AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK RAAD VAN STATE

10 juni 1999

(Mrs. E. Korthals Altes, Van Angeren, Bekker)

Nr. H01.98.1642

(m.nt. J.L. Boxum)
m.nt. J.L. Boxum

Regeling

Awb art. 1:2; 8:1

Essentie

Appellante is, als behorende tot de categorie omwonenden, belanghebbende.

Appellante is, als behorende tot de categorie omwonenden, belanghebbende

Samenvatting

De rechtbank is van oordeel dat een natuurlijk persoon in beginsel tot de categorie omwonenden behoort als de werking van het betreffende besluit hem — doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van het onderwerp van het besluit — rechtstreeks in zijn belangen treft. Het zicht-criterium is daarbij een hulpmiddel, alleen bepalend is het (naar het oordeel van de rechtbank) echter niet. Dit betekent dat — ook indien niet wordt voldaan aan het zicht-criterium — een rechtzoekende als behorend tot de categorie omwonenden belanghebbende in de zin van de Awb kan zijn, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon/leefomgeving van degene die in de nabijheid woont/leeft van de plaats waarop het besluit betrekking heeft.

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat appellante als behorend tot de categorie omwonenden, belanghebbende is in de zin van de Awb.

Partijen

1. (zich noemende mevrouw Kiki) te Groningen, appellante, tegen de uitspraak van de Rb. te Groningen van 29 juli 1998 in het geding tussen:

appellante

en

B&W van Groningen.

Tekst

1 Procesverloop

Bij besluit van 22 januari 1997 hebben B&W van Groningen (burgemeester en wethouders) de Dienst RO/EZ, Afdeling PWG, van de gemeente Groningen vergunning verleend voor het kappen of verplanten van de op de lijst, behorende bij dit besluit, nader aangegeven bomen in het Noorderplantsoen te Groningen.

Tegen dit besluit heeft T.A.M. Benima bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 27 maart 1997 hebben burgemeester en wethouders het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de ambtelijke cie. voor de beroep‑ en bezwaarschriften van 26 maart 1997, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht (niet opgenomen, red.).

Bij uitspraak van 29 juli 1998, verzonden op dezelfde dag, heeft de Rb. te Groningen (de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen, red.).

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 8 oktober 1998, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht (niet opgenomen, red.).

Bij brief van 18 december 1998 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.

Bij brief van 7 mei 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, heeft appellante aanvullende stukken overgelegd.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 1999, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. G.W. Breuker, advocaat te Groningen, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M.J. Kragten, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.

2 Overwegingen

2.1

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat appellante als behorend tot de categorie omwonenden, belanghebbende is in de zin van de Awb.

2.2

Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt herhaald dat de beslissing op bezwaar een zorgvuldige voorbereiding ontbeert. Aan dit besluit is volgens appellante geen uitgebreid en gedegen onderzoek vooraf gegaan.

2.2.1

De Afdeling volgt appellante hierin niet. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat vooraf uitvoerig onderzoek is gedaan door Copijn Utrecht Groenadviseurs BV. Deze als deskundige op het gebied van bomen aan te merken instantie heeft terzake rapporten uitgebracht op 26 september 1995 en 27 november 1995. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan deze rapporten zodanige gebreken kleven dat burgemeester en wethouders deze niet aan de beslissing op bezwaar ten grondslag hebben kunnen leggen. In de rapporten is voldoende aandacht geschonken aan de waarden, waaronder ecologische en recreatieve, die ingevolge art. 138 APV van belang zijn bij de beslissing omtrent de aangevraagde vergunning. Anders dan appellante meent waren burgemeester en wethouders evenmin gehouden nader advies te vragen van een andere deskundige over het kappen en verplanten van bomen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet gebleken is dat de beslissing op bezwaar niet zorgvuldig tot stand is gekomen.

2.3

Het betoog van appellante over de onduidelijkheid omtrent het aantal te kappen en te verplanten bomen treft geen doel, nu de vergunning voorzien is van een uitgebreide lijst en tekening waarop duidelijk vermeld staan welke bomen verplant en gekapt worden. Anders dan appellante kennelijk meent, waren burgemeester en wethouders evenmin gehouden om naast de maatregelen die blijkens de bij 2.2.1 genoemde rapporten zullen worden getroffen, nadere voorwaarden aan het kappen en verplanten van de bomen te verbinden.

2.4

Anders dan appellante is de Afdeling van oordeel dat de beslissing op bezwaar niet onvoldoende is gemotiveerd. Het door burgemeester en wethouders bij dat besluit overgenomen advies van de ambtelijke cie. voor de beroep‑ en bezwaarschriften bevat een uitvoerige en passende weerlegging van alle bezwaren. Het enkele feit dat appellante een andere zienswijze heeft met betrekking tot de aanpassing van het Noorderplantsoen, kan daaraan niet afdoen.

2.5

De rechtbank heeft ten slotte op goede gronden geoordeeld dat niet kan worden gesteld dat burgemeester en wethouders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de beslissing op bezwaar hebben kunnen komen.

2.6

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.7

Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.

3 Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State;

recht doende:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Noot

In deze uitspraak volstaat de Afdeling op het punt van belanghebbendheid van appellante mevrouw Kiki met de overweging dat zij met de rechtbank ‘van oordeel (is) dat appellante als behorend tot de categorie omwonenden, belanghebbende is in de zin van de Awb’ bij de verlening van een kap‑ en herplantvergunning in het Noorderplantsoen in Groningen. Dat is een opmerkelijk korte overweging. De Rb. Groningen heeft, ondanks het feit dat mevrouw Kiki op 100 meter afstand van het Noorderplantsoen woont, erg met deze vraag geworsteld. Uit de hier aangevochten (in Awb-katern 1998, 64 gepubliceerde) uitspraak van de rechtbank van 29 juli 1998 blijkt dat de (president van de) rechtbank pas na een voorlopige voorzieningsprocedure, een procedure met een vereenvoudigde behandeling ex art. 8:54 Awb en een succesvolle verzetprocedure ex art. 8:55 Awb, tot het uiteindelijke oordeel kwam dat mevrouw Kiki omwonende, en dus belanghebbende, is. Het is jammer dat de Afdeling met de korte overweging volstaat, omdat de rechtbank heeft gepoogd aan de hand van algemene criteria te beoordelen of appellante omwonende, en dus belanghebbende is. De Afdeling laat hier helaas de voorzet van de rechtbank onbenut om meer duidelijkheid te bieden. De uitspraak van de rechtbank geeft voldoende aanleiding om nader op deze zaak in te gaan.Eerst een inleidende opmerking over de functie van de figuur van de categoraal belanghebbende.

2

De eis van belanghebbendheid voor de toegang tot de rechter is een rechtsregel van openbare orde waaraan ambtshalve moet worden getoetst (zie bijvoorbeeld CRvB 4 maart 1997, AB 1997, 268). Het oordeel over het beroepsrecht staat niet ter vrije beschikking van partijen. Het is echter vaak niet gemakkelijk om uit te maken of iemand belanghebbende is. In zijn preadvies voor de VAR in 1992 constateerde Koetser dat de Arob-rechter daarom in ‘een niet onbelangrijk aantal gevallen’, waarin het lastig is om uit te maken of iemand belanghebbende is, het principe van de categoraal belanghebbende volgde (M.B. Koetser, De belanghebbende, VAR-preadvies 1992, p. 109–112). ‘Er bestaat in die gevallen een in beginsel onweerlegbaar rechtsvermoeden dat een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon belanghebbende is (…). Als wordt voldaan aan bepaalde algemene criteria dan is betrokkene belanghebbende (…) Het gaat dan om de hoedanigheid van de bezwaarmaker, niet om het feitelijk aanwezig zijn van een reëel belang’, aldus Koetser. Het voordeel dat hiermee wordt beoogd is dat men niet steeds verstrikt raakt in onontwarbare knopen over het begrip belanghebbende. Men hoeft bij categoraal belanghebbenden niet meer na te gaan of zij een rechtstreeks, eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar en actueel belang hebben. Eén van de categorieën categoraal belanghebbenden is die van de omwonenden. De ABRvS gebruikt eveneens de constructie van de categoraal belanghebbende. Zo ook in de onderhavige uitspraak waar zij stelt dat ‘appellante, als behorend tot de categorie omwonenden, belanghebbende is’.

3

De uitspraak van de rechtbank roept de vraag op of met de figuur van de categoraal belanghebbende, althans met de categorie omwonenden veel gewonnen is. De problemen worden vooral verplaatst. Meteen doemen immers vragen op als: bij welke soort besluiten zijn omwonenden belanghebbenden? en: wie behoren tot de omwonenden? De eerste vraag is, bij welke soort besluiten omwonenden belanghebbend zijn. Volgens Koetser (a.w. p. 120) gaat het om besluiten, waarvan het redelijkerwijze te verwachten gevolg is dat zij invloed zullen hebben in de nabijheid van de locaties waarop de besluiten betrekking hebben. Dit geeft natuurlijk wel een indruk. Het besluit moet in ieder geval betrekking hebben op een zaak, een locatie o.i.d. We kunnen dan denken aan zaaksbesluiten of persoonsgerichte beschikkingen met zakelijke werking. Ook veel handhavingsbesluiten hebben betrekking op een zaak en ook dan zijn de omwonenden belanghebbend. Soms lijken besluiten echter betrekking te hebben op een zaak, terwijl omwonenden dan toch geen belanghebbenden zijn. Zo waren volgens ABRvS 28 april 1998, AB 1998, 333 omwonenden geen belanghebbenden bij de afgifte van een verklaring dat aan een (beoogde) ziekenhuisvoorziening behoefte bestaat. De omwonenden waren volgens de Afdeling pas bij latere afgiften van vergunningen belanghebbende. Met andere woorden: in ieder geval zal nog moeten worden vastgesteld of het belang van de omwonenden rechtstreeks door een aangevochtenbesluit wordt getroffen.

4

Bij de kapvergunning in deze casus staat niet ter discussie dat omwonenden belanghebbend zijn. De vraag is nu wíe omwonenden zijn. De rechtbank formuleerde in deze casus een algemene regel ter afbakening van de kring van omwonenden (onder punt 2.1.11): ‘De rechtbank is van oordeel dat een natuurlijk persoon in beginsel tot de categorie omwonenden behoort als de werking van het betreffende besluit hem — doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van het onderwerp van het besluit — rechtstreeks in zijn belangen treft. Het zicht-criterium is daarbij een hulpmiddel, alleen bepalend is het naar het oordeel van de rechtbank echter niet. Dit betekent dat — ook indien niet wordt voldaan aan het zicht-criterium — een rechtzoekende als behorend tot de categorie omwonenden belanghebbende in de zin van de Awb kan zijn, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon/leefomgeving van degene die in de nabijheid woont/leeft van de plaats waarop het besluit betrekking heeft.’ Deze algemene omschrijving van de kring van omwonenden lijkt weinig geslaagd. De omschrijving verwijst twee keer naar degenen die ‘in de directe omgeving van het onderwerp/de plaats van het besluit’ wonen of leven. Maar de vraag is nu juist wie voldoende in de nabijheid van het object van het besluit woont om als omwonende belanghebbende te zijn. Verder zegt de rechtbank dat iemand omwonende is als de werking van het besluit hem rechtstreeks in zijn belangen treft. Daarmee zijn we echter via de omweg van het omwonenden begrip weer ongeveer terug bij de definitie van het begrip belanghebbende. Met deze omschrijving kan de functie van de figuur van de categoraal belanghebbende (de rechter hoeft niet meer te onderzoeken of iemand voldoet aan de gewone vereisten van belanghebbendheid) niet worden vervuld.

5

Bieden de criteria van de rechtbank ter nadere uitwerking van de omschrijving misschien meer hou vast? De algemene lijn die de rechtbank lijkt te volgen is: a) doorgaans zal degene vanuit wiens woning (of werkplek) het onderwerp van het aangevochten besluit kan worden gezien, als omwonende worden aangemerkt (het zicht-criterium; de rechtbank laat overigens de mogelijkheid open dat zelfs iemand die voldoet aan het zicht-criterium geen omwonende is). De verdere omvang van de kring van omwonenden kan meer of minder groot zijn. Dit wordt bepaald door b) de mate van uitstraling die het object van het besluit heeft op zijn omgeving en c) de ingrijpendheid van het besluit voor het object. Hoe groter de uitstraling van het object op zijn omgeving, en hoe ingrijpender het besluit voor het betreffende object, hoe groter de woonafstand van omwonenden ten opzichte van het onderwerp van het besluit kan zijn. In dit geval levert toetsing aan die criteria het volgende op. Mevrouw Kiki heeft vanuit haar woning geen relevant zicht op een blijkens het besluit te kappen boom (onder a). Zij is echter toch omwonende omdat (b) het Noorderplantsoen een significante uitstraling op de omgeving heeft en (c) het besluit met de onderhavige kap‑ en verplantvergunning ook leidt tot de uitvoering van de eerste fase van een totale herinrichting van het Noorderplantsoen en derhalve ook de woon‑/leefomgeving van eiseres beïnvloedt. Wie op 100 meter afstand van het plantsoen woont is dus nog omwonende bij het besluit. De rechtbank is overigens niet erg consequent in het afbakenen van het onderwerp van het besluit. Is dat nu het hele Noorderplantsoen of zijn dat slechts de plaatsen waarop de te kappen of herplaatsen bomen staan? Bij het zicht-criterium kiest de rechtbank voor de plaatsen waar de betreffende bomen staan, in het vervolg is het gehele plantsoen object van het besluit. De waarde van de uitspraak van de rechtbank ligt naar mijn idee in de stapsgewijze benadering bij de afbakening van de kring omwonenden. Toch zal de toepassing ervan nog erg casuïstisch blijven. Nu de Afdeling zo nadrukkelijk stelt dat appellante belanghebbende is omdat ze tot de categorie omwonenden behoort, was het interessant geweest om van de Afdeling te vernemen of zij de benadering van de rechtbank bij de afbakening van de kring der omwonenden onderschrijft.

6

Wat winnen we nu met het gebruik van omwonenden als categorale groep belanghebbenden? Het begrip is ongetwijfeld handig ter aanduiding van personen met een bepaald soort belang, namelijk het belang van hun woon/leefomgeving. De processuele betekenis van de figuur van de categorie omwonenden zou echter moeten liggen in het vereenvoudigde bewijs voor belanghebbendheid. De hoedanigheid van omwonende moet voldoende zijn, zodat de aanwezigheid van een reëel belang niet zou hoeven te worden vastgesteld. Uit de uitspraak van de rechtbank blijkt echter dat iemand pas omwonende is indien aannemelijk is dat het aangevochten besluit een reëel effect heeft op juist zíjn woon/leefomgeving. Het onderzoek naar dit reële effect van het besluit op iemands woonomgeving lijkt me niet zoveel te verschillen van het ‘gewone’onderzoek naar de vraag of het belang van iemands woonomgeving een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en rechtstreeks door het besluit geraakt belang is. De bewijsvoordelen van de figuur van de categoraal belanghebbende zijn dan ook, althans bij de categorie omwonenden, beperkt.

J.L. Boxum