AFDELING RECHTSPRAAK

RAAD VAN STATE

18 november 1987

(Mrs. Barendsen-Cleveringa, H.C.G.L. Polak en Steenbeek)

No. R01.84.1730

(m.nt. P.C.E. van Wijmen)
m.nt. P.C.E. van Wijmen

Regeling

Wet Arob art. 2 lid 2 onder b en art. 8 lid 1 onder a

Essentie

Nadeelcompensatie; beschikking weigering schadevergoeding; ontbreken van publiekrechtelijke grondslag (Kromhout/RWS)

Samenvatting

De Afd. stelt voorop dat er in het publieke recht geen in een algemeen verbindend voorschrift neergelegde (algemene) rechtsregel valt aan te wijzen op grond waarvan een overheidsorgaan gehouden is schade ontstaan als gevolg van rechtmatig overheidshandelen te vergoeden. Vast staat dat het besluit van verweerder van 4 juli 1983 niet is gegrond op een wettelijk voorschrift of een bij wet toegekende publiekrechtelijke bevoegdheid. Voorts staat vast dat aan de ten departemente van Verkeer en Waterstaat geformuleerde richtlijnen geen algemene bekendheid is gegeven in een door de minister van Verkeer en Waterstaat geautoriseerde publikatie in bijvoorbeeld de Nederlandse Staatscourant. Naar de Afdeling ter zitting is gebleken wordt het toekennen van schadevergoeding in een geval als dit gezien als een onderdeel van de uitvoering van een concreet werkplan en dan ook langs die weg ten laste van de begroting van Rijkswaterstaat gebracht. Van een afzonderlijke begrotingspost is evenwel geen sprake.

Gelet op het voorgaande is de Afd. van oordeel dat het besluit van verweerder van 4 juli 1983 niet berust op een publiekrechtelijke grondslag. De in dit besluit vervatte weigering om schadevergoeding te verstrekken merkt de Afd. dan ook aan als een weigering van verweerder om te erkennen dat hij als overheidsorgaan op grond van het burgerlijk recht een schuld heeft jegens appellant. Deze weigering betreft derhalve het verrichten van een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Van een beschikking in de zin van de Wet Arob ter zake waarvan appellant op grond van deze wet voorziening kon vragen, is dan ook geen sprake.

Partijen

Kromhout te Hoofddorp, gem. Haarlemmermeer, appellant, vertegenwoordigd door adv. Mr. G.F. Scheltema, te Amsterdam,

tegen

de Hoofdingenieur-Directeur van de Rijkswaterstaat in de directie Noord-Holland, verweerder, vertegenwoordigd door M. Koster, ambtenaar van Rijkswaterstaat in de directie Noord-Holland.

Tekst

Bij besluit van 4 juli 1983 heeft verweerder het verzoek van appellant om vergoeding van de door hem geleden en te lijden schade als gevolg van de reconstructie van de aansluiting van Rijksweg 4 op de Provinciale weg S21 (Kruisweg) in de gem. Haarlemmermeer afgewezen.

Tegen dit besluit heeft appellant bij schrijven van 14 juli 1983 beroep op grond van de Wet Arob ingesteld bij de Afd. rechtspraak RvS.

Naar aanleiding van de uitnodiging als bedoeld in art. 11 eerste lid Wet Arob heeft de minister van Verkeer en Waterstaat medegedeeld dat het beroepschrift van appellant als bezwaarschrift wordt aangemerkt en als zodanig in behandeling zal worden genomen.

Bij besluit van 15 juni 1984 heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.

(…)

Tegen dit besluit heeft appellant bij schrijven van 10 juli 1984, blijkens poststempel bij het Staatsbedrijf der PTT ontvangen op dezelfde datum, beroep op grond van de Wet Arob ingesteld bij de Afd. rechtspraak RvS.

(…)

Desgevraagd heeft verweerder op 17 juli 1986 een verweerschrift ingediend.

Het geschil is op 22 jan. 1987 behandeld in een openbare vergadering van de Afd., waarin appellant en verweerder, bij monde van hun vertegenwoordigers, hun standpunten nader hebben uiteengezet.

In rechte:

Het onderhavige beroep is ingesteld voor 1 jan. 1987, zodat hierop, gelet op art. X van de Wet van 18 dec. 1986, Stb. 668, moet worden beslist met inachtneming van de bepalingen van de Wet RvS zoals deze luidden voor de inwerkingtreding van eerstgenoemde wet op 1 jan. 1987.

Ingevolge art. 2 eerste lid Wet Arob wordt onder een beschikking waartegen overeenkomstig art. 7 van deze wet een bezwaarschrift kan worden ingediend of beroep kan worden ingesteld verstaan het schriftelijk besluit van een administratief orgaan gericht op enig rechtsgevolg.

Ingevolge art. 2 tweede lid aanhef en onder b van genoemde wet is een rechtshandeling naar burgerlijk recht geen beschikking in de zin van de wet.

Aan het geschil ligt ten grondslag het verzoek van appellant aan verweerder om vergoeding van de door hem geleden en te lijden schade als gevolg van de reconstructie van de aansluiting van Rijksweg 4 op de Provinciale weg S21, aan welke weg het wegrestaurant annex benzineverkooppunt van appellant is gevestigd.

Blijkens het thans bestreden besluit dat strekt tot handhaving van zijn besluit van 4 juli 1983, heeft verweerder geen aanleiding gezien tot inwilliging van dat verzoek.

Allereerst komt aan de orde de vraag of het besluit van verweerder van 4 juli 1983 is aan te merken als een beschikking in de zin van art. 2 Wet Arob.

Verweerder heeft uiteengezet dat hij bij dat besluit uitvoering heeft gegeven aan ten departemente van Verkeer en Waterstaat geformuleerde richtlijnen, aan de hand waarvan door hem wordt vastgesteld of het in een bepaald geval waarin schade wordt geleden ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen zijnerzijds, billijk is te achten een tegemoetkoming in de schade toe te kennen.

De Afd. overweegt als volgt.

Voor zover appellant van mening is dat verweerder jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en uit hoofde daarvan gehouden is tot schadevergoeding, dient aan zijn grieven te worden voorbijgegaan.

Er valt immers geen uit het publiekrecht voortvloeiende verplichting voor verweerder aan te wijzen tot vergoeding van schade als gevolg van onrechtmatig handelen in het kader van de uitoefening van een op hem als overheidsorgaan rustende taak.

De aanpraak op een zodanige vergoeding kan slechts worden ontleend aan het burgerlijk recht, zodat de beslissing daaromtrent is aan te merken als een rechtshandeling naar burgerlijk recht; daartegen staat geen voorziening krachtens de Wet Arob open.

Vervolgens komt aan de orde de vraag of in dit geval een publiekrechtelijke grondslag valt aan te wijzen voor de aanspraak van appellant, voor zover die betrekking heeft op vergoeding van schade als gevolg van rechtmatig handelen in het kader van de uitoefening van de op verweerder als overheidsorgaan rustende taak.

Vast staat dat het besluit van verweerder van 4 juli 1983 niet is gegrond op een wettelijk voorschrift of een bij wet toegekende publiekrechtelijke bevoegdheid.

Voorts staat vast dat aan de ten departemente van Verkeer en Waterstaat geformuleerde richtlijnen geen algemene bekendheid is gegeven in een door de minister van Verkeer en Waterstaat geautoriseerde publikatie in bijv. de Nederlandse Staatscourant. Naar de Afd. ter zitting is gebleken wordt het toekennen van schadevergoeding in een geval als dit gezien als een onderdeel van de uitvoering van een concreet werkplan en dan ook langs die weg ten laste van de begroting van Rijkswaterstaat gebracht. Van een afzonderlijke begrotingspost is evenwel geen sprake.

Hieruit volgt dat verweerder appellant bij het thans bestreden besluit ten onrechte ontvankelijk heeft geacht in zijn als bezwaarschrift in behandeling genomen beroepschrift.

Dat besluit dient dan ook als genomen in strijd met art. 7 tweede lid in samenhang met art. 2 Wet Arob op de grond genoemd in art. 8 eerste lid onder a van deze wet te worden vernietigd.

Aangezien het na vernietiging opnieuw te nemen besluit op het als bezwaarschrift in behandeling genomen beroepschrift slechts kan bestaan in een niet-ontvankelijkverklaring, acht de Afd. het niet nodig dat verweerder opnieuw in de zaak voorziet als bedoeld in art. 73 Wet RvS.

Uitspraak:

De RvS, Afd. rechtspraak;

Gezien de Wet Arob en de Wet RvS;

Recht doende:

vernietigt het besluit van de Hoofdingenieur-Directeur van de Rijkswaterstaat van 15 juni 1984, no. R.GR 14456;

gelast dat het door appellant ten behoeve van de Staat gestorte recht wordt terugbetaald.

Noot

Zelden zal de Afd. zo lang over een beslissing hebben gedaan als in het onderhavige geval: de behandeling van de zaak vond plaats op 22 jan. 1987, de uitspraak dateert van 18 nov., dat is dus bijna 10 maanden. Ook het eerder tijdsverloop is trouwens opvallend lang: het oorspronkelijk weigeringsbesluit dateert van 4 juli 1983, de minister merkt het Arob-beroep vervolgens aan als bezwaarschrift (art. 11 eerste lid Wet Arob), de beslissing op Arob-bezwaar volgt op 15 juni 1984, Arob-beroep op 10 juli 1984 en dan verstrijkt er twee en een half jaar eer het zelfs maar tot een behandeling komt, nadat er op 16 juli 1986 een verweerschrift zijdens de H.I.D. Noord-Holland van RWS was ingediend. De rechtspraktijk zou er alle baat bij hebben gehad, indien de onderhavige beslissing wat eerder zou zijn gevallen. Ik begrijp niet waarom RWS bijna twee jaren nodig heeft om een verweerschrift in te dienen, of waarom — wij kunnen dat niet zien — het verzoek daartoe zo lang moest uitblijven. De Afd. zelf heeft ook bijna een jaar lang op deze beslissing gebroed, een omstandigheid die duidt op overbelasting, dan wel op onzekerheid of de behoefte aan beleidsafstemming binnen de Afd. zelf.

Van laatstgenoemde mogelijkheid lijkt sprake te zijn, als men de onderhavige beslissing vergelijkt met die inzake de Rotterdamse metro-schade d.d. 14 mei 1986 (AB 1986, 568 met mijn noot, BR 1986, p. 852, met noot Van Rijckevorsel; AA 1987, p. 409 met noot Hirsch Ballin). Toch kan slechts worden geconcludeerd, dat de voorliggende beslissing volstrekt logisch en juist is, terwijl men zelfs kan betogen, dat zij in de lijn ligt van de metroschade-beslissing, althans daarmede geenszins in strijd komt, inzoverre dat de Afd. ook hier op zoek gaat naar een publiekrechtelijke grondslag.

Beide zaken zijn vergelijkbaar, omdat het in beide gevallen gaat om zuivere schadebeschikkingen, beschikkingen dus die werden gegeven op een verzoek om schadevergoeding en die verder geen (andere) publiekrechtelijke bevoegdheidsuitoefening behelzen. Het is nu maar de vraag of deze bevoegdheidsuitoefening — het toekennen van schadevergoeding dus, of het weigeren daarvan — al dan niet kan worden teruggevoerd op een publiekrechtelijke grondslag. Is dit laatste niet mogelijk, dan rijst de vraag of er nog wel van een bevoegdheid voor het overheidsorgaan in kwestie sprake is — ik meen van niet — doch dit terzijde.

Welnu, in de metro-zaak gaat de Afd. op zoek naar de publiekrechtelijke grondslag, die wordt aangetroffen in een beleidsnota van de gemeenteraad m.b.t. tot metro-schades in Rotterdam-West. Het probleem lag echter in de geografische beperktheid van die nota, welke juist niet gold voor het gebied waar zich de gevorderde metro-schade zou hebben voorgedaan, nl. Rotterdam-Oost. Het merkwaardige in de Afd.-beslissing van 14 mei 1986 nu is, dat de Afd. bereid bleek een beslissing van de gemeenteraad, inhoudend om zeker beleid (dat elders gold en in een nota was neergelegd), niet te voeren, als voldoende publiekrechtelijke grondslag voor een zuivere schadebeschikking aan te merken. In de Afd. beslissing treft men verder geen motivering voor dit — verregaande — standpunt aan, hetgeen begrijpelijk wordt, als men zich te binnen brengt, dat de Afd. in die zaak niet behoefde aan te geven welke van de vier beroepsgronden uit art. 8 eerste lid Wet Arob van toepassing was.

Hoe dit alles ook zij, ook in de onderhavige beslissing speurt de Afd. weer naar een mogelijke publiekrechtelijke grondslag. Zij vindt die niet, doch zet ons wel op het spoor, terwijl tevens het verschil met de metroschadebeslissing aan de dag treedt: was daar tenminste sprake van een door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnota, i.c. gaf de H.I.D. van RWS Noord-Holland slechts uitvoering aan ‘ten departemente geformuleerde richtlijnen’, waaraan ‘geen algemene bekendheid is gegeven’. De Afd. geeft overigens nog aan hoe dit had kunnen gebeuren, namelijk door middel van een door de minister ‘geautoriseerde’ publicatie in de Nederlandse Staatscourant.

Gepraktiseerd overheidsbeleid blijft dus een voldoende publiekrechtelijke basis opleveren voor toekenning van schade bij rechtmatig overheidsoptreden, doch dit beleid dient wel (en bij voorkeur schriftelijk) vast te liggen en van algemene bekendheid te zijn. In de metro-zaak was er de door de raad op grond van zijn autonome bevoegdheid tot regeling van de gemeentelijke huishouding vastgestelde ‘Nota inzake tegemoetkoming bij inkomensderving tengevolge van de metrobouw’, welke nota als raadsbesluit van algemene bekendheid was — zij is ook in de raadsstukken gepubliceerd. Op dit punt ligt het verschil met de onderhavige zaak, waar slechts sprake is van (interne) departementale richtlijnen.

In het onderhavig geval kunnen we ons afvragen, of we wel verder komen met de suggestie van de Afd. in de richting van een ministeriele richtlijn, geautoriseerd en gepubliceerd als boven aangegeven. Als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat, kan aldus een schadevergoedingsprocedure worden voorzien, maar het recht op schadevergoeding zelf vindt alsdan toch zijn basis in de wet. En hier blijft bij nadeelcompensatie voorlopig het probleem schuilen: er is nog steeds sprake van een buitenwettelijke schadevergoeding, tenminste zolang men niet de weg op wil van een onrechtmatige overheidsdaad, maar dan is men terug bij af, in die zin dat in zulk geval slechts de burgerlijke rechter bevoegd is.

Tot die laatste conclusie komt de Afd. i.c. ook en dit op voorspelbare wijze en gronden, al probeert zij nog meer criteria uit: laat dan een beleidsuiting met externe werking ontbreken, er is ook nog de mogelijkheid, dat de schadevergoeding berust op een afzonderlijke begrotingspost. Daarvan valt niets te bespeuren, zodat nog slechts resteert de weigering om een handeling naar burgerlijk recht te stellen. Die begrotingspost zou er overigens hoogstens een pro memorie kunnen zijn of een van zodanige omvang, dat de concrete schadetoekenning die niet zou overschrijden. Wel zet de Afd. hier in ieder geval een nieuw spoor uit dat kan voeren naar een publiekrechtelijke schadevergoedingsgrondslag. De begroting van een ministerie wordt vastgesteld bij wet en aldus wordt een uitdrukkelijke bevoegdheid tot het doen van uitgaven gecreeerd; de publiekrechtelijke aard van deze bevoegdheid zal niemand in twijfel trekken.

Het lijkt erop dat de Afd. de methode afwijst om de schadevergoeding te boeken op de kostenstaat, verbonden aan het concrete werk en haar op die manier indirect ten laste van de RWS-begroting te brengen.

Door deze uitspraak — het ziet er overigens naar uit dat er binnenkort nog enkele andere zullen volgen, die het standpunt van de Afd. nog duidelijker kunnen doen uitkomen — lijkt wel definitief vast te staan, dat de Afd. het onderscheid tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen zorgvuldig wil hanteren als waterscheiding tussen Arob-ontvankelijkheid en bevoegdheid van de burgerlijke rechter om van eventuele geschillen rond zulke rechtshandelingen kennis te nemen en dat valt sterk toe te juichen. De justitiabele dient zo goed en zo vroeg mogelijk te kunnen vaststellen, welke rechtsingang voor hem concreet openstaat die naar de Arob‑ of die naar de gewone rechter. Diens ‘rest-functie’ blijft belangrijk, ook dus inzake nadeelcompensatie en ik meen, dat de Afd. er eveneens zo over denkt. Het blijft m.i. uiteindelijk aanbevelenswaardig om schadevergoedingszaken, zeker als het zuivere schadebeschikkingen betreft, te onderwerpen aan het oordeel van de gewone rechter. Voor de Afd. blijft er nog genoeg te doen in de vele gevallen dat van onzuivere schadebeschikkingen sprake is, van beschikkingen dus die, de schadevraag helemaal weggedacht, toch aan haar voorgelegd zouden worden.

Met de onderhavige beslissing heeft de Afd. m.i. haar visitekaartje afgegeven aan degenen die nog twijfelden aan het antwoord op de vraag welke rechter zich nu moet buigen over overheidsschadevergoedingen-als-zodanig. Zijn die niet ingebed in een andersgerichte beschikking, dan acht de Afd. zich niet geroepen een beslissing te geven. Zowel Van Rijckevorsel (in Non ex regula, Deventer 1985, p. 163–172) als Winter (NJB 1985, p. 548–553) stonden een ruimere ontvankelijkheid voor, doch het onderscheid tussen rechtshandelingen naar burgerlijk recht en beschikkingen in de zin van de Wet Arob zou daardoor voor de justitiabele onaanvaardbaar vaag worden. Toch legt de hele gang van zaken dankzij ons versplinterd rechtsbeschermingspatroon de pijn wel op uiterst onaanvaardbare wijze aan de zijde van de justitiabele. Men stelle zich in dit verband het arrest van de Hoge raad inzake Gemeente Heesch/Van den Akker (16 mei 1986, AB 1986, 573 m.nt. FHvdB) voor ogen: degene die schade meent te lijden als gevolg van overheidsoptreden, moet zich terdege en tijdig afvragen tegen welk besluit en op welk moment hij kan opkomen, wil hij niet in de val lopen die de Hoge Raad in het genoemde arrest openzet. Je moet als justitiabele of als diens raadsman maar durven te beslissen: ‘Dit is een (weigering van een) rechtshandeling naar burgerlijk recht en ik laat dus de administratiefrechtelijke beroepsmogelijkheid onbenut om naar de burgerlijke rechter te stappen’. Zou er toch sprake zijn van een voldoende publiekrechtelijke grondslag, dan had men immers een andere rechter moeten adieren… Het probleem laat natuurlijk zijn scherpste kanten zien, indien er sprake was van een onzuivere schadebeschikking, waartegen men indertijd op zich geen bezwaar had en dus geen Arob-rechtsmiddelen toepaste. Zie in dit verband nog eens de Afd.-uitspraken inzake Cebeco (20 dec. 1982, AB 1983, 409, m.nt. Drupsteen) en Waterloo (23 dec. 1982), Ten Berge-Stroink V, p. 1177.

Voor het beantwoorden van de vraag of er al dan niet een publiekrechtelijke grondslag bestaat voor een zuivere schadebeschikking geeft de onderhavige Afd.-beslissing dus enkele criteria. Er zijn er overigens meer, zoals Hirsch Ballin aangeeft in zijn reeds genoemde noot in Ars Aequi (1987, p. 413–415). Lezing van deze noot is trouwens toch aanbevelenswaardig, omdat ook de competentie-afbakening tussen gewone en Arob-rechter inzake kwesties van nadeelcompensatie heel duidelijk uit de doeken wordt gedaan. Een ding staat thans wel vast: de Afd. gaat niet de weg op die Van Rijckevorsel en Winter suggereerden en het voorbehoud dat ik op dit punt al maakte in 1984 ( BR 1984, p. 400) blijkt alleszins terecht te zijn geweest.

P.C.E. van Wijmen

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional