AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK RAAD VAN STATE

22 maart 2001

(Mrs. Van der Does, Bakker, Van Angeren)

Nr. 199903167/1

(m.nt. dG)
m.nt. dG

Regeling

Awb art. 1:2 lid 1 en 5:32

Essentie

In besluit op bezwaar ingetrokken dwangsombesluit; vertrouwensbeginsel; algemeen belang en belang van derden kunnen zwaarwegende rechtvaardigingsgrond vormen voor beschaming gewekte vertrouwen; nadeelcompensatie.

In besluit op bezwaar ingetrokken dwangsombesluit; vertrouwensbeginsel; algemeen belang en belang van derden kunnen zwaarwegende rechtvaardigingsgrond vormen voor beschaming gewekte vertrouwen; nadeelcompensatie.

Samenvatting

B&W en Verhoef betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dwangsombesluit wegens strijd met het vertrouwensbeginsel in bezwaar niet in stand kon blijven. Daartoe stellen B&W dat zij zich niet aan honorering van de gewekte verwachtingen mochten onttrekken, nu Verhoef naar aanleiding van de uitspraken van de desbetreffende ambtenaar investeringen heeft gedaan.

Dit betoog faalt. Het vertrouwensbeginsel reikt niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. In dit geval hangt de mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel Verhoef biedt mede af van het algemeen belang en het belang van derden, in dit geval De Vries. Dit klemt in dit geval te meer nu door De Vries aan B&W uitdrukkelijk is verzocht om tegen de illegale situatie op te treden, zodat alleen in bijzondere omstandigheden van handhavend optreden kon worden afgezien. Het besluit van 6 februari 1998 geeft er geen blijk van dat B&W op evenwichtige wijze de desbetreffende belangen hebben afgewogen. Reeds in het belang van De Vries is naar het oordeel van de Afdeling een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond gelegen voor beschaming van het gewekte vertrouwen. Een bijzonder geval als hiervoor bedoeld op grond waarvan B&W hadden moeten besluiten om van handhavend optreden af te zien, doet zich hier dan ook niet voor. Dat Verhoef door het plegen van investeringen in een positie is geraakt dat hij nadeel zal ondervinden als de verwachtingen niet worden gehonoreerd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van nadeelcompensatie. Het vorenstaande brengt mee dat B&W zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat zij het vertrouwen van Verhoef dienden te honoreren in de zin dat zij gehouden waren het dwangsombesluit ongedaan te maken.

Partijen

B&W van Nunspeet;

3. Verhoef, te Vierhouten,

appellanten, tegen de uitspraak van de Rb. te Zutphen van 7 oktober 1999 in het geding tussen:

1. de Vries en vier anderen, te Vierhouten

en

appellanten sub 1.

Tekst

1

B&W van Nunspeet;

2

1. Verhoef, te Vierhouten, appellanten, tegen de uitspraak van de Rb. te Zutphen van 7 oktober 1999 in het geding tussen:
2. de Vries en vier anderen, te Vierhouten

en

appellanten sub 1.

1 Procesverloop

Bij besluit van 11 juni 1997 hebben appellanten sub 1 (B&W) appellant sub 2 (Verhoef) gelast om voor 1 november 1997 de illegale uitbreiding van camping De Plagge ongedaan te maken onder verbeurte van een dwangsom van ƒ 1000 per week, zulks tot een maximum van ƒ 75 000.

Bij besluit van 6 februari 1998 hebben B&W het daartegen door Verhoef gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Dit besluit en het advies van Commissie bezwaar‑ en beroepschriften van 14 januari 1998, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht (niet opgenomen, red.).

Bij uitspraak van 7 oktober 1999, verzonden op die dag, heeft de Rb. te Zutphen (de rechtbank), onder niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van vier andere eisers, het daartegen door J. de Vries (De Vries) ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en B&W opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van Verhoef te nemen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen, red.).

Tegen deze uitspraak hebben B&W bij brief van 12 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 1999, en appellant sub 2 bij brief van 11 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht (niet opgenomen, red.).

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van De Vries. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2000, waar B&W, vertegenwoordigd door drs. P. Oosterhof, ambtenaar der gemeente, en Verhoef in persoon, bijgestaan door N.A. van der Reest, zijn verschenen. Voorts is gehoord De Vries, vertegenwoordigd door mr. H.B.J. Huiskes, advocaat te Deventer.

2 Overwegingen

2.1

B&W en Verhoef betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het beroep van De Vries niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard, omdat zij vanuit haar woning geen zicht heeft op de in geding zijnde tiende rij van de camping van Verhoef.

2.1.1

Dit betoog treft geen doel. Uit de stukken blijkt dat De Vries woonachtig is op het perceel dat grenst aan de camping, zodat zij uit dien hoofde rechtstreeks betrokken is bij het besluit van 6 februari 1998. De rechtbank heeft haar daarom terecht als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb aangemerkt en haar beroep ontvankelijk geacht.

2.2

Het geschil heeft betrekking op een strook grond die Verhoef ten behoeve van verblijfsrecreatie als tiende rij van zijn camping in gebruik heeft genomen. Tussen partijen is in confesso — en ook de Afdeling gaat er op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van uit — dat B&W op grond van het vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ tegen dit gebruik handhavend mochten optreden.

2.3

Verhoef heeft de bewuste strook grond in het terrein ingemeten in tegenwoordigheid van een ambtenaar van de afdeling Bouwen en Wonen belast met de controle op naleving van de desbetreffende regelgeving.

2.4

B&W en Verhoef betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dwangsombesluit wegens strijd met het vertrouwensbeginsel in bezwaar niet in stand kon blijven. Daartoe stellen B&W dat zij zich niet aan honorering van de gewekte verwachtingen mochten onttrekken, nu Verhoef naar aanleiding van de uitspraken van de desbetreffende ambtenaar investeringen heeft gedaan.

2.4.1

Dit betoog faalt. Het vertrouwensbeginsel reikt niet zover dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. In dit geval hangt de mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel Verhoef biedt mede af van het algemeen belang en het belang van derden, in dit geval De Vries. Dit klemt in dit geval te meer nu door De Vries aan B&W uitdrukkelijk is verzocht om tegen de illegale situatie op te treden, zodat alleen in bijzondere omstandigheden van handhavend optreden kon worden afgezien. Het besluit van 6 februari 1998 geeft er geen blijk van dat B&W op evenwichtige wijze de desbetreffende belangen hebben afgewogen. Reeds in het belang van De Vries is naar het oordeel van de Afdeling een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond gelegen voor beschaming van het gewekte vertrouwen. Een bijzonder geval als hiervoor bedoeld op grond waarvan B&W hadden moeten besluiten om van handhavend optreden af te zien, doet zich hier dan ook niet voor. Dat Verhoef door het plegen van investeringen in een positie is geraakt dat hij nadeel zal ondervinden als de verwachtingen niet worden gehonoreerd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van nadeelcompensatie. Het vorenstaande brengt mee dat B&W zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat zij het vertrouwen van Verhoef dienden te honoreren in de zin dat zij gehouden waren het dwangsombesluit ongedaan te maken. De rechtbank is tot dezelfde slotsom gekomen.

2.5

Het hoger beroep van B&W richt zich voorts tegen het oordeel van de rechtbank dat zij bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van Verhoef bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet kunnen volstaan met het al dan niet gewijzigd handhaven van het primaire handhavingsbesluit zonder tevens compensatie aan te bieden voor het door Verhoef te lijden nadeel, in de vorm van de tenietdoening van zijn investeringen.

2.5.1

Gelet op hetgeen de rechtbank op andere plaatsen in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, betreft het hier ten overvloede gegeven overwegingen die het dictum niet raken. B&W zijn bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar daaraan niet gebonden en behoefden zich daaraan ook niet gebonden te achten. Dit brengt mee dat B&W geen belang hebben bij dit onderdeel van het hoger beroep.

2.6

De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.7

De Afdeling acht termen aanwezig voor navolgende proceskostenveroordeling in hoger beroep.

3 Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State;

Recht doende:

I

bevestigt de aangevallen uitspraak;

II

veroordeelt B&W van Nunspeet in de door De Vries in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1420, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door gemeente Nunspeet te worden betaald aan De Vries.

Noot

2

Dat in dit geval op zichzelf bezien van een gerechtvaardigd vertrouwen bij appellant (Verhoef) kon worden gesproken, blijkt ook uit het advies van de commissie bezwaar‑ en beroepschriften van de gemeente Nunspeet, waaraan ik het navolgende ontleen: ‘Nadat het nieuwe bestemmingsplan is goedgekeurd, heeft reclamant de gemeente meerdere malen verzocht om via inmeting duidelijk te maken, waar de grens van de recreatieve bestemming lag. Ondanks deze meerdere aanvragen heeft de gemeente geen gevolg aan dat verzoek gegeven. Reclamant heeft dientengevolge zelf de inmeting ter hand genomen, waarbij hij dezelfde maatstaven heeft gehanteerd als bij eerdere metingen voor andere grensbepalingen. Een ambtenaar van de afdeling Bouwen en Wonen heeft ter plekke aangegeven dat de meting op goede wijze was verricht’. Dat appellant Verhoef er vervolgens van uit mocht gaan ‘dat het goed zat’ is duidelijk, waarbij zij aangetekend dat het hier niet om een vergunningverlening of het nemen van een andersoortig bestuursrechtelijk toestemmingsbesluit van B&W handelde.

Het gerechtvaardigde vertrouwen van appellant Verhoef en ook het feit dat hij, op grond van dat vertrouwen, investeringen heeft gedaan en zijn financieel belang dus duidelijk aanwezig is, wegen echter niet op tegen het algemeen belang dat met de handhaving van het bestemmingsplan is gemoeid, en meer in het bijzonder tegen het belang van de derde die pal naast de camping woonachtig is en het gemeentebestuur om een handhavingsactie heeft gevraagd. Zou van een direct belang van een derde geen sprake zijn geweest, of zou ‘slechts’ sprake zijn geweest van een collectief belang behartigd door een (milieu‑)belangengroepering al dan niet in een rechtspersoon verenigd, dan was door de Afdeling misschien wél aangenomen dat hier van een bijzonder geval sprake was, waarin de ‘handhavingsplicht’ doorbroken mocht worden.

3

Het feit dat appellant Verhoef investeringen heeft gedaan en als gevolg van de handhavingsactie schade zal lijden, staat volgens de Afdeling niet aan handhaving in de weg ‘reeds omdat daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van nadeelcompensatie’. Daarmee wordt door de Afdeling de weg van het (on)zuiver schadebesluit gewezen, waarbij de overtreder, op grond van art. 3:4 lid 2 Awb, in zijn als gevolg van de handhaving ontstane financiële nadeel wordt gecompenseerd.

De oorzaak van het ontstaan van de schade is hier dus het handelen van de overheid (de handhavingsactie, en ook kan men beweren: de — naar achteraf is gebleken — onjuiste inlichting van de gemeentelijke ambtenaar). Dit geval dient men derhalve te onderscheiden van de casus, beslist door de Afdeling in haar uitspraak van 9 maart 2000, Gemeentestem nr. 7128, 8 (Venraij), m.n. JT, waarin de Afdeling oordeelde dat het verlenen van nadeelcompensatie aan derden bij de weigering tot handhaving niet gebaseerd kan worden op art. 3:4 Awb, omdat niet de weigering tot handhaving (het gedogen) de oorzaak van de schade vormt, maar het handelen van de overtreder (de overtreding). Daarnaast oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2000, Gemeentestem nr. 7128, 3 (Borssele), m.nt. HH, dat voor een eventuele nadeelcompensatie voor derden bij niet-handhaving op grond van het égalité-beginsel slechts sprake kon zijn, wanneer dat gedogen in het algemeen belang geschiedt.

Voor de verplichting tot schadevergoeding bij al dan niet handhavend optreden zie men ook Van Buuren, Jurgens en Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Deventer 1999, p. 103 e.v. en, meer algemeen, over de verplichting tot schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen H.Ph.J.A.M. Hennekens, Nadeelcompensatie: wanneer en waarom?, Gemeentestem nr. 7130, 1.

dG