minder zeker.

Gevaarlijkheid voor de volksgezondheid is niet hetzelfde als bezwaarlijkheid voor het milieu. De gedachte dat belasting van het milieu maatschappelijk zo onaanvaardbaar is, dat de overheid de gevolgen daarvan ongedaan moet maken, lijkt me van aanzienlijk recenter datum, evenals het woord milieu zelf. Zie over dit soort vragen Castermans, WPNR 5976, Bauw, NBWKw. 1991, p. 30 en 31 en Wubs, Met grond verbonden (bundel mrs. Wijn en Stael), Deventer 1991, p. 49 e.v., speciaal p. 61 die ook recente lagere rechtspraak vermeldt.

Inmiddels is een wetsvoorstel (21 556) ingediend tot uitbreiding van de Wet bodembescherming met een regeling inzake de sanering van de bodem. Daarin wordt voorgesteld het relativiteitsvereiste alsnog met terugwerkende kracht af te schaffen (art. 47 lid 5 en art. V lid 1). Met ontwapenende openhartigheid wordt de uitbreiding van de mogelijkheid van kostenverhaal gemotiveerd (memorie van toelichting onder 6) met het principe ‘de vervuiler betaalt’ en het oogmerk baten te genereren tegenover de aanzienlijke uitgaven voor bodemsanering. Verhaal is mogelijk op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging is veroorzaakt of die anderszins krachtens burgerlijk recht buiten overeenkomst aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan. De regering deelt mee dat nog bezien wordt of nadere voorzieningen ter zake van de verjaring noodzakelijk zijn met het oog op de verjaringstermijn van art. 3:310 NBW.

Veel verder nog gaat het voorgestelde art. 27d. Gedeputeerde Staten kunnen krachtens dat artikel degene door wiens handelen een onderzoeks‑ of saneringsgeval is veroorzaakt, dan wel degene op wiens grondgebied zich de oorzaak bevindt van een zodanig geval, bevelen om dat saneringsgeval te onderzoeken of te saneren. Die bepaling lijkt te impliceren, dat de eigenaar of gebruiker van verontreinigde grond verplicht kan worden die voor eigen rekening te saneren, ook als hij de verontreiniging niet heeft veroorzaakt, of anderszins daarvoor naar burgerlijk recht niet aansprakelijk zijn. Kritisch over dit wetsvoorstel Spier, TMA 1991, p. 21 e.v. en Thunnissen, NJB 1991, p. 1511 e.v. Positief echter Wubs, a.w. Wordt het wetsvoorstel tot wet, dan is de Staat uit de nesten, maar de grondeigenaar/gebruiker alsnog in de problemen. De toelichting op het artikel veronderstelt dat de grondeigenaar of gebruiker de kosten van uitvoering van de sanering dan via art. 1401 BW op de veroorzaker kan verhalen, maar vermeldt niet dat de wijzigingen nu juist worden voorgesteld omdat dat verhaal voor de Staat in veel gevallen problematisch of zelfs onmogelijk is. Het parlement zal moeten beslissen of een zo vergaande uitbreiding van de verhaalsmogelijkheden voor de Staat voor oude gevallen aanvaardbaar is.

Het arrest heeft veel commentaar uitgelokt. Ik verwijs naar Kleijs-Wijnnobel, AB 1990, 409, Bauw, NJB 1990, p. 413 e.v., Hartlief en Van Maanen, NBWKw. 1990, p. 101, Gerritzen-Rode, M en R 1990, p. 171 e.v., Ouwerkerk, Feestbundel Ned. Gen. Bedrijfsjuristen, Kluwer 1990, p. 145 e.v., Van Dunne, TMA 1990, p. 114 e.v., Kortmann, AA 1990/11, p. 871

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HR 09-02-1990, NJ 1991, 462 De Staat/Van Amersfoort

NJ 1991 , 462

Regeling

Essentie

Samenvatting

Partijen

Tekst

Conclusie

Noot