AB 1986 , 569

KONINKLIJK BESLUIT

van 5 juni 1986 , Stb. 337

(m.nt. BJvdN)
m.nt. BJvdN

Regeling

Grondwet art. 7; Gemeentewet art. 185

Essentie

Einde gemeentelijke vloekverboden. Vloek is gedachte/gevoelen. (Gem. Ermelo )

Samenvatting

Het vloekende gebruiken van de naam van God of het gebruik van ruwe of onzedelijke taal is daargelaten uiteraard de waarde van dergelijke uitingen — in beginsel als openbaarmaking van een gedachte of gevoelen aan te merken. Het dit tegengaande art. C5 APV Ermelo  is in strijd met art. 7 Grondwet en kan niet in stand blijven. Volgt vernietiging wegens strijd met de wet.

Tekst

Wij BEATRIX, enz.;

Op de voordracht van Onze minister van Binnenlandse Zaken van 26 febr. 1986 , nr. BT86/195, Directoraat-Generaal Binnenlands Bestuur, Directie Bestuurszaken, Afd. Toezichtsbeleid;

1. het volgende: De Raad der gem. Ermelo  heeft bij besluit van 19 dec. 1985 een nieuwe Algemene Plaatselijke Verordening vastgesteld;

Ingevolge het bepaalde in art. C5 van genoemde Verordening is het verboden in het openbaar de naam van God vloekende te gebruiken, behoudens indien het Wetboek van Strafrecht van toepassing is, danwel ruwe of onzedelijke taal te gebruiken;

Art. 7 derde lid Grondwet bepaalt dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens door middel van andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen (d.i. drukpers, radio en televisie) niemand voorafgaande verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet;

Dit grondrecht beschermt in beginsel elke openbaarmaking van een — meer of minder weloverwogen — gedachte of een gevoelen, ongeacht de intensies of motieven van degene die zich uit;

Het vloekende gebruiken van de naam van God of het gebruik van ruwe of onzedelijke taal is — daargelaten uiteraard de waarde van dergelijke uitingen — in beginsel ook als openbaarmaking van een gedachte of gevoelen aan te merken;

Blijkens de zinsnede ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ mogen op het recht in vrijheid de inhoud van de geopenbaarde gedachten of gevoelens te bepalen alleen bij wet in formele zin beperkingen worden aangebracht;

Mitsdien is art. C5 Algemene Plaatselijke Verordening van de gem. Ermelo  in strijd met art. 7 Grondwet en kan het niet in stand blijven.

Gelet op art. 185 eerste lid Gemeentewet;

De RvS gehoord (advies van 1 mei 1986 , nr. W04.86.0123/G6);

Gezien het nader rapport van Onze minister van Binnenlandse Zaken van 27 mei 1986 , nr. BT86/412, Directoraat-Generaal Binnenlands Bestuur, Directie Bestuurszaken, Afd. Toezichtsbeleid;

Hebben goedgevonden en verstaan:

Bovengenoemd besluit, voor zover betreft art. C5, van de raad der gem. Ermelo  wordt vernietigd wegens strijd met de wet.

Nota van toelichting

Het door de raad van de gem. Ermelo , vastgestelde art. C5 nieuwe Algemene Plaatselijke Verordening luidt als volgt:

1

Het is verboden in het openbaar de naam van God vloekende te gebruiken

2

Het is verboden in het openbaar ruwe of onzedelijke taal te gebruiken

3

Het bepaalde in lid 1 geldt niet indien het Wetboek van Strafrecht van toepassing is.

GS van Gelderland hebben erop gewezen dat de onderhavige bepaling in strijd is met de Grondwet. Naar mijn oordeel is deze strijd inderdaad aanwezig, en wel met art. 7 derde lid. Dit artikel bepaalt dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen (d.i. drukpers, radio en televisie) niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

Art. 7 Grondwet beschermt het openbaren van gedachten of gevoelens. In de jurisprudentie is het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers’ (art. 7, oud) ruim uitgelegd.

Tot ‘gedachten of gevoelens’ rekent de HR alle uitingen, tenzij deze een opschrift of een standaardmededeling in de bedrijfssfeer betreffen. Bij de grondwetsherziening heeft de regering gesteld dat onder het begrip ‘gedachten of gevoelens’ mede ‘feitelijke mededelingen en inlichtingen’ vallen, tenzij het bijv. mededelingen betreft op de verpakkingen over de samenstelling van waren.

Dit betekent dat het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ blijkens jurisprudentie en blijkens de toelichting op art. 7 herziene Grondwet welhaast grammaticaal moet worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door art. 7 Grondwet beschermd.

Uitzonderingen hierop betreffen (naast de uitdrukkelijk uitgezonderde ‘handelsreclame’, art. 7 vierde lid) alleen standaardmededelingen in de bedrijfssfeer. Het in het openbaar gebruiken van ruwe of onzedelijke taal of het vloekende gebruiken van Gods naam is, hoewel er gevallen kunnen zijn waarin aan een vloek elke gedachte of elk gevoelen vreemd is, in beginsel een uiting van een gedachte of gevoelen. Deze uitingen liggen niet in de besproken uitzonderingsgebieden.

Art. 7 derde lid Grondwet kent een algemene bescherming van de inhoud van meningsuitingen door andere middelen van openbaarmaking dan o.m. de drukpers, waaronder spreken in het openbaar. Met de zinsnede ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ heeft de grondwetgever in overeenstemming met de gevestigde jurisprudentie ten aanzien van de drukpersvrijheid tot uitdrukking gebracht dat op het recht om in vrijheid de inhoud van de geopenbaarde gedachten of gevoelens te bepalen alleen door de formele wetgever inbreuk mag worden gemaakt. In het Wetboek van Strafrecht, zo merk ik in dit verband op, heeft de wetgever bijv. smalende Godslastering verboden (art. 147, 147a en 429bis).

Nu vloeken valt onder het bereik van art. 7 Grondwet komt de APV-bepaling, die verbiedt om in het openbaar Gods naam vloekende te gebruiken en in het openbaar ruwe of onzedelijke taal te gebruiken, door het niet in acht nemen van de uitsluitende competentie van de formele wetgever, op door de Grondwet verboden gebied.

Bepalingen met betrekking tot vloeken en het bezigen van ruwe en onzedelijke taal als de onderhavige komen in meer gemeentelijke verordeningen voor. Voor de grondwetsherziening van 1983 is de grondwettigheid van dergelijke bepalingen niet ter discussie gesteld. Hiervoor bestond ook weinig aanleiding aangezien deze bepalingen in hoofdzaak op mondelinge uitingen betrekking hadden, terwijl art. 7 oude Grondwet op openbaarmaking via de drukpers en daarmee gelijk te stellen middelen van openbaarmaking betrekking had.

Ook omdat art. 7 derde lid Grondwet een rechtstreeks werkende grondwetbepaling is, moeten de voor de grondwetsherziening tot stand gekomen ‘vloekverboden’ sinds 17 febr. 1983 als onverbindend worden aangemerkt. Voorshands ga ik er vanuit, dat de desbetreffende gemeenten, na kennisneming van het onderhavige vernietigingsbesluit, alsmede van een vijftal identieke besluiten zelf het initiatief zullen nemen hun verordeningen op dit punt met de herziene Grondwet in overeenstemming te brengen.

De Minister van Binnenlandse Zaken,

R.W. de Korte

Noot

1

Welk een rijkdom aan interessante spontane vernietigingsbeslissingen heeft de Kroon ook in de eerste decennia van de AB niet gegeven. Daarvan een ‘kostelijke greep’ uit voor de AB jubileum-jaren, eindigend op een ‘6’ voor de Tweede Wereldoorlog:

In 1926 wist de regering nog op te komen voor de eigen ambtenaren (daarvan kan men thans leren!) blijkens het KB 31 juli 1926, Stb. 279 vernietigend de ‘niet eervolheid’ van een ontslag van een Hilversums hoofdopzichter bij de gemeentereiniging, omdat daarmede te ver was gegaan en de rechtszekerheid van ambtenaren was geschonden.

Gedachtig de geuzenerfenis van het zich houden aan de Hollandse waterlinie en aan ‘een man, een woord’, begon de Kroon toen ook het afwijken van eigen gemeentelijke verordeningen als zijnde in strijd met het algemeen belang niet te tolereren. Aldus werd bij KB 21 aug. 1926, Stb. 311, ARB 1926, p. 256 vernietigd een besluit van de raad van Oud-Vossemeer, strekkende tot het verlenen van ontheffing van de in de bouwverordening gestelde eis van een verplichte aansluiting op het buizennet van de waterleiding, zonder dat aan de daarvoor in de bouwverordening gestelde eis van de aanwezigheid van een ander deugdelijk middel van watervoorziening was voldaan.

Ook betrekkelijke pietluttigheden wist de Kroon als spontaan vernietiger destijds wel aan te pakken, naar een decennium later bijv. bleek, toen de gemeenteraad van Hulsberg een maskeradeverbod uit de APV voor de blijde gebeurtenis van de carnavalsdagen had opgeheven, doch daarmede een koude ontmaskering van de Kroon oogstte, die bij spontane vernietiging van 10 sept. 1936, Stb. 2348 de redengeving van een bemoeilijking van het politietoezicht, de openbare orde en de goede zeden uit de tas haalde.

Al wat meer aan het type vernietigingen uit onze tijd doet denken (het locale gezag poogt ten onrechte nog juist het bezuiniging beogende centrale gezag de loef af te steken, op straffe van vernietiging!) het bekende geval waarin een gemeente juist voor inwerkingtreding van de Wet 29 nov. 1935, Stb. 685 poogde te ontgaan de mogelijkheid voor de Kroon om in een gemeente met niet meer dan 5000 zielen de burgemeesters‑ en secretarisfunctie te laten combineren, een separate secretaris benoemde in zulk een kleine gemeente en daarmede hogere openbare uitgaven voor twee functies bewerkstelligde, hetgeen de vernietigende Kroon bij KB 22 febr 1936, Stb. 2341 het odium van strijd met het algemeen belang ontlokte.

2

Wanneer en waar ware, juist ook in de hedendaagse tijd, het middel van de spontane vernietiging aan te wenden?

Men mag wel als communis opinio beschouwen dat hiermede de eenheid van het bestuur in het land bij wege van exceptioneel middel en derhalve met een terughoudende, omzichtige beleidsvoering ter zake wordt bevorderd (Oppenheim I, p. 92, Buys II, p. 102, Oud, Handboek van het Ned. Gemeenterecht II, 1959, p. 645, uitg. Tjeenk Willink Zwolle, Van Loenen-Troostwijk, De gemeentewet en haar toepassing, onder 185, Samsom-uitgave).

Een grotere stroom vernietigingen betrof steeds de bouwvergunningen, vooral door te grote toegevendheid van gemeentebesturen (aldus ook aangegeven door Van der Pot-Donner, Handb. Ned. Staatsrecht, 1983, druk 11, uitg. Tjeenk Willink Zwolle, p. 569; zie ook het statistisch overzicht bij Nijenhuis-Boland de Vries, TvO 1977, p. 437; ik noem als voorbeelden: KB 5 april 1973, Stb. 153, AB 1973, 163, Diepenveen; KB 27 april 1979, Stb. 244, AB 1979, 455, Budel, m.nt. en KB 28 jan. 1983, Stb. 113, AB 1983, 504, Eindhoven).

Daarnaast werden ook de afgelopen decennia min of meer principiele reeksen nieuwsoortige voor vernietiging vatbare gevallen door het vernietigingsrecht getroffen. Ik noem vernietiging van een aantal raadsbesluiten strekkende tot vluchtelingen‑ (KB 6 febr. 1973, Stb. 60, AB 1973, 270, Krimpen a.d. IJssel) en ontwikkelingshulp (gemeentelijke of rijks-zaak), voorts vernietiging van het in strijd met de Zondagswet niet openhouden van zwembaden en sporthallen op zondag (KB 4 juli 1978, Stb. 441, AB 1982, 72, Hardinxveld-Giessendam, m.nt. F.H. v.d. Burg; KB 7 febr. 1980, Stb. 30, Rijssen; KB 12 maart 1982, Stb. 212, AB 1982, 571, Vriezenveen; KB 7 nov. 1984, Stb. 644, AB 1985, 359, Urk), verder vernietiging van het in strijd met de privacybescherming beschikbaar stellen van gegevens van de burgerlijke stand aan plaatselijke VVV-en, samenstellers van adresboeken e.a. (KB 29 nov. 1972, Stb. 708, AB 1973, 95, Utingeradeel; KB 18 okt. 1973, Stb. 518, AB 1974, 77, Zwolle, KB 2 okt. 1975, Stb. 531, AB 1976, 30, Stad Delden, KB 31 juli 1976, Stb. 440, AB 1976, 288, Havelte, m.nt. R. Streng), vervolgens vernietiging van overtredingen van de Winkelsluitingswet (KB 18 febr. 1972, Stb. 82, AB 1972, 130, Sliedrecht, m.nt. R. Streng en KB 5 jan. 1981, Stb. 8, AB 1981, 173, Zwolle m.nt.), maar ook vernietiging van een beruchte Rotterdamse bepaling, die een opeenhoping van Surinamers en buitenlandse gastwerknemers beoogde te voorkomen (KB 10 nov. 1974, Stb. 556).

Op levensbeschouwelijk erf — evenals in het hierboven opgenomen KB — komt men met de afwijzing door de spontane vernietiger van ‘Gods wet’ als subsidiecriterium o.m. wegens strijd met de Grondwet: KB 4 dec. 1984, Stb. 185, AB 1985, 163, Hasselt, m.nt.

3

De mogelijkheid van vernietiging wegens strijd met de Grondwet waarvan in bovenstaand KB Ermelo  sprake is, is eigenlijk nimmer (serieus) betwist (aldus ook Oud II p. 636). Dat men voor zulk een strijd ook bij de bedoeling van de (grond‑)wetgever te rade mag gaan, is reeds geruime tijd in de spontane vernietigings-jurisprudentie neergelegd. Een illustratief voorbeeld is het KB 10 nov. 1939, AB 1940, p. 153, Gorinchem. Daarbij handelde de gemeente in strijd met de bedoeling van de Bioscoopwet en de Kroon baseerde toen de vernietiging op het feit dat de gemeenteraad aldus de grenzen van zijn bevoegdheid overschrijdt en mitsdien in strijd met de wet handelt (zie hierover Schroot, Van Vliet, Wijma c.s., Begrip van de Ned. Gemeente IV, 1980, p. 262, Samsom-uitgave). Een krampachtig wringen onder strijd met de wet of een gekunsteld onderbrengen onder strijd met het algemeen belang, de tweede vernietigingsgrond, zal inmiddels niet nodig blijven, nu de grondwetgever als eerste vernietigingsgrond het ruimere strijd met het recht heeft geintroduceerd (art. 132 nieuwe Grondwet). Gelet op art. 140 nieuwe Grondwet gold te dezen echter nog steeds strijd met de wet als eerste vernietigingsgrond.

Een rijk gedocumenteerd jurisprudentieoverzicht inzake de toepassing van de (inhoudelijk veel ruimte behelzende) vernietigingsgronden biedt nog het rapport van de Cie-ABAR, 1984, 5e druk, p. 280–336, uitg. Samsom-H.D. Tjeenk willink).

4

Thans direct komende tot het onderhavige geval, verdient eerst opmerking dat het deel uitmaakt van een reeks beslissingen ten aanzien van niet alleen Ermelo  maar ook de APV-en van de gem. Elburg, Harderwijk, Oldebroek, Nunspeet en Putten (alle KB-en van 5 juni 1986  nrs. 338, 339, 340, 341 en 342).

Toegegeven dat zowel de grondwetgever als de jurisprudentiegever het ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ zo ruim zijn gaan uitleggen (hierover Van der Pot-Donner, p. 241 e.v.), dat een vloekverbod daardoor in principe bestreken kan worden, rijst bij mij toch de vraag, waar de nota van toelichting zelf aangeeft dat aan het uiten van een (bijv. nodeloze) vloek elke gedachte of elk gevoelen vreemd kan zijn, of het aanwenden van het vernietigingsrecht te dezen niet enigermate gechargeerd is. Anderzijds valt de caesuur met wel gevoelens behelzende vloeken natuurlijk moeilijk te trekken, waarbij ook de moeilijke werking en hanteerbaarheid van het verbod om de hoek komt kijken.

De nota van toelichting gaat er verder nogal pregnant van uit dat andere gemeenten met soortgelijke, door de directe werking van art. 7 lid 3 Grondwet in 1983 onverbindend geworden vloekverboden er uit eigen initiatief toe overgaan deze ‘vloek’ (voor bepaalde gemeenten en levenskringen in die gemeenten overigens wellicht een zegen, niet alleen met het repressieve strafrecht in te tomen; vgl. G.J. Schutte, Nat. geref. gem. politiek, 1978, p. 226, 227) te verwijderen.

Over evenbedoelde niet gemakkelijk te verteren punten heeft de RvS zich in zijn adviezen, opgenomen in het bijvoegsel bij de Ned. Stcrt. van 12 aug. 1986 , 153 in deze zaken helaas niet uitgelaten.

5

Uit het voorgaande blijkt wel dat door de decennia van de jubilerende AB heen de toepassingen van het spontane vernietigingsrecht balanceren tussen het terecht aanpakken van grovere, onomstreden ongerechtigheden en het aanvatten van kleinere ongerechtigheden alsmede omstreden, ambivalente problematieken. Wat die laatste categorieen betreft zal het gebruik van het spontane vernietigingsrecht uit hoofde van de eenheid van het bestuur in het land van onderaf eerder als te vergaande inmenging en scherpslijperij kunnen worden ervaren dan als (de positie verstevigende) geaccepteerde bron van rechts‑ en bestuursbijstelling. Ten aanzien van zodanige problematieken, mits in een concreet geval voorgelegd, geniet de zuivere rechtspraak in Nederland — gelukkig — een groter krediet.

BJvdN