AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK RAAD VAN STATE

30 november 1995

(Mrs Boukema, Loeb, Wijnholt)

Nr. H01.95.0274/Q01

(m.nt. S.E. Zijlstra)
m.nt. S.E. Zijlstra

Regeling

Awb art. 1:1, 1:3, 3:4; Ongevallenwet 1921

Essentie

Stichting met een publieke taak is een bestuursorgaan in de zin van de Awb; beleidsregels; vertrouwensbeginsel.

Samenvatting

Het bestuur van de Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers verstrekt vergoedingen aan oud-mijnwerkers op basis van een door haar vastgesteld reglement. Ter beoordeling of het bestuur van de stichting een bestuursorgaan in de zin van de Awb is, onderzoekt de Afd. bestuursrechtspraak RvS welke de rol is van de overheid bij de toepassing door de Stichting van haar reglement. Gezien de band tussen de Stichting en de staatssecretaris, is de Afdeling van oordeel dat de Stichting bij de toekenning van de vergoedingen op de voet van art. 4 lid 1 van het reglement, openbaar gezag uitoefent in de zin van art. 1:1 lid 1 aanhef en onder b Awb. Dat de statuten van de Stichting niet voorzien in invloed van de staatssecretaris op haar samenstelling en werkwijze doet daaraan niet af, nu is gesteld noch gebleken dat het Rijk de vergoedingen zonder meer voor zijn rekening zou blijven nemen, indien de Stichting het reglement op het punt van degenen, die voor een vergoeding in aanmerking komen, eenzijdig zou wijzigen. Nu de uitvoering van het reglement in het onderhavige geval neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak, die in dat reglement nader is bepaald, draagt het besluit omtrent toekenning van een vergoeding het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Het in het reglement neergelegde beleid vindt zijn grondslag in de vrije bevoegdheid van de rijksoverheid om binnen de grenzen die de wet daaraan stelt middelen ter beschikking te stellen ter behartiging van het algemeen belang. Dit betekent dat de staatssecretaris daarbij in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt. De omvang van de rechterlijke toetsing van de uitoefening van die bevoegdheid is beperkt. In het reglement is bepaald dat de weduwe of partner van een oud-mijnwerker, die op of na 16 dec. 1992 is overleden, voor deze in de plaats treedt, mits hij voldoet aan de gestelde criteria. De Afd. bestuursrechtspraak RvS ziet geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot dit beleidsuitgangspunt heeft kunnen komen dan wel dit om andere redenen niet heeft mogen toepassen bij het doen inrichten van het reglement. Dat een andere keus ook mogelijk zou zijn, doet daar niet aan af. De omstandigheid dat aan de gemaakte keus mede financiële motieven ten grondslag liggen, doet dat evenmin. In zijn afwegingen kon de staatssecretaris rekening houden met de stand van ‘s Rijks kas en de financiële inspanningen die de andere door hem te behartigen belangen vergen.

Partijen

Uitspraak op het hoger beroep van:

De stichting: Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers, te Heerlen,

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

appellanten

tegen de uitspraak van de Rb. te Maastricht van 21 april 1995, reg. nrs.: 1. 95/283 t/m 287; 2. 95/289 t/m 293; 3. 95/294; 4. 95/ 95 295 t/m 301, in de geschillen tussen:

1. Janko c.a. (belanghebbenden), en appellante sub 1.

Tekst

Uitspraak op het hoger beroep van:

1

De stichting: Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers, te Heerlen,

2

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellanten

tegen:

de uitspraak van de Rb. te Maastricht van 21 april 1995, reg. nrs.: 1. 95/283 t/m 287; 2. 95/289 t/m 293; 3. 95/294; 4. 95/ 95 295 t/m 301, in de geschillen tussen:

1. Janko c.a. (belanghebbenden), en appellante sub 1.

1

Procesverloop

Bij gelijkluidende besluiten van 10 aug. 1994 heeft appellante sub 1 (de Stichting) geweigerd aan belanghebbenden een eenmalige uitkering toe te kennen.

Tegen deze besluiten hebben belanghebbenden bij de Stichting bezwaarschriften ingediend.

Bij gelijkluidende besluiten van 19 dec. 1994 heeft de Stichting de bezwaren van belanghebbenden ongegrond verklaard. Een van deze besluiten is aangehecht (niet opgenomen, red.).

Tegen deze besluiten hebben belanghebbenden beroep ingesteld bij de Rb. te Maastricht.

Bij uitspraak van 21 april 1994, verzonden 28 april 1994, heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd.

Tegen voormelde uitspraak hebben de Stichting, bij brief van 1 juni 1994, onderscheidenlijk appellant sub 2 (de staatssecretaris), bij brief van 2 juni 1994, hoger beroep ingesteld bij de Afd. bestuursrechtspraak RvS. Bij een op 27 juni 1995 bij de RvS ingekomen brief heeft de Stichting het beroepschrift nader gemotiveerd. De staatssecretaris heeft dit gedaan bij brief van 6 juli 1995.

Belanghebbenden sub 1 t/m 11 hebben op 3 aug. 1995 bij de RvS een memorie ingediend. Belanghebbenden sub 12 t/m 18 hebben op 1 aug. 1995 een memorie ingediend.

Het hoger beroep is ter zitting van 5 okt. 1995 behandeld door een meervoudige kamer van de Afdeling. Daar zijn de Stichting, vertegenwoordigd door mr B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, alsmede door mr J. Huge, mr D. Morreau en mevr. mr S. Siebols, allen ambtenaar ten departemente, belanghebbenden sub 1 t/m 11, vertegenwoordigd door mr P.H.A. Brauer, advocaat te Heerlen; belanghebbenden sub 12 t/m 18, vertegenwoordigd door mr H.F.A. Bronnenberg, advocaat te Geleen, verschenen en hebben zij hun standpunt nader toegelicht.

2

Overwegingen

De Stichting is opgericht op 26 april 1993. Ingevolge art. 2 eerste lid van haar statuten heeft zij tot doel het behartigen van belangen van oud-mijnwerkers, lijdende aan silicose, het beheren van de daarvoor beschikbare gelden, alsmede het toekennen van een financiële bijdrage aan bedoelde oud-mijnwerkers. Ingevolge art. 2 tweede lid tracht zij dit doel onder meer te verwezenlijken met behulp van de door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de provincie daartoe ter beschikking gestelde gelden e.a. subsidies en donaties, alsmede door al hetgeen verder ter bereiking van het doel bevorderlijk kan zijn.

Ingevolge art. 14 eerste lid van de statuten kan het bestuur van de Stichting een reglement vaststellen en wijzigen, mits dit niet in strijd is met de wet of de statuten, onder andere betreffende de criteria op grond waarvan een uitkering uit de door de Stichting beheerde gelden kan worden gedaan aan oud-mijnwerkers.

Bij besluit van 18 april 1994 heeft het bestuur van de Stichting het Reglement eenmalige uitkering silicose-vergoeding oud-mijnwerkers (het reglement) vastgesteld. Het reglement voorziet in de toekenning van een eenmalige vergoeding aan nog in leven zijnde oud-mijnwerkers, die door het verrichten van arbeid in het Nederlandse mijnbedrijf de ziekte silicose hebben opgelopen. Ingevolge het bepaalde in art. 8 van het reglement is de Stichting belast met de uitvoering daarvan.

In art. 2 van het reglement is bepaald, wie als belanghebbende wordt aangemerkt. Art. 4 eerste lid bepaalt dat de vergoeding ten hoogste ƒ 20 000 bedraagt of zoveel minder als de hoogte van het totale budget in relatie tot het aantal te honoreren aanvragen toelaat.

Ingevolge art. 5 onder a wordt, indien een belanghebbende op of na 16 dec. 1992 is overleden en wordt aangetoond dat omtrent de vergoeding aan deze belanghebbende, indien deze nog in leven zou zijn, redelijkerwijs geen twijfel zou hebben bestaan, de nog in leven zijnde persoon, die ten tijde van het overlijden van de belanghebbende diens wettelijke echtgenote was, belanghebbende in de zin van de regeling.

De Stichting heeft bij de in eerste aanleg bestreden besluiten opnieuw geweigerd belanghebbenden een vergoeding, als bedoeld in art. 4 eerste lid van het reglement toe te kennen omdat in hun geval niet is voldaan aan het vereiste in voormeld art. 5 onder a dat hun echtgenoot op of na 16 dec. 1992 is overleden.

De rechtbank heeft overwogen dat de Stichting een bestuursorgaan is in de zin van art. 1 Awb en dat de weigeringen tot toekenning van een vergoeding zijn aan te merken als besluiten, waartegen ingevolge die wet voorziening openstaat. Voorts heeft de rechtbank de aangevochten besluiten vernietigd wegens strijd met art. 4:16 Awb, omdat de keuze voor de in art. 5 onder a van het reglement neergelegde peildatum naar haar oordeel ondeugdelijk is gemotiveerd.

De Stichting heeft betoogd dat — kort samengevat — het oordeel van de rechtbank dat zij als bestuursorgaan in de zin van de Awb is aan te merken onjuist is. Zo heeft de rechtbank haar beperkte statutaire doelstelling miskend. Verder is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat de overheid bij het ter beschikking stellen van financiële middelen aan de Stichting de vrijheid heeft gelaten om, voor zover passend binnen haar doelstelling, deze middelen naar eigen inzicht te besteden.

Voorts heeft de Stichting er op gewezen dat geen wettelijk voorschrift valt aan te wijzen, waaruit volgt dat de taak die de Stichting vervult een publiekrechtelijk karakter draagt. Van de uitoefening van een zodanige zaak is geen sprake. De Stichting heeft ook geen publiekrechtelijke bevoegdheid tot het verstrekken van silicose-vergoedingen.

Met betrekking tot de keuze voor de in art. 5 onder a van het reglement opgenomen peildatum heeft de Stichting uiteengezet dat daarbij, omdat een keuze moest worden gemaakt, is aangesloten bij de dag, waarop van rijkswege de bereidheid werd uitgesproken om financiële middelen ter beschikking te stellen ten behoeve van een vergoeding aan oud-mijnwerkers die aan silicose lijden. Vanaf die datum konden deze mijnwerkers en hun echtgenotes enige verwachting op een financiële tegemoetkoming koesteren. Om deze reden is uiteindelijk besloten ook de weduwen van oud-mijnwerkers, die op of na die datum zijn overleden, voor een vergoeding in aanmerking te brengen, zulks als afgeleide van de theoretische aanspraak van hun echtgenoot.

De staatssecretaris heeft zich bij dit betoog aangesloten. Hij heeft daaraan nog toegevoegd dat, zo het reglement is aan te merken als beleidsregel, de rechtbank heeft miskend dat haar slechts een beperkte ruimte tot toetsing toekomt. Dat geldt te meer, nu het niet gaat om een ingevolge enige wettelijke regeling bestaande aanspraak op uitkering. Voorts is het, aldus de staatssecretaris, niet ongebruikelijk dat, ter bepaling van aanspraken op uitkering, peildata worden gehanteerd. De beperkte beschikbaarheid van geldmiddelen kan daartoe dwingen.

De Afdeling overweegt het volgende.

Ingevolge art. 1:1 eerste lid Awb wordt onder bestuursorgaan in de zin van die wet verstaan:

a

een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

b

een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

Ingevolge art. 1:3 eerste lid Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Niet in geschil is dat de Stichting geen rechtspersoon is, als bedoeld in art. 1:1 eerste lid onder a Awb. Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Stichting is aan te merken als een persoon of college in de zin van onderdeel b van deze bepaling. Voor het antwoord op die vraag is van belang of de beslissingen omtrent toekenning van de in art. 4 eerste lid van het reglement bedoelde vergoeding worden genomen ter uitoefening van enig openbaar gezag, als bedoeld in die bepaling. Daartoe dient nader te worden bezien, welke de rol is van de overheid bij de toepassing door de Stichting van voormeld art. 4 eerste lid van het reglement.

In jan. 1990 heeft de Tweede Kamer bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel inzake nadere wijziging van de Liquidatiewet invaliditeitswetten, houdende een vierde, tevens afsluitende liquidatiefase, de staatssecretaris om aandacht gevraagd voor de positie van ex-mijnwerkers, die lijden aan (de beroepsziekte) silicose. Bij brief van 14 juni 1990 heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer een notitie met nadere informatie over deze problematiek doen toekomen.

Op 17 dec. 1990 heeft de minister-president ter gelegenheid van de herdenking van de mijnsluitingen toegezegd dat de regering zich zal verdiepen in de silicose-problematiek bij oud-mijnwerkers. In dat verband sprak de minister-president van een ereschuld van de overheid. Bij brief van 8 jan. 1991 heeft hij de staatssecretaris van een en ander op de hoogte gebracht en verzocht te mogen vernemen in welke zin hij betrokkenen zou kunnen berichten.

Naar aanleiding van de aldus door de minister-president gedane toezegging heeft het provinciaal bestuur van Limburg in april 1991 de Stuurgroep silicose oud-mijnwerkers (de Stuurgroep) ingesteld. De Stuurgroep kreeg tot taak ‘de problematiek in kaart te brengen en mogelijke oplossingen aan te dragen’. Het resultaat van haar onderzoek heeft zij neergelegd in een eindrapport van sept. 1992. Daarin beveelt de Stuurgroep aan om aan de hand van de criteria, die zijn neergelegd in een door haar opgesteld model-uitkeringsreglement, aan de personen, die behoren tot de aangegeven doelgroep, een uitkering ineens van ƒ 20 000 bruto te verstrekken. Zij heeft de minister-president en de staatssecretaris in overweging gegeven ter zake daarvan een ministeriële regeling vast te stellen.

Bij brief aan de Tweede Kamer van 25 nov. 1992 heeft de staatssecretaris medegedeeld dat een op 19 nov. 1992 door de Gezondheidsraad uitgebracht advies inzake de diagnostiek van silicose aanleiding is om, zoals is voorgesteld in het eindrapport van de Stuurgroep, aan een bepaalde categorie van personen een eenmalige uitkering toe te kennen.

Op 26 nov. 1992 hebben de staatssecretaris en de vaste cie. voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer aan de hand van voormelde brief overleg gevoerd. Bij die gelegenheid heeft de commissie er op aangedrongen thans snel, in overleg met de Stuurgroep, een regeling tot stand te brengen.

Bij brief van 16 dec. 1992 heeft de staatssecretaris aan GS van Limburg medegedeeld dat hij bereid is eenmalig ƒ 4 600 000, inclusief uitvoeringskosten, ter beschikking te stellen voor het verstrekken van uitkeringen, als aanbevolen. Dit bedrag is afgestemd op de leden van de doelgroep, die in zijn visie voor een dergelijke uitkering in aanmerking zouden kunnen komen. Daarbij liet hij gedeputeerde staten vrij om nader te bepalen, welke personen binnen die groep voor een uitkering in aanmerking komen, onder welke voorwaarden deze wordt toegekend en hoe hoog het uit te keren bedrag per persoon dient te zijn. Bij brief van 11 maart 1993 heeft de staatssecretaris daaraan toegevoegd dat hij hier geen verdere taak ziet voor de rijksoverheid. Voorts deelde hij mede dat uit zijn eerdere brief volgt dat de provinciale overheid ook eenmalige uitkeringen kan toekennen aan oud-mijnwerkers, die aan silicose lijden, doch niet behoren tot de door hem omschreven doelgroep. In deze constructie past, zo stelde hij, geen rijksbemoeienis.

In april 1993 is de Stichting opgericht als voortzetting van de Stuurgroep. Op 22 april 1993 hebben provinciale staten besloten het voormelde door de staatssecretaris beschikbaar gestelde bedrag aan de Stichting over te dragen. Dit bedrag is als budget door de Stichting gereserveerd voor de door de staatssecretaris omschreven doelgroep. Die bestaat uit de in art. 2 eerste lid van het reglement aangegeven categorie van personen, met uitzondering van degenen die tevens behoren tot de in art. 4 tweede lid vermelde groep, degenen aan wie een afkoopsom op grond van de Liquidatiewet Ongevallenwetten ter zake van silicose is of nog zal worden toegekend, of die nog een lopende ongevallenrente ter zake van silicose genieten. Voor deze oud-mijnwerkers, die niet voor een vergoeding uit de door de Staat ter beschikking gestelde gelden in aanmerking komen, hebben provinciale staten een afzonderlijk budget van ƒ 750 000 aan de Stichting ter beschikking gesteld.

Bij brief van 14 april 1994 heeft de staatssecretaris, in aansluiting op door hem op 12 april 1994 met de Stichting gevoerd overleg, aan gedeputeerde staten medegedeeld dat het kabinet rekening houdt met de noodzaak financiële middelen ter beschikking te stellen ten behoeve van het verstrekken van een eenmalige uitkering ad ƒ 20 000 aan personen, die daar ingevolge het op 12 april 1994 besproken ‘concept-reglement eenmalige silicosevergoeding oud-mijnwerkers’ van de Stichting voor in aanmerking komen. Naar verwachting zou het gaan om 1500 tot 1700 personen.

Naar ter zitting is gebleken, worden de door de Stichting verstrekte vergoedingen, als bedoeld in art. 4 eerste lid van het reglement, rechtstreeks door het Rijk aan de Stichting vergoed, Die laatste vergoeding vindt plaats op declaratie per individueel geval. Daarbij wordt door de staatssecretaris steeds bezien of de in het Reglement neergelegde criteria juist zijn toegepast. Het aanvankelijk ter beschikking gestelde budget van ƒ 4 600 000 is inmiddels vervangen door een zogenoemde open-eind regeling.

Gelet op de inhoud en het verloop van het door de staatssecretaris met de Tweede Kamer over de silicose-problematiek gevoerde overleg, bezien in samenhang met de verklaring van de minister-president dat hier sprake is van delging van een ereschuld, is de Afdeling van oordeel dat aannemelijk is dat de rijksoverheid ten behoeve van de in art. 4 eerste lid van het reglement aangeduide categorie van personen een financiële regeling heeft getroffen, die voorziet in de toekenning van een eenmalige vergoeding. Dat zulks is geschied zonder grondslag in de materiële wet, doet aan dat oordeel niet af.

Voorts overweegt de Afdeling dat de Stichting bij de toekenning van uitkeringen krachtens art. 4 eerste lid van het reglement handelt ter uitvoering van die regeling. De inhoud en omvang daarvan is neergelegd in het reglement. De staatssecretaris heeft de in het reglement vastgelegde criteria tot de zijne gemaakt voor de beoordeling of de vergoeding voor rekening van het Rijk komt.

Anders dan uit voormelde brieven van de staatssecretaris van 16 dec. 1992 en 11 maart 1993 zou kunnen worden afgeleid, is niet gebleken dat de Stichting de vrijheid heeft om door het Rijk ter beschikking gestelde middelen te besteden voor het toekennen van andere uitkeringen, dan de in art. 4 eerste lid van het reglement bedoelde eenmalige vergoedingen. De Stichting beschikt bovendien niet over middelen uit andere bron voor het verstrekken van vergoedingen in de zin van die bepaling.

De bemoeienis van de provincie bij de ter beschikking stelling van financiële middelen door het Rijk ten behoeve van het uitkeren van de hier bedoelde vergoedingen is niet rechtens relevant. De provincie is slechts ingeschakeld om uitvoeringstechnische redenen, gelegen in de ondersteunende inspanningen, die zij zich eigener beweging reeds had getroost met het oog op de inrichting van de regeling, waarover de staatssecretaris zich beraadde. De rechtstreekse financiële afwikkeling van elke vergoeding tussen de Stichting en de staatssecretaris wijst er op dat de provincie geen zeggenschap heeft in de besteding van de door het Rijk beschikbaar gestelde gelden.

Gezien de hiervoor omschreven band tussen de Stichting en de staatssecretaris, is de Afdeling van oordeel dat de Stichting bij de toekenning van de vergoedingen op de voet van art. 4 eerste lid van het reglement, openbaar gezag uitoefent in de zin van art. 1:1 eerste lid aanhef en onder b Awb. Dat de statuten van de Stichting niet voorzien in invloed van de staatssecretaris op haar samenstelling en werkwijze, doet daaraan niet af, nu is gesteld noch gebleken dat het Rijk de vergoedingen zonder meer voor zijn rekening zou blijven nemen, indien de Stichting het reglement op het punt van degenen, die voor een vergoeding in aanmerking komen, eenzijdig zou wijzigen.

Nu de uitvoering van het reglement in het onderhavige geval neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak, die in dat reglement nader is bepaald, draagt het besluit omtrent toekenning van een vergoeding het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van art. 1:3 eerste lid Awb.

Uit het vorengaande volgt dat de beslissingen, waarbij de Stichting de aanvragen van belanghebbenden om een eenmalige vergoeding, als bedoeld in art. 4 eerste lid van het reglement, heeft afgewezen, dienen te worden aangemerkt als besluiten, waartegen belanghebbenden ingevolge art. 8:1 eerste lid in samenhang met art. 7:1 eerste lid Awb bezwaar konden maken.

De overige grieven van appellanten richten zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de Stichting niet op grond van de daartoe gebezigde motivering in het reglement een onderscheid heeft kunnen maken binnen de groep weduwen van oud-mijnwerkers al naar gelang de oud-mijnwerkers vóór 16 dec. 1992 dan wel op of na deze datum zijn overleden.

De in het reglement vastgestelde criteria vormen de concretisering van het beleidsvoornemen van de rijksoverheid om te komen tot een financiële regeling ter tegemoetkoming aan de slachtoffers van de silicose-problematiek.

Dat beleid vindt zijn grondslag in de vrije bevoegdheid van de rijksoverheid om binnen de grenzen die de wet daaraan stelt middelen ter beschikking te stellen ter behartiging van het algemeen belang. Dit betekent dat de staatssecretaris daarbij in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de omvang van de rechterlijke toetsing van de uitoefening van die bevoegdheid beperkt.

In het reglement staat centraal dat de te verstrekken vergoeding is gebonden aan de persoon van de betrokken oud-mijnwerker. Hiervan uitgaand is bepaald dat de weduwe of partner van een oud-mijnwerker, die op of na 16 dec. 1992 is overleden, voor deze in de plaats treedt, mits hij voldoet aan de gestelde criteria. De gekozen datum is die, waarop bij de toen in leven zijnde oud-mijnwerkers de verwachting werd gewekt dat zij binnen afzienbare tijd voor enigerlei vergoeding in aanmerking zouden komen. Ten aanzien van de voordien overleden oud-mijnwerkers was die verwachting niet gewekt, zodat, gegeven het gekozen uitgangspunt, geen aanleiding bestond hun weduwen of partners hun plaats te laten innemen.

De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot dit beleidsuitgangspunt heeft kunnen komen dan wel dit om andere redenen niet heeft mogen toepassen bij het doen inrichten van het reglement. Dat een andere keus ook mogelijk zou zijn geweest, doet daar niet aan af. De omstandigheid dat aan de gemaakte keus mede financiële motieven ten grondslag liggen, doet dat evenmin. In zijn afwegingen kon de staatssecretaris rekening houden met de stand van ’s Rijks kas en de financiële inspanningen die de andere door hem te behartigen belangen vergen.

De Afdeling deelt voorts niet de opvatting van de rechtbank dat meergenoemde keus niet valt te rijmen met de aan de totstandkoming van het reglement voorafgaande erkenning door de Rijksoverheid van het bestaan van een ereschuld ten aanzien van de oud-mijnwerkers. Gezien de aard van die schuld en de algemene bewoordingen, waarin de minister-president zich daarover had uitgelaten, kwam de staatssecretaris ook in het licht van die toezegging voldoende vrijheid toe bij het vaststellen van een passend te achten vergoedingsregeling om de gekozen peildatum in het reglement te doen opnemen.

Niet is in geschil dat belanghebbenden niet behoren tot de in art. 5 onder a van het reglement omschreven groep van personen. De Stichting heeft derhalve terecht geoordeeld dat zij niet op voet van het reglement in aanmerking komen voor een eenmalige vergoeding.

Gesteld noch gebleken is voorts dat zich ten aanzien van één of meer der belanghebbenden zodanig bijzondere omstandigheden voordoen, dat de Stichting bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om ten gunste van hen een uitzondering te maken op het bepaalde in art. 5 onder a van het reglement.

Uit het voorgaande volgt dat de grieven van appellanten, voor zover gericht tegen het door de rechtbank gegeven oordeel omtrent de toepassing van art. 5 van het reglement, doel treffen. Het hoger beroep is derhalve gegrond, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

Voor het uitspreken van een veroordeling inzake de door appellanten in verband met de behandeling van het (hoger) beroep gemaakte proceskosten ziet de Afdeling geen termen.

3

Beslissing

De Afd. bestuursrechtspraak RvS;

recht doende:

I

vernietigt de aangevallen uitspraak;

II

verklaart de door belanghebbenden bij de rechtbank ingestelde beroepen alsnog ongegrond.

Noot

1

Een even belangrijke als dubieuze uitspraak over de vraag wanneer sprake is van een bestuursorgaan (art. 1:1 Awb) en een besluit (art. 1:3). In deze uitspraak, gedaan in hoger beroep tegen Rb. Maastricht 21 april 1995, JB 116 m.nt. FAMS, Gst. 7016, 7, hierna opgenomen onder nr. 137 hanteert de Afd. bestuursrechtspraak het beruchte criterium van de ‘publieke taak’ (zij spreekt van ‘overheidstaak’) om te bepalen of sprake is van een bestuursorgaan en van een (appellabel) besluit.

2

Op gezette tijden wordt de bestuursrechter geconfronteerd met het verstrekken van subsidies en andere geldelijke uitkeringen door particuliere organisaties waar — ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag — niettemin een sterke ‘geur’ van overheid aan hangt. De Afd. rechtspraak nam in dat soort gevallen zijn toevlucht tot het ‘publieke-taakcriterium’: een (orgaan van een) particuliere organisatie is een administratief orgaan, en zijn subsidiebeslissingen zijn publiekrechtelijke rechtshandelingen, voor zover het orgaan subsidie verstrekt in het kader van de uitoefening van een publieke taak. Helaas biedt de jurisprudentie van de Afd. (bestuurs)rechtspraak nauwelijks enig houvast voor het beantwoorden van de vraag, wanneer van een dergelijke publieke taak sprake is. Geëist werd dat het ‘de uitvoering betreft van een taak, welke de overheid zich heeft aangetrokken en de uitvoering van die taak door verweerder met overheidsgelden wordt bekostigd’ (ARRvS 13 juni 1978, tB/S I p. 26 en Vz. ARRvS 19 maart 1981, AB 1982, 411, m.nt. H.J. de Ru), maar wanneer daarvan volgens de Afd. rechtspraak RvS sprake is, is onhelder (vgl. Vz. ARRvS 19 maart 1981, AB 1982, 411, m.nt. H.J. de Ru, tB/S I, p.68 (NCO), ARRvS 29 sept. 1983, AB 1984, 349, m.nt. I.C. van der Vlies (ZWO), Vz. ARRvS 20 juli 1987, AB 1988, 554 (STOAA), ARRvS 28 juli 1989, tB/S 1989, 113, m.nt. tB (Stichting Jazz en Geïmproviseerde muziek in Nederland) en ARRvS 16 jan. 1991, AB 662, m.nt. ICvdV (Stichting Fonds voor beeldende kunsten). Bij de totstandkoming van de Awb heeft de regering deze jurisprudentie willen sauveren; onder verwijzing naar ARRvS 27 april 1978, AB 474 en Vz. ARRvS 19 maart 1981, AB 1982, 411 wordt gesteld dat ‘de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten (…) niet altijd op een uitdrukkelijke bepaling [behoeft] te berusten. Uit de jurisprudentie van de Afd. rechtspraak RvS kan worden afgeleid dat het voor de kwalificatie van een persoon of college als ‘administratief orgaan’ op zichzelf voldoende is, dat de vervulling van een publieke taak indirect tot een grondwettelijke of wettelijke bevoegdheidstoedeling herleid kan worden’ (Kamerstukken II 1989/90, 21 221 nr. 3 p. 27–28). In mijn bespreking van de uitspraak van de Rb. Maastricht (Stichtingen met een publieke taak als bestuursorgaan, Gst. 7016, p. 469–474), heb ik uitvoerig aandacht besteed aan het publieke-taakcriterium. Kort gezegd komt mijn kritiek hierop neer: weliswaar biedt het publieke-taakcriterium burgers toegang tot de administratieve rechter bij geschillen over handelingen van instellingen die sterk naar overheid ruiken doch er niet als overheid uitzien, maar dit weegt niet op tegen de nadelen die er uit rechtsstatelijk oogpunt aan kleven. De eis van wetmatigheid van bestuur en daarmee de rechtszekerheid in globale zin worden tekort gedaan wanneer aan privaatrechtelijke organisaties zonder wettelijke grondslag bestuursbevoegdheid wordt toegekend. Dit klemt temeer, daar het publieke-taakcriterium zo buitengewoon vaag is; in een rechtsstaat moet de overheid als zodanig herkenbaar zijn, en daar draagt deze aanpak niet toe bij. De bestuursrechter zou constructies als de onderhavige niet moeten sauveren zoals hij nu doet, maar juist moeten afstraffen, zonodig door het ontwikkelen van een ‘organisatierechtelijke twee-wegenleer’.

3

Die conclusie wordt wat mij betreft alleen maar bevestigd door de onderhavige uitspraak van de Afd. bestuursrechtspraak. Op zoek naar een antwoord op de vraag of de stichting met openbaar gezag is bekleed, toetst de Afd. bestuursrechtspraak ‘welke de rol is van de overheid bij de toepassing door de Stichting van [het in het geding zijnde artikel] van het reglement’, naar we moeten aannemen in het kader van het criterium uit de jurisprudentie dat het ‘de uitvoering betreft van een taak, welke de overheid zich heeft aangetrokken en de uitvoering van die taak door verweerder met overheidsgelden wordt bekostigd’. De Afd. bestuursrechtspraak somt eerst een aantal gebeurtenissen op die samenhangen met de benadering door de centrale en provinciale overheid van de silicoseproblematiek. Dan komt het: gelet op de inhoud en het verloop van het door de staatssecretaris met de Tweede Kamer gevoerde overleg, bezien in samenhang met de verklaring van de minister-president dat hier sprake is van een ereschuld, concludeert de Afd. bestuursrechtspraak dat de rijksoverheid een regeling heeft getroffen die voorziet in de eenmalige vergoedingen. De Stichting voert die regeling uit, en de staatssecretaris heeft de criteria van de Stichting (neergelegd in het reglement) ‘tot de zijne gemaakt voor de beoordeling of de vergoeding voor rekening van het Rijk komt.’ De Stichting heeft niet de vrijheid de door het Rijk ter beschikking gestelde middelen te besteden anders dan voor toekenningen van de eenmalige vergoedingen, en zij beschikt ook niet over eigen middelen. De bemoeienis van de provincie is rechtens niet relevant. Gezien de band tussen de Stichting en de staatssecretaris, zo concludeert de Afdeling, is sprake van openbaar gezag; daaraan kan niet afdoen dat de invloed van de staatssecretaris niet in de statuten van de Stichting is neergelegd. En omdat de uitvoering van het reglement ‘neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak, die in dat reglement nader is bepaald, draagt het besluit omtrent de toekenning van een vergoeding het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van art. 1:3 eerste lid Awb.’

Wanneer we de door de Afd. bestuursrechtspraak gehanteerde overwegingen nader bezien, blijkt in feite doorslaggevend te zijn het overleg van de staatssecretaris met de Tweede Kamer en de uitlatingen van (de toenmalige) premier Lubbers. Immers, dat de Stichting niet de vrijheid heeft om door het Rijk ter beschikking gestelde middelen anders te besteden dan conform haar reglement is niets bijzonders; de overheid stelt nu eenmaal eisen aan de besteding van subsidies door de gesubsidieerde instellingen, en of dit nu gebeurt op basis van eenzijdig door de overheid vastgestelde voorwaarden dan wel op basis van een na overleg met de overheid door de gesubsidieerde instelling vastgesteld reglement doet er in dit verband niet toe (in het kader van de materiële beoordeling van het geschil spreekt de Afd. bestuursrechtspraak zelfs over het ‘doen inrichten’ van het reglement door de staatssecretaris). Dat de Stichting ter verstrekking van de uitkeringen niet beschikt over andere financiële middelen dan die welke zij van het Rijk ontvangt is, dunkt me, ook niets bijzonders (vgl. de noot van Stroink onder de uitspraak in eerste aanleg in JB 116). Als dat het criterium voor de jurisprudentie zal zijn, zou een groot deel van het gesubsidieerde maatschappelijk middenveld wel eens via een achterdeur ‘genationaliseerd’ kunnen worden.

Niet alleen is de uitspraak, als al criteria gehanteerd worden, op dat punt veel te ruim, maar, belangrijker, in plaats van een streep te zetten door deze ondoorzichtige en van rechtsstatelijke waarborgen gespeende wijze van organiseren, laat de Afd. bestuursrechtspraak haar in feite ongemoeid. Praktische consequentie van deze benadering is dat de administratieve rechter niet meer kan zeggen dat in vergelijkbare gevallen een publiekrechtelijke vorm gekozen moet worden. De weg is daarmee vrij voor een ruim buitenwettelijk gebruik van het privaatrechtelijk organisatierecht door de overheid.

4

In mijn hierboven aangehaalde artikel in Gst. 7016 (p. 473) wees ik er nog op dat door de inschakeling van de provincie, de constructie in strijd komt met de Provinciewet; die wet kent immers, evenals de Gemeentewet, een gesloten stelsel van bevoegdheidsverdeling, en het toekennen van openbaar gezag aan een (orgaan van een) privaatrechtelijke rechtspersoon door het provinciebestuur is niet toegestaan. Ter zitting van het hoger beroep is echter gebleken dat van juridische betrokkenheid van de provincie geen sprake is: de financiële afwikkeling geschiedt nu rechtstreeks tussen de staatssecretaris en de Stichting, en wel in de vorm van een open-eindregeling.

5

Na met vol gas door de beoordeling van het publiekrechtelijke karakter van de Stichting te zijn gescheurd, trapt de Afd. bestuursrechtspraak bij de materiële beoordeling van het geschil krachtig op de rem. Benadrukt wordt ‘de vrije bevoegdheid van de rijksoverheid om binnen de grenzen die de wet daaraan stelt middelen ter beschikking te stellen ter behartiging van het algemeen belang’ en dat ‘de staatssecretaris daarbij in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt’, hetgeen de omvang van de rechterlijke toetsing van de uitoefening van die bevoegdheid beperkt. Dat weduwen van oud-mijnwerkers die vóór 16 dec. 1992 zijn overleden geen vergoeding krijgen is volgens de Afdeling niet kennelijk onredelijk of om andere redenen onrechtmatig, omdat bij de op die datum in leven zijnde oud-mijnwerkers de verwachting werd gewekt dat zij binnen afzienbare tijd voor enigerlei vergoeding in aanmerking zouden komen, terwijl dat niet gold voor de voordien overleden oud-mijnwerkers. De uitspraak van de rechtbank wordt dan ook vernietigd.

De Afd. bestuursrechtspraak aanvaardt het criterium van overlijden op of na 16 dec, 1992 door koppeling aan het vertrouwensbeginsel (overigens zonder dat het dispositievereiste wordt gesteld): op genoemde datum schreef de staatssecretaris aan GS van Limburg een brief waarin een bedrag van ƒ 4,6 mln. ter beschikking werd gesteld voor uitkeringen aan een door hem voorgestelde categorie van oud-mijnwerkers. Toen werden bij die oud-mijnwerkers verwachtingen gewekt; dit geschiedde niet ten aanzien van reeds overleden oud-mijnwerkers, dus daarmee is dit onderscheid gerechtvaardigd, zo redeneert kennelijk de Afdeling. Bij deze benadering kan een aantal vraagtekens worden gezet. Is een dergelijk criterium in het licht van het doel van het beleid wel aanvaardbaar (vgl. R.M. van Male, Rechter en bestuurswetgeving, Zwolle 1988 p. 370 e.v.)? Zijn de verwachtingen concreet genoeg om te spreken van een gerechtvaardigd vertrouwen (vgl. CBB 4 juli 1986, AB 1987, 26, m.nt. Van Kreveld)? Had de Stichting niet behoeven te onderzoeken of zich een bijzonder geval voordeed dat tot afwijking van het beleid noopte? Als het antwoord op deze vragen al positief is, dan resteert nog de vraag of inderdaad geldt dat pas op 16 dec. 1992 verwachtingen zijn gewekt. De uitlatingen van Lubbers en het overleg van de staatssecretaris met de Tweede Kamer waren doorslaggevend voor de status van de Stichting als bestuursorgaan, maar zijn kennelijk irrelevant voor eventueel bij de oud-mijnwerkers en hun weduwen opgewekt vertrouwen. Genoemde brief hield alleen in het ter beschikking stellen van gelden door het Rijk; de Stichting bestond nog niet, en de voorwaarden waaronder de vergoedingen zouden worden verstrekt waren nog niet bekend (aldus ook de Rb. Maastricht). Hoe kunnen dan op dat moment verwachtingen zijn gewekt? Kortom: ook op het materiële punt een dubieuze uitspraak.

6

De Afd. bestuursrechtspraak spreekt bij de materiële beoordeling van het geschil steeds over de beleidsuitgangen van de staatssecretaris en niet van de Stichting. Dit brengt mij op het volgende: heeft de Stichting haar bevoegdheid gekregen krachtens attributie of delegatie? Tertium non datur, want als het mandaat zou zijn, had de Stichting haar besluiten op naam van de staatssecretaris moeten nemen en was deze laatste verweerder in eerste aanleg geweest. Deze vraag is in het licht van de derde tranche Awb van belang voor de mogelijkheden van de staatssecretaris om beleidsregels vast te stellen ter zake van de uitoefening van de bevoegdheid door de Stichting (art. 4.4.1, niet van toepassing bij attributie) en voor de toepasselijkheid van Afd. 10.1.2 (zoals de inlichtingenplicht van art. 1A.1.2.4 tweede lid en de eis van vermelding van het delegatiebesluit van art. 1A.1.2.7). Voor delegatie (art. 1A.1.2.3) zowel als voor attributie geldt de eis van een wettelijke grondslag, maar daaraan hecht de Afdeling blijkens de onderhavige uitspraak niet erg.

S.E. Zijlstra