HOGE RAAD (Kamer voor strafzaken)

17 Maart 1953

(Mrs Fick, Vrij, van Berckel, Westerouen van Meeteren, Haga;)

A-G Langemeijer
m.nt. BVAR

Regeling

Gr. art. 7; A.P.V. Nuth art. 34.* [1]

Essentie

Art. 7 Gr. — ‘Geen gebruik van enige betekenis’.

Samenvatting

Het gevolg (dat de beperkingen t.a.v. het verspreidingsmiddel,in het om niet aanbieden van drukwerk gelegen, neerkomen op een in het algemeen verbieden — Red.) wordt in het leven geroepen door het aangevallen Besluit van B. en W., hetwelk door als plaats en tijd voor de werking van het in het verordeningsvoorschrift vervat verbod aan te wijzen alle straten en wegen in de gemeente en alle tijden, met uitzondering slechts van een tweetal ochtenduren op twee dagen in de eerste helft der week, van bedoeld verspreidingsmiddel geen gebruik van enige betekenis overlaat.

Tekst

Op het beroep van P.H., te H., evangelist, eq. van cassatie tegen een vonnis van de Rechtb. te Maastricht van 11 Nov. 1952, waarbij, in hoger beroep, met vernietiging van een schriftelijk vonnis van den Kantonr. te Heerlen van 18 Febr. 1952, req. wegens de overtreding ‘In de gemeente N. gedrukte stukken om niet aanbieden op de door B. en W. in een door hen afgekondigd besluit aangewezen straten of wegen of gedeelten van straten of wegen buiten de in dat besluit bepaalde dagen en uren’, onder aanhaling van de artt. 34 lid 2 jo 142 A.P.V. Nuth, het Besluit van B. en W. dier gemeente van 22 Nov. 1948, en 9 en 23 Sr., is veroordeeld tot een boete van zes gulden, subs. 2 dagen hechtenis.

De Hoge Raad, enz.;

Gehoord het verslag van den Raadsheer Vrij;

Gelet op de middelen van cassatie, namens den req. voorgesteld bij pleidooi, en luidende:

I.S., althans v. t. van art. 7 Gr. en art. 168 Gemeentewet, doordat de Rechtb. ten onrechte het Besluit van B. en W. dd. 22 Nov. 1948 verbindend heeft geacht, zulks terwijl dit Besluit niet bevat een regeling en beperking van de uitoefening van de vrijheid om gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren in het belang der openbare orde, doch, i.v.m. art. 34 lid 2 A.P.V. Nuth, een algemeen verbod tot het om niet of te koop aanbieden, het kopen of de kennisgeving aan te bevelen van gedrukte of geschreven stukken op alle straten en wegen in de gemeente Nuth, derhalve voor de gehele gemeente Nuth, afgezien van twee uren op Dinsdag en Woensdag, welke beperking van dit algemene verbod slechts een formele betekenis heeft, en de vrijheid gedrukte of geschreven stukken te verspreiden derhalve voor de gemeente Nuth metterdaad is opgeheven;

II.S., althans v. t. van art. 168 Gemeentewet, en art. 34 lid 2 A.P.V. Nuth, doordat de Rechtb. ten onrechte het voormelde Besluit van B. en W. dd. 22 Nov. 1948 voormeld verbindend heeft geacht, zulks terwijl dit Besluit bepaalt, dat het hierboven omschreven verbod tot verspreiding van gedrukte of geschreven stukken geldt voor alle straten en wegen der gemeente Nuth, en de gemeenteraad, en derhalve ook bij delegatie van desbetreffende wetgevende bevoegdheid het college van B. en W. alleen betreffende openbare wegen en straten binnen de gemeente gelegen bindende maatregelen mag geven;

Gehoord den A.-G. Langemeijer namens den P.-G. in zijn conclusie, daartoe strekkende enz.;

1. dat bij de bestreden uitspraak, met qualificatie en strafoplegging als voormeld ten laste van req. is bewezen verklaard, dat hij ‘te Nuth, op Vrijdag, 5 Oct. 1951, omstreeks 18 u., exemplaren van het gedrukte blad ‘De Wachttoren’ op de openbare weg de Raadhuisstraat om niet heeft aangeboden;’

Omtrent de middelen van cassatie:

1. O. omtrent het eerste, dat art. 34 lid 2 A.P.V. Nuth luidt ‘Het is verboden gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen om niet of te koop aan te bieden, het kopen of de kennisgeving daarvan aan te bevelen of de inhoud daarvan geheel of gedeeltelijk bekend te maken op de door B. en W. in een door hen af te kondigen besluit aan te wijzen straten of wegen of gedeelten van straten en wegen op de in dat besluit te bepalen dagen en uren’, en dat bij afgekondigd Besluit van B. en W. van Nuth van 22 Nov. 1948 is bepaald ‘Het is verboden gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen om niet of te koop aan te bieden, het kopen of de kennisgeving daarvan aan te bevelen of de inhoud daarvan geheel of gedeeltelijk bekend te maken op alle straten en wegen in deze gemeente, behalve op Dinsdag en Woensdag voormiddag van 9 tot 11 uur’;
2. O. dat bij het grondrecht om gedachten en gevoelens neer te leggen in drukwerk tevens erkend is het recht om dezelve in het openbaar aan het publiek bekend te maken door den inhoud van het gedrukte te verspreiden en dit verspreidingsrecht o.m. wordt uitgeoefend door het verspreidingsmiddel dat in het om niet aanbieden van drukwerk is gelegen;

dat het recht tot gebruik van dit middel wel door den gemeenteraad of, bij delegatie door B. en W. kan worden onderworpen aan voorschriften in het belang der openbare orde, door het gebruik op bepaalde plaatsen of op bepaalde tijden te ontzeggen, doch die beperkingen van dat middel nooit zover mogen gaan dat zij neerkomen op een in het algemeen verbieden;

dat dit gevolg echter in het leven wordt geroepen door het aangevallen Besluit van B. en W., hetwelk door als plaats en tijd voor de werking van het in het verordeningsvoorschrift vervat verbod aan te wijzen alle straten en wegen in de gemeente en alle tijden, met uitzondering slechts van een tweetal ochtenduren op twee dagen in de eerste helft der week, van bedoeld verspreidingsmiddel geen gebruik van enige betekenis overlaat;

dat dat Besluit dus verbindende kracht mist en het bewezenverklaarde ook niet krachtens enige andere bepaling strafbaar blijkt, terwijl, nu het eerste cassatiemiddel gegrond is, het tweede geen behandeling behoeft. (Volgt ontslag van rechtsvervolging, Red.).

Conclusie

A‑G Mr Langemeijer.

Van de beide middelen, welke in deze zijn gepleit, raakt het eerste de principiële vraag, die de toegepaste voorschriften doen rijzen. De A.P.V. Nuth verbiedt onder meer het aanbieden van gedrukte stukken op door B. en W. aan te wijzen wegen op door hen aan te wijzen dagen en uren. B. en W. hebben ter uitvoering van dit voorschrift aangewezen alle straten en wegen binnen de gemeente en op alle tijden behalve Dinsdags en Woensdags tussen 9 en 11 u.

Het eerste cassatiemiddel stelt nu de onverbindendheid van het besluit van B. en W. en wel op grond van strijd met art. 7 Gr. Niet opgeworpen worden hierbij dus de vragen: of het besluit steun vond in de Verordening en, zo ja, of dan niet reeds deze onverbindend is omdat zij B. en W. tot een met de Grondwet strijdig besluit bevoegd verklaarde. (Blijkens het vonnis van de Kantonr. is de eerste vraag voor deze wel ter sprake gebracht en door hem in de zin van overeenstemming tussen besluit en verordening beantwoord.) Uw arrest van 20 Juni 1950, N.J. 1950, No. 619, dat in Uw rechtspraak naar het mij voorkomt de vraag behandelt die zich het best met de onderhavige laat vergelijken, gaat in op een gelijke probleemstelling. Ook ik zou menen dat die kan worden aanvaard. Enerzijds toch zou ik van oordeel zijn dat de bepaling van de verordening aan B. en W. vrijheid liet tot een uitwerking gelijk hun besluit daaraan geeft. Anderzijds behoeft men m.i. niet reeds de bepaling van de verordening onverbindend te achten omdat deze naast tal van uitwerkingen die met de Grondwet in overeenstemming kunnen zijn een uitwerking niet uitsluit welke zich wellicht met de Grondwet niet verdraagt.

Wanneer nu dus de vraag van de grondwettigheid enkel behoeft te worden beantwoord ten aanzien van de uitwerking welke B. en W. aan de verordening hebben gegeven, dan zou ik menen dat hier inderdaad het college de afbakening van zijn bevoegdheden enerzijds en het beginsel van art. 7 Gr. anderzijds heeft overschreden. Bevestiging vindt deze mening naar het mij voorkomt in Uw rechtspraak over verwante gevallen uit de laatste jaren, de arresten van 20 Juni 1950, N.J. 1950, No. 619; 28 Nov. 1950, N.J. 1951, Nos. 137 en 138; 29 Mei 1951, N.J. 1952, No. 367 en 10 Juni 1952, N.J. 1952, No. 688. Het eerste van deze arresten toch constateert dat B. en W. niet bevoegd zijn het venten met gedrukte stukken geheel te verbieden, maar wel het aan beperkende voorschriften te onderwerpen en wel ‘zoals in het onderhavige geval blijkbaar is geschied, ter beveiliging van het openbaar verkeer’. Het eerste van de beide arresten van 28 Nov. 1950 legt nog eens nadruk er op dat de gemeentelijke wetgever zal mogen verbieden de verspreiding van gedrukte stukken op zodanige tijd, plaats of wijze, ‘dat die verspreiding niet kan geschieden zonder het belang der openbare orde binnen zijn gemeente in gevaar te brengen’, maar daarbij nooit zover mag gaan dat daardoor de verspreiding van een gedrukt stuk op de openbare straat in het algemeen wordt verboden. Het arrest van 29 Mei 1951 tenslotte acht ontoelaatbaar een beperking in de wijze van bekend maken van gedrukte stukken, welke neerkomt op een in het algemeen verbieden, doordat zij geen vorm van bekendmaken van enige betekenis overlaat.

Ik zou nu menen dat hoezeer in cassatie grote voorzichtigheid geboden is bij de beantwoording van de vraag, welke motieven voor een bepaalde regeling kunnen hebben bestaan, Uw Raad toch in dit geval voldoende grond heeft voor het oordeel dat enerzijds niet denkbaar is dat de openbare orde een zo ver gaande beperking als de door B. en W. toegepaste eiste en dat anderzijds door het gegeven voorschrift de mogelijkheid van openbaar maken van gedrukte stukken practisch geheel is weggenomen. Wat het eerste punt aangaat: het is onvoorstelbaar dat in een gemeente juist op Dinsdag en op Woensdag, telkens tussen 9 en 11 uur voor alle wegen en straten de bezwaren van openbare orde niet zouden gelden, welke geacht zouden moeten worden zich daar op alle andere tijden tegen openbaarmaken van drukwerken te verzetten. Wat het laatste punt betreft: hoe licht is het niet denkbaar dat die openbaarmaking reden van bestaan verkrijgt na des Woensdags om 11 uur, maar dan alleen zin heeft wanneer zij kan plaats vinden vóór de volgende Dinsdag om 9 uur.

Het eerste middel komt mij dus gegrond voor.

Het tweede middel betoogt de onverbindendheid van het Besluit van B. en W. omdat dit zich niet beperkt tot openbare straten en wegen. Hield ik het eerste middel niet voor gegrond, dan zou ik niet om deze reden de onverbindendheid van de betreffende voorschriften willen aannemen. Veeleer zou ik dan menen dat de woorden ‘straten en wegen’ naar de strekking van de bepalingen moeten worden uitgelegd als enkel omvattende openbare straten en wegen.

Op grond van hetgeen ik i.v.m. middel I betoogde heb ik echter de eer te concluderen dat Uw Raad het vonnis waarvan beroep vernietige, voorzover het bewezenverklaarde en de verd. deswege is strafbaar verklaard en ter zake straf is opgelegd, en recht doende ten principale de req. ontsla van alle rechtsvervolging.

Noot

Bij arrest van 20 Juni 1950 No. 619 m.o. B.V.A.R. leerde de H.R., dat de gemeente-wetgever gerechtigd moet worden geacht in het belang der openbare orde het venten aan beperkende voorschriften te onderwerpen, en wel, zoals in dat geval blijkbaar geschied was, ter beveiliging van het openbare verkeer. Die beperking kan zijn gelegen in beperking naar plaats en tijd, zoals in het genoemde arrest het geval was. Een beperking kan ook gelegen zijn in de wijze van verspreiden. De H.R. heeft verder beslist, dat men een verspreidingswijze ‘die in een bepaalde behoefte kan voorzien’, d.i. een verspreidingswijze die bepaalde personen bereikt, die door andere verspreidingswijze niet kunnen worden benaderd, niet geheel mag verbieden, zoals b.v. het uitgeven van strooibiljetten op de weg (arr. H.R. 27 Febr. 1951 No. 472 m.o. B.V.A.R.). Het verbod van het, allereerst voor de verspreiding van door de drukpers geopenbaarde gevoelens en gedachten in aanmerking komende, middel ‘aankondigingen op de openbare weg bekend maken’ werd gewraakt nu de beperking zó ver ging, dat het van bedoeld middel ‘geen bezigen van enige betekenis’ overliet (arr. H.R. 29 Mei 1951, 1952 No. 367 m.o. B.V.A.R.).

In het nu gegeven arrest volgt de H.R. de gebruikelijke formulering. In casu ging het om een gemeentelijk verbod, geldend voor alle (openbare) straten en wegen, om gedrukte stukken aan te bieden ‘behalve op Dinsdag en Woensdag voormiddag van 9 tot 11 uur’. De H.R. overwoog, dat dergelijk verbod ‘van bedoeld verspreidingsmiddel geen gebruik van enige betekenis overlaat’. Omvang van de plaats (op alle wegen?), omvang van de tijd (op welke uren en dagen?) en de aard van het middel (is het het enige, of althans een belangrijk, middel? en kan het naar tijd en plaats beperkt nog geheel of gedeeltelijk in de behoefte voorzien?) zullen beslissend zijn voor het antwoord op de vraag, of, al dan niet, gebruik van enige betekenis is overgelaten. Latere jurisprudentie zal wellicht dit begrip ‘gebruik van enige betekenis’ nader bepalen.

B.V.A.R