AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK RAAD VAN STATE

3 oktober 1996

(Mrs Eekhof-de Vries, Dorhout, Van der Weel)

1. H01.95.0454

(m.nt. AFMB)
m.nt. AFMB

Regeling

Awb art. 1:1; Wet openbaarheid van bestuur art. 1a

Essentie

Luchthaven Schiphol N.V. is geen bestuursorgaan, daarom is WOB-beroep niet-ontvankelijk.

Samenvatting

Luchthaven Schiphol N.V. is een privaatrechtelijke rechtspersoon en daarom geen krachtens het publiekrecht ingestelde rechtspersoon in de zin van art. 1:1 eerste lid onder a Awb. Schiphol N.V. oefent ten aanzien van de vaststelling van de tarieven ook geen specifieke bestuursbevoegdheden uit, doch privaatrechtelijke, zodat Schiphol ook geen bestuursorgaan is in de zin van art. 1:1 eerste lid onder b. De Afd. bestuursrechtspraak RvS volgt ten aanzien van dit begrip bestuursorgaan een andere lijn dan de Centrale Raad van Beroep die gerelateerd is aan het begrip ambtenaar.

Partijen

De vereniging Vliegclub Schiphol te Haarlemmermeer en 5 anderen, appellanten, tegen de uitspraak van de Rb. te Haarlem van 19 juli 1995 in het geschil tussen:

appellanten

en

N.V. Luchthaven Schiphol te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer.

Tekst

Procesverloop

Bij brieven van 31 okt. 1994 en 2 nov. 1994 heeft NV Luchthaven Schiphol (Schiphol) geweigerd aan appellanten afschriften te verstrekken van goedkeuringsbesluiten van haar raad van commissarissen betreffende de vaststelling van de tarieven over 1991, 1992 en 1993.

Tegen deze weigering hebben appellanten bij brief van 6 dec. 1994 een bezwaarschrift bij Schiphol ingediend.

Ter zake van het achterwege blijven van een beslissing op hun bezwaarschrift hebben appellanten bij brief van 27 jan. 1995 beroep ingesteld bij de Rb. te Haarlem.

Bij de aangevallen uitspraak van 19 juli 1995, reg. nr. AWB 95/718, heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard. De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht (niet opgenomen, red.).

Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben appellanten bij brief van 23 aug. 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afd. bestuursrechtspraak RvS. Bij brief van 28 aug. 1995 hebben zij het hoger beroep gemotiveerd.

Deze stukken zijn aan deze uitspraak gehecht (niet opgenomen, red.).

Bij brief van 29 dec. 1995 heeft Schiphol een memorie ingediend.

Het hoger beroep is op 4 juli 1996 behandeld in een zitting van een Meervoudige Kamer van de Afdeling, waarin Schiphol vertegenwoordigd door mr Th. J. Douma, advocaat te Haarlem, haar standpunt heeft toegelicht. Appellanten zijn — met kennisgeving — niet ter zitting verschenen.

Overwegingen

Ingevolge art. 3 eerste lid Wet openbaarheid van bestuur (WOB) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuurorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Appellanten hebben de in het geding zijnde goedkeuringsbesluiten met een beroep op deze wet bij Schiphol opgevraagd. Zij hebben daarbij aangegeven dat zij voornemens waren de stukken over te leggen aan het Hof te Amsterdam. Bij dat hof was destijds een civiele procedure aanhangig tussen appellanten enerzijds en de Staat der Nederlanden en Schiphol anderzijds, met betrekking tot de vaststelling van de tarieven (‘havengeldregelingen’) voor 1991, 1992 en 1993.

Schiphol heeft aangevoerd dat de civiele procedure inmiddels is geëindigd met het arrest van het hof van 5 okt. 1995, rolnr. 1015/94, waartegen, naar de Afdeling begrijpt, geen beroep in cassatie is ingesteld. Volgens Schiphol vloeit hieruit voort dat appellanten geen belang meer hebben bij een uitspraak in hoger beroep.

De Afdeling deelt deze zienswijze niet.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB komt naar voren dat het publieke belang van openbaarheid van overheidsinformatie wordt voorondersteld. Dit belang is er krachtens de wet en behoeft in concrete gevallen niet te worden aangegeven of gemotiveerd. Het specifieke belang van de verzoeker bij verstrekking van de gevraagde informatie is ook geen belang dat wordt betrokken in de belangenafweging.

Hieruit volgt dat het wegvallen van de aanleiding voor het indienen van het verzoek om openbaarmaking, te weten de civiele procedure, op zichzelf niet de conclusie kan rechtvaardigen dat appellanten geen belang meer hebben bij rechterlijke toetsing van de weigering om de gevraagde informatie te verstrekken. Nu appellanten voorts bij herhaling hebben verklaard dat zij ook uit een oogpunt van democratische controle — één van de uitgangspunten der wet — aan openbaarmaking hechten, is er geen plaats voor het oordeel dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van voldoende procesbelang.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, geoordeeld dat Schiphol geen bestuursorgaan is en dat om die reden geen sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 eerste lid Awb. Op deze grond heeft de rechtbank het door appellanten ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.

Naar aanleiding van de hiertegen gerichte grieven van appellanten overweegt de Afdeling het volgende.

In art. 8:1 Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank.

Ingevolge art. 1:3 eerste lid van deze wet wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Ingevolge art. 1:1 eerste lid wordt onder bestuursorgaan verstaan:

a

een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

b

een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

Vast staat dat Schiphol een naamloze vennootschap is in de zin van (thans) Boek 2 BW. Gelet hierop is Schiphol geen rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en zijn de organen van Schiphol geen bestuursorgaan als bedoeld in art. 1:1 eerste lid aanhef en onder a Awb.

Dat Schiphol is opgericht krachtens de Wet van 11 dec. 1957 houdende oprichting van een Naamloze Vennootschap Luchthaven Schiphol (Stb. 1957, 529), maakt dit niet anders.

De genoemde wet behelsde, voor zover hier van belang, slechts een machtiging aan de ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën om voor en namens de Staat aan de oprichting van Schiphol mede te werken. Daarbij was het de kennelijke bedoeling van de wetgever dat de oprichting nader — bij notariële akte — zou geschieden overeenkomstig de voorschriften van het burgerlijk recht. De geschiedenis van de totstandkoming van de Awb maakt duidelijk dat het feit dat aan de oprichting van een rechtspersoon een machtigingswet is voorafgegaan niet betekent dat deze rechtspersoon krachtens publiekrechten is ingesteld. Dit blijkt met name uit de uiteenzettingen van de regeringscommissaris tijdens de uitgebreide commissievergadering van de Vaste cies. voor Justitie en Binnenlandse Zaken (PG Awb I, p. 143 r.k.). Deze uitlatingen hadden betrekking op stichtingen doch waren, naar moet worden aangenomen, evenzeer van toepassing op de naamloze vennootschap.

Blijft de vraag of (enig orgaan van) Schiphol de hoedanigheid van bestuursorgaan ontleent aan art. 1:1 eerste lid aanhef en onder b Awb.

Blijkens de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank op grond van de wetsgeschiedenis en de literatuur tot uitgangspunt genomen dat, voor de toepassing van dit artikelonderdeel, van een met enig openbaar gezag bekleed persoon of college moet worden gesproken indien: (1) het een privaatrechtelijke rechtspersoon betreft op het handelen waarvan de overheid een zodanig overwegende invloed heeft dat zij in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd; of (2) sprake is van de uitoefening van een incidentele bestuursbevoegdheid.

De Afdeling is evenwel van oordeel dat in gevallen als het onderhavige aan het al dan niet bestaan van een overwegende overheidsinvloed, zoals onder (1) bedoeld, geen betekenis toekomt.

Zij neemt daarbij het volgende in aanmerking.

In de aangevallen uitspraak is het beroep op de wetsgeschiedenis toegelicht met een verwijzing naar de nota naar aanleiding van het eindverslag (PG Abw I, p. 138–139). In die nota is onder meer gesteld dat zich het geval kan voordoen dat de overheid een zodanig overwegende invloed op het handelen van een rechtspersoon heeft dat deze in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd. Voor zover het gaat om de toepassing van het ambtenarenrecht, heeft de Centrale Raad van Beroep een jurisprudentie gevestigd volgens welke een dergelijke rechtspersoon als een onderdeel van de overheidsorganisatie wordt beschouwd. In, zo een situatie kan het handelen van het ‘bevoegd gezag’ ten aanzien van een persoon, in dienst van die organisatie, als het uitoefenen van openbaar gezag worden beschouwd. Zoals reeds in de memorie van toelichting is gezegd, verzet art. 1:1 Awb zich geenszins tegen het blijven volgen van deze lijn. Ook in andere gevallen is het denkbaar dat de rechter de overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon zodanig groot beschouwt dat hij haar handelen beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als voor (overige) bestuursorganen gelden. Daartegen verzet art. 1:1 zich niet, aldus de Nota.

In de memorie van toelichting was op dit punt gesteld dat er een aanzienlijk aantal privaatrechtelijke rechtspersonen is (vooral stichtingen en, in mindere mate, vennootschappen) die tot de overheid moeten worden gerekend omdat organen van publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van deze privaatrechtelijke rechtspersonen (…). Ook de organen van de hier bedoelde privaatrechtelijke rechtspersonen vallen voor hun gehele handelen binnen het bereik van dit voorstel. Als voorbeelden van deze categorie van rechtspersonen worden hier genoemd de Stichting centraal bureau rijvaardigheidsbewijzen en de Stichtingen (bureaus) voor rechtshulp, aldus de memorie van toelichting (PG Awb I, p. 133 l.k.).

Tijdens de eerder genoemde uitgebreide commissievergadering heeft de regering deze zienswijze echter aanzienlijk genuanceerd en, voor zover hier van belang, verlaten. In die vergadering heeft de regeringscommissaris uiteengezet dat de opmerkingen in de memorie van toelichting over de overwegende overheidsinvloed in beeld kwamen, omdat er een indruk werd gegeven van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep op het punt van het ambtenarenrecht. Na een beschrijving te hebben gegeven van de rol die het criterium van de overwegende overheidsinvloed in het ambtenarenrecht speelt, heeft de regeringscommissaris onder meer geconcludeerd dat stichtingen of (andere) privaatrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen zijn voor zover er ambtenaren bij hen in dienst zijn. Voor zover dat niet het geval is, zijn zij geen bestuursorgaan (PG Awb I, p. 144 l.k.).

Mede gelet op de verdere discussie in de uitgebreide commissievergadering, moet hieruit worden afgeleid dat het criterium van de overwegende overheidsinvloed geen rol speelt in een geval zoals hier aan de orde, dat rechtstreeks noch middellijk betrekking heeft op enige beslissing of handeling die ten aanzien van een ambtenaar of daarmee gelijkgestelde als zodanig is genomen of verricht.

In de omstandigheid dat de rechtbank niettemin heeft onderzocht of in het geval van Schiphol van een overwegende overheidsinvloed kan worden gesproken, is op zichzelf geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak gelegen. De toetsing aan dit criterium is in de aangevallen uitspraak negatief uitgevallen. Indien deze toetsing achterwege was gebleven, zou de rechtbank dus niet tot een ander eindoordeel zijn gekomen.

Voor het overige heeft de rechtbank de onder (2) bedoelde maatstaf aangelegd: zij heeft onderzocht of in het geval van Schiphol sprake is van de uitoefening van een incidentele bestuursbevoegdheid.

Mede gezien de verdere overwegingen van de aangevallen uitspraak, heeft de rechtbank aldus tot uitdrukking willen brengen dat een privaatrechtelijke rechtspersoon voor de toepassing van art. 1:1 eerste lid aanhef en onder b Awb met enig openbaar gezag is bekleed indien en voor zover haar een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.

De Afdeling onderschrijft deze zienswijze. Daarbij kan met name worden gewezen op het gestelde in de memorie van toelichting (PG Awb I, p. 133).

Opmerking verdient dat bij de beoordeling of sprake is van publieke taken en bevoegdheden, als hiervóór bedoeld, geen zelfstandige betekenis toekomt aan de bepalingen van de WOB.

In die wet wordt het begrip ‘bestuursorgaan’ gebruikt ter afbakening van de kring van instellingen waarop de wet van toepassing is. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest dat dit begrip dezelfde inhoud zou hebben als in de Awb (PG Awb, I, p. 136 r.k. en memorie van toelichting op de Aanpassingswet Awb I, Tweede Kamer 1990–1991, 22 061, nr. 3, p. 41 en 51–52). Dit betekent dat het ‘bekleed zijn met enig openbaar gezag’ — als criterium voor de hoedanigheid van bestuursorgaan in de zin van de Awb — niet uit de Wet openbaarheid van bestuur kan voortvloeien, doch dient te worden betrokken op het functioneren van de betreffende instelling buiten het kader van die laatste wet.

De besluiten waarvan de openbaarmaking in het geding is, hebben betrekking op de vaststelling van de tarieven (havengeldregelingen) voor het gebruik van de door Schiphol geëxploiteerde luchthaven.

Gelet hierop, moet in dit geval de vraag worden beantwoord of (enig orgaan van) Schiphol publieke taken en bevoegdheden heeft met betrekking tot het vaststellen van deze tarieven.

Ingevolge art. 36 eerste lid Luchtvaartwet is de exploitant van een luchtvaartterrein, uitsluitend of mede aangewezen voor het openbare burgerlijke luchtverkeer, verplicht tarieven vast te stellen voor het gebruik dat door luchtvaartuigen wordt gemaakt van dit terrein en van de zich daarop bevindende opstallen.

In het tweede lid is bepaald dat deze tarieven goedkeuring behoeven van de Kroon.

De rechtspositie van de exploitant van een uitsluitend of mede voor het openbare burgerlijke luchtverkeer aangewezen luchtvaartterrein wordt, voor zover hier van belang, in hoofdzaak bepaald door art. 32 Luchtvaartwet.

Ingevolge dit artikel is die exploitant, met inachtneming van de bij of krachtens deze wet gestelde bepalingen, verplicht dit luchtverkeer op het luchtvaartterrein toe te laten.

In aanmerking genomen dat de wet niet voorziet in enige publiekrechtelijke titel voor de zeggenschap van de exploitant over het luchtvaartterrein, welke zeggenschap in art. 32 wordt voorondersteld, kan zulk een titel uitsluitend aan het burgerlijk recht worden ontleend. Daarvan uitgaande, kan ook de bevoegdheid tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het gebruik van het luchtvaartterrein slechts in het burgerlijk recht haar grondslag vinden. De uit art. 36 voortvloeiende verplichting om bij het uitoefenen van deze bevoegdheid vaste en door de Kroon goedgekeurde tarieven te hanteren, is te beschouwen als een publiekrechtelijke beperking van de (contracts)-vrijheid die de exploitant naar de regels van het privaatrecht toekomt. Het enkele bestaan van zulk een beperking rechtvaardigt niet de conclusie dat daarmede ook het vaststellen van de tarieven een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid is geworden.

De vaststelling van de tarieven moet in dit verband worden onderscheiden van de goedkeuring ervan. De bevoegdheid tot goedkeuring is onmiskenbaar van publiekrechtelijke aard. Uit de memorie van toelichting bij de Luchtvaartwet komt naar voren dat het vereiste van goedkeuring door de Kroon is gesteld met het oog op de handhaving van de non-discriminatie-eis van het Verdrag van Chicago, het waken tegen heffingen welke voor de belangen van de luchtvaart schadelijk zouden kunnen zijn en het bewerkstelligen van een zekere eenheid (Tweede Kamer 1955–1956, 4168, nr. 3, p. 15 r.k.). Aan het privaatrechtelijke karakter van de tarieven doet dit echter niet af.

Voor zover appellanten willen betogen dat goedkeuring uitsluitend kan worden verleend aan een beslissing van een bestuursorgaan — en dat uit het bestaan van het wettelijke goedkeuringsvereiste dus noodzakelijk volgt dat de wetgever de exploitant als bestuursorgaan heeft willen aanmerken — vindt dit betoog geen steun in het recht.

Ook anderszins is niet gebleken dat (een orgaan van) Schiphol ter zake van de havengeldregelingen met enige publiekrechtelijke taak of bevoegdheid is toegerust.

De rechtbank heeft derhalve terecht — zij het deels op onjuiste gronden — geoordeeld dat Schiphol evenmin een bestuursorgaan is in de zin van art. 1:1 eerste lid aanhef en onder b Awb.

Hieruit volgt dat een door Schiphol genomen beslissing op het door appellanten ingediende bezwaarschrift geen besluit zou zijn geweest als bedoeld in art. 1:3 eerste lid Awb.

Het achterwege blijven van zulk een beslissing levert dan evenmin een besluit op.

Dit brengt met zich dat de rechtbank het bij haar ingestelde beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Het hoger beroep is dus ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Er zijn termen om appellanten te veroordelen in de proceskosten van Schiphol.

Beslissing

De Afd. bestuursrechtspraak RvS;

recht doende:

I

bevestigt de aangevallen uitspraak;

II

veroordeelt appellanten (gezamenlijk) in de door Schiphol in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten tot een bedrag van ƒ 1420, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Noot

Art. 1:1 Awb kent twee categoriën bestuursorganen (zie Mon. Awb A1, Van Kreveld). De a-categorie, die bestaat uit krachtens het publiekrecht ingestelde rechtspersonen en de b-categorie, bestaande uit andere personen of colleges, met enig openbaar gezag bekleed.

De uitspraak houdt een aantal gedegen execities in met deze definities, waarbij nauwkeurig de parlementaire geschiedenis wordt gevolgd.

In de eerste plaats is Schiphol als private rechtspersoon niet krachtens publiekrecht ingesteld, doch juist krachtens privaatrecht. Ook het feit dat voorafgaande aan die oprichting een machtigingswet het Staatsblad heeft gezien, verandert het rechtskarakter van de private rechtspersoon Schiphol niet (Deze overweging berust op PG Awb I, p. 143 r.k.).

In de tweede plaats is Schiphol ook niet met enig openbaar gezag bekleed (in deze context). Ik voeg dit toe, omdat voorshands niet zeker is dat Schiphol ten aanzien van andere taken eventueel wel publiek gezag bekleed. Over de inhoud van de b-categorie bestuursorganen is steeds enige onduidelijkheid geweest. De Afd. bestuursrecht RvS onderscheidt twee mogelijkheden. 1. een privaatrechtelijke rechtspersoon op het handelen waarvan de overheid een zodanig overwegende invloed heeft dat zij in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd en 2. de uitoefening van een incidentele bestuursbevoegdheid.

De Centrale Raad van Beroep onderkent in zijn jurisprudentie de mogelijkheid dat geprivatiseerde delen van de overheid personen als ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet kunnen aanstellen (Vgl. A.H. van Zutphen, Het begrip openbare dienst in de Ambtenarenwet 1929, NTB 1988, p. 199 e.v.). Onder de Ambtenarenwet 1929 (vóór 1994) konden ambtenaren die als zodanig waren aangesteld in beroep bij de ambtenarenrechter, ondanks het feit dat hun werkgever een private rechtspersoon was. Beslissend was dan de vraag of ‘de overheid’ (als openbaar lichaam) overwegende invloed (bestuur en financiën) had op de private rechtspersoon. Veelal gaat het dan om ‘overheidsstichtingen’. Ik zal hierna spreken over ‘overheidsrechtspersonen’. De rechtbank heeft bij deze benadering aansluiting gezocht voor de uitleg van de b-categorie. Deze uitleg wordt door de Afd. bestuursrecht RvS resoluut afgewezen.

Vooropgesteld zij dat de Afd. bestuursrecht RvS onderkent dat de komst van de Awb, met een eigen definitie van het begrip bestuursorgaan, blijkens de parlementaire geschiedenis voor het ambtenarenrecht geen breuk met het verleden betekent. Aan de andere kant blijkt de benadering van de ‘overheidsrechtspersonen’ door de Centrale Raad van Beroep niet van doorslaggevende betekenis voor de uitleg die de Afd. bestuursrecht RvS overigens geeft aan het begrip bestuursorgaan. Anders gezegd: voor het ambtenarenrecht verandert er niets, doch voor het overige bestuursrecht moet een eigen inhoud aan het begrip bestuursorgaan gegeven worden. Voor deze cesuur zijn goede argumenten aan te voeren. Bedacht moet worden dat het ambtenarenrecht ook onder de Awb een geheel eigen karakter heeft: alle handelingen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen, zie art. 8:1 eerste en tweede lid Awb) van het bevoegd gezag als werkgever ten aanzien van de ambtenaar als zodanig zijn vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter.

Voor het ambtenarenrecht blijft van doorslaggevende betekenis het ambtenaarschap. Dat ambtenaarschap kan zich blijkens de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep voordoen bij aanstellingen van personen in openbare dienst door — onder de Awb — bestuursorganen in de a-categorie, doch ook bij aanstellingen door private rechtspersonen die in overwegende mate door de overheid beheerst worden. Voor zover bij overheidsrechtspersonen ambtenaren zijn aangesteld, zijn deze bestuursorgaan in de b-categorie. Daarbij moet worden opgemerkt dat zij dat dan alleen in hun handelen ten aanzien van een ambtenaar als zodanig zijn, want overigens kunnen zij zich manifesteren als private rechtspersoon. Een stichting die bijv. het gemeentelijke zwembad exploiteert is en blijft een private rechtspersoon en is slechts ten aanzien van de handelingen als bevoegd gezag ten aanzien van de bij de stichting aangestelde ambtenaren als bestuursorgaan aan te merken.

Voor het overige bestuursrecht blijkt uit de parlementaire geschiedenis de conclusie te trekken dat het niet de bedoeling is geweest om de overheidsrechtspersonen zoals bekend in het ambtenarenrecht zonder meer te transplanteren op het overige bestuursrecht. Hoewel de memorie van toelichting aanvankelijk de indruk wekte dat dat wel zo was (PG Awb I, p. 133 r.k.), kent de Afd. bestuursrecht RvS doorslaggevende betekenis toe aan de uitkomst van de discussie naar aanleiding van de toelichting van de regeringscommissaris (PG Awb I, 14 l.k.). De conclusie luidt: buiten de overheidsrechtspersonen die die hoedanigheid hebben, omdat zij ambtenaren aanstellen, kan een (rechts)persoon onder de b-categorie bestuursorganen vallen wanneer incidentele bestuursbevoegdheden zijn toegekend. (Een bekend voorbeeld vormt de werknemer van een garagebedrijf die als APK-keurmeester is aangesteld en die ten aanzien van de APK-afmelding en louter ten aanzien van die handeling bestuursorgaan is). Daarom kan op grond van deze uitspraak het volgende criterium worden gehanteerd: Indien en voor zover aan een (rechts)persoon overheidstaken zijn opgelegd en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend is sprake van een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 eerste lid onder b Awb.

Belangrijk is het voorts vast te stellen dat:

Buiten het ambtenarenrecht de overheidsinvloed op een rechtspersoon geen betekenis heeft voor de toepassing van het begrip bestuursorgaan. Voor het ambtenarenrecht zal uitgaande van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep op dit punt gelden dat een overheidsrechtspersoon die een persoon als zodanig als ambtenaar heeft aangesteld voor alle elementen van de verhouding werkgever/werknemer, i.c. bevoegd gezag/ambtenaar als een bestuursorgaan in de b-categorie is aan te merken.

Hieraan kan worden toegevoegd dat diezelfde overheidsrechtspersoon ten aanzien van handelingen die niet een ambtenaar als zodanig betreffen eventueel kan vallen onder het criterium zoals hiervoor door de Afd. bestuursrecht RvS voor ‘incidentele bestuursbevoegdheden’ is gegeven. Het is immers niet ondenkbaar dat een overheidsrechtspersoon (ambtenarenrecht) overigens bepaalde specifieke bestuursbevoegdheden uitoefent.

De beoordeling van de taak van Schiphol leidt de Afd. bestuursrecht RvS vervolgens naar de WOB, waarin het begrip bestuursorgaan synoniem is aan het Awb-begrip. Voor de toepasselijkheid van de WOB op bestuursorganen is beslissend de aard van het functioneren buiten het kader van de WOB. Anders gezegd, als er sprake is van een bestuursorgaan, omdat incidentele bestuursbevoegdheden zijn opgedragen, dan vormt de toepassing van de WOB een afgeleide van het zijn van bestuursorgaan in de zin van de Awb en niet de oorsprong ervan. (Hiermee zet de Afd. bestuursrecht RvS effectief het mes in een cirkelredenering.)

In deze casus is daarom beslissend of aan Schiphol enige overheidstaken zijn opgelegd en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord ten aanzien van de handelingen waarover openbaarheid wordt verlangd: het vaststellen van de tarieven. Daarom is het beroep niet ontvankelijk (en de toepassing van de WOB komt — en men zou kunnen zeggen: per definitie — niet aan de orde).

Voor de uitleg van het begrip bestuursorgaan in de WOB kan daarom de volgende regel geformuleerd worden. Primair is het de vraag of de persoon ten aanzien waarvan een WOB-verzoek wordt gedaan een bestuursorgaan is in de zin van art. 1:1 eerste lid onder a of b Awb (zie ook art. 1a WOB). Slechts wanneer deze vraag bevestigend wordt beantwoord, kan de WOB van toepassing zijn.

Zie over het begrip bestuursorgaan ook AB RvS 30 nov. 1995, AB 1996, 136, m.nt. S.E. Zijlstra.

Voor wat betreft de WOB is het signaleren waard dat de openbaarmaking op grond van die wet het algemene belang dient, zodat inmiddels ontbreken van een individueel belang bij de gevraagde informatie niet leidt tot de conclusie dat er geen processueel belang meer zou bestaan bij de rechterlijke toetsing van de juistheid van de weigering van informatie. Doch afgezien van dit specifieke WOB-aspect is de conclusie gerechtvaardigd dat deze uitspraak de standaard zet voor de inhoud van het begrip bestuursorgaan in de Awb mede in verbinding met de WOB.

AFMB