HOGE RAAD (derde kamer)

19 juni 1985, nr. 22076

(Mrs. Vroom, Stol, Jansen, Van der Linde, Roelvink; A-G Van Soest; m.nt. EAA)
m.nt. EAA

Regeling

Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 art. 16 lid 1 onder a; Europees Verdrag mensenrechten art. 6 lid 1

Essentie

Motorrijtuigenbelasting. Naheffingsaanslag met verhoging ex art. 16 lid 1 onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 (fiscale boete); het opleggen van die verhoging als het instellen van een strafvervolging in de zin van art. 6 lid 1 Europees Verdrag mensenrechten. Recht op eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Geen strijd met de eisen gesteld in art. 6 lid 1. Mededeling van de verhoging in een openbare terechtzitting.

Tekst

Arrest gewezen op het beroep in cassatie van X. te Z. tegen de uitspraak van het Hof te Arnhem van 25 jan. 1983 betreffende de hem opgelegde aanslag tot naheffing van motorrijtuigenbelasting over na te melden tijdvakken.

Hoge Raad:

1

Aanslag en bezwaar

Aan belanghebbende is voor het motorrijtuig met kenteken XX-00–00 een aanslag tot naheffing van motorrijtuigenbelasting opgelegd, berekend over de tijdvakken van 16 febr. 1979 t/m 15 maart 1979 en van 16 juni 1979 t/m 31 okt. 1979, ten bedrage van ƒ 126 aan enkelvoudige belasting en ƒ 126 aan verhoging, welke aanslag bij uitspraak van de inspecteur op een daartegen gericht bezwaarschrift is gehandhaafd, met het besluit geen kwijtschelding van de verhoging te verlenen.

2

Geding voor het hof

Belanghebbende is van die uitspraak en dat besluit in beroep gekomen bij het hof.

Het hof heeft vooreerst overwogen:

dat de in het vertoogschrift vermelde feiten waarop de inspecteur de aanslag en het besluit heeft gegrond als niet althans niet voldoende weersproken voor dit geding vaststaan;

dat het geschil de vragen betreft of de belasting terecht en tot het juiste bedrag is nageheven en of het voormelde besluit terecht is genomen;

dat belanghebbende deze vragen ontkennend beantwoordt op de in het beroepschrift vermelde gronden;

dat de inspecteur de vragen bevestigend beantwoordt op de in het vertoogschrift vermelde gronden.

Het hof heeft ten aanzien van het geschil overwogen:

met betrekking tot de eerste twee vragen: dat het hof de zienswijze van de inspecteur en de gronden waarop deze zienswijze berust, juist acht en tot de zijne maakt;

met betrekking tot de derde vraag: dat de inspecteur heeft nagelaten aan te geven of in het onderhavige geval sprake is van een bijzondere omstandigheid en in verband daarmee slechts een geringe mate van verwijtbaarheid zoals bedoeld in par. 46, vierde lid van de Leidraad motorrijtuigenbelasting; dat het hof gelet op hetgeen belanghebbende ter zake heeft gesteld en op hetgeen de inspecteur daartegenover heeft aangevoerd van oordeel is dat zodanige omstandigheid zich te dezen niet voordoet en voorts dat ook overigens niet gezegd kan worden dat de inspecteur zijn besluit de verhoging niet geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden heeft genomen in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur;

dat belanghebbendes grieven dus falen.

Op die gronden heeft het hof de uitspraak alsmede het besluit, waarvan beroep, bevestigd.

3

Geding in cassatie

Belanghebbende heeft van ’s hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Hij voert daartoe aan:

Belanghebbende wenst beroep in cassatie in te stellen tegen ’s hofs uitspraak, voor zover deze het toepassen van een verhoging onverlet laat, op de volgende grond.

Wegens schending van het recht:

De verhoging zoals in de bestreden aanslag opgelegd heeft de materiele betekenis een strafsanctie te zijn. Bij het opleggen van een strafsanctie, ook waar deze vermomd is als een administratieve boete of ‘verhoging’, heeft iedere rechter de plicht het recht te eerbiedigen. Tot het recht behoort o.m. het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het zgn. Verdrag van Rome.

De in Nederland gebruikelijke rechtspleging inzake het toepassen van een strafsanctie (verhoging) in geval van nalatigheid in de betaling van motorrijtuigenbelasting komt in strijd met genoemd verdrag in het bijzonder met de art. zes en zeven.

Immers:

De Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 neemt wat het sanctierecht betreft een bijzondere positie in in het Nederlandse belastingstelsel. Nagenoeg elke naheffing levert een 100% verhoging als administratieve boete op. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het onderscheid tussen opzet, grove schuld en andere graden van verwijtbaarheid niet van belang is.

In art. 16 Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 is de verhoging van 100% dwingend voorgeschreven. Slechts op grond van de Leidraad motorrijtuigenbelasting kan in gevallen waar elke schuld ontbreekt of in gevallen waar zeer geringe verwijtbaarheid aan de orde is iets aan kwijtschelding van de forse verhoging worden gedaan.

Weinig speelruimte voor de inspecteur en dus ook voor de belastingrechter. Art. 25 vijfde lid Algemene Wet inzake rijksbelastingen en daardoor ook art. 27 Algemene Wet inzake rijksbelastingen zijn op de motorrijtuigenbelasting van toepassing. Je kunt je afvragen wat de rechterlijke toetsing nog vermag als de wet en de wetsgeschiedenis praktisch elke nuancering bij het besluiten omtrent een verhoging uitsluiten.

Uit het vorenstaande mag de conclusie getrokken worden dat de strakke verhogingsbepalingen van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 de marginale toetsingsbevoegdheid van de belastingrechter voor een niet onbelangrijk deel beknotten (vgl. J.B.H. Roben in het Weekblad voor Fiscaal Recht, 1978, p. 395).

Naar de mening van belanghebbende vloeit uit de bepalingen van het Verdrag van Rome voort dat in het geval dat de burger een strafsanctie wordt opgelegd, het dwingend is voorgeschreven dat de rechter in zijn oordeel kan betrekken de relatie tussen de aard en omvang van de sanctie, het strafbaar feit en de persoon van de dader om aldus tot een werkelijke afweging te kunnen komen. Zoals hiervoor aangegeven is de rechter in dit oordeel in ernstige mate beknot door de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966. Ook in de aangevallen uitspraak geeft het hof er blijk van zich in zijn oordeel te beperken. Het hof heeft mitsdien miskend de betekenis en de strekking van bepalingen van het Verdrag van Rome.

Belanghebbende verzoekt de HR dan ook om de uitspraak van het hof te vernietigen, en te verwijzen naar een ander hof.

De staatssecretaris van Financien heeft een vertoogschrift ingediend.

De A‑G Mr. Van Soest heeft op 2 mei 1984 geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

4

Beoordeling van de klachten

4.1

Belanghebbende klaagt over schending van het Europees Verdrag mensenrechten, Trb. 1951, 154, hierna te noemen: het Verdrag. Blijkens de motivering van de klacht heeft deze betrekking op art. 6 lid 1 Verdrag.

4.2

Voor de beantwoording van de vraag of art. 6 lid 1 Verdrag op de onderwerpelijke verhoging van toepassing is, dient in aanmerking te worden genomen dat naar de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens, zoals laatstelijk geformuleerd in zijn arrest van 21 febr. 1984 inzake Ozturk (Publications de la Cour Europeenne des Droits de l’Homme, Serie A, Vol. 73) niet beslissend is dat het vergrijp waarvoor de verhoging is opgelegd naar het Nederlandse rechtsstelsel niet tot het strafrecht behoort.

Uit voormeld arrest blijkt dat groter gewicht dient te worden toegekend aan de aard van het vergrijp, mede bezien in verband met het karakter van die verhoging.

Verhogingen die worden opgelegd op de voet van art. 18 lid 1 en art. 21 lid 1 eerste volzin Algemene Wet inzake rijksbelastingen of, zoals de onderwerpelijke verhoging, op de voet van art. 16 lid 1 onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, zijn sancties gesteld op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter — nl. een verwijtbaar handelen of nalaten, waardoor de overheid wordt belemmerd in de heffing van een wettelijk verschuldigde belasting — en de bedoeling van deze verhogingen is dat zij zowel preventief als bestraffend werken. Dat het opleggen van deze verhogingen is onttrokken aan het Nederlandse strafrechtstelsel valt voorts niet terug te voeren op enig oordeel omtrent de strafwaardigheid van het vergrijp, maar berust op overwegingen van doelmatigheid — waarbij in het bijzonder betekenis toekomt aan de overweging dat de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat niet toereikend is om het grote aantal verhogingen als strafzaken te behandelen — en doet ook niet af aan het preventieve en bestraffende karakter van de onderwerpelijke sanctie, welk karakter mede wordt bevestigd door het bepaalde in de art. 18 lid 3 en 21lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen.

Onder deze omstandigheden moet het opleggen van een zodanige verhoging worden aangemerkt als het instellen van een strafvervolging in de zin van art. 6 lid 1 Verdrag.

4.3.1

Dit artikellid geeft de belastingplichtige aan wie de verhoging is opgelegd recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie.

Met dit voorschrift is niet onverenigbaar dat om redenen van doelmatigheid een verhoging wordt opgelegd door de voor de desbetreffende belasting bevoegde inspecteur, die niet is aan te merken als een rechterlijke instantie in de zin van voormeld art. 6 lid 1, mits slechts de betrokkene in staat wordt gesteld elke beslissing die aldus te zijnen laste wordt genomen voor te leggen aan een rechterlijke instantie die de in dat artikellid vermelde waarborgen biedt.

4.3.2

De toepassing van een verhoging als bedoeld onder 4.2 omvat twee fasen:

—

de verhoging wordt volgens de vorenvermelde wettelijke bepalingen, indien aan de daarvoor gestelde wettelijke voorwaarden is voldaan, steeds gesteld op 100 percent van de nagevorderde of nageheven belasting;

—

de inspecteur neemt ingevolge art. 18 lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen bij het opleggen van een navorderingsaanslag, en ingevolge art. 25 lid 5 Algemene Wet inzake rijksbelastingen bij de uitspraak op het bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag een besluit of en in hoeverre kwijtschelding van de verhoging wordt verleend.

Naar blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen, o.m. uit par. 5 van de Nota inzake enige amendementen (stuk nr. 29, zitting 1957–1958–4080), strekt de kwijtscheldingsbevoegdheid ertoe de inspecteur met betrekking tot elke door een belastingplichtige belopen verhoging een beslissing te doen nemen — hetzij aanstonds, hetzij na bezwaar van de zijde van de belastingplichtige — omtrent het bedrag waarop de verhoging in dat geval dient te worden gesteld. Deze bevoegdheid heeft aldus niet de betekenis van een aanvullende regeling, die ertoe strekt de belastingplichtige in daartoe aanleiding gevende gevallen op grond van bijzondere omstandigheden tegemoet te komen, doch vormt een wezenlijk element van de in evenbedoelde artikelen vervatte sanctieregeling. Deze regeling, in haar geheel bezien, legt de bepaling van het bedrag van de toe te passen verhoging in handen van de inspecteur.

4.3.3

De vraag of, beoordeeld naar de maatstaven van de art. 18 en 21 Algemene Wet inzake rijksbelastingen en art. 16 Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, terecht een verhoging is opgelegd is aan een volledige rechterlijke toetsing onderworpen.

Met betrekking tot de vraag, of de kwijtscheldingsbevoegdheid juist is gehanteerd, hetgeen inhoudt of de verhoging op het juiste bedrag is gesteld, zijn in art. 27 lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen aan de rechterlijke toetsing zekere beperkingen gesteld: het beroep op de rechter kan worden ingesteld ter zake dat de inspecteur:

a

van de bevoegdheid tot het geheel of gedeeltelijk niet verlenen van kwijtschelding kennelijk tot een ander doel gebruik heeft gemaakt dan tot de doeleinden, waartoe die bevoegdheid gegeven is;

b

bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen;

c

anderszins heeft besloten in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur.

De staatssecretaris van Financien heeft omtrent het gebruik van de kwijtscheldingsbevoegdheid aan de inspecteurs voorschriften gegeven, welke zijn neergelegd in de Leidraad administratieve boeten 1971 resp. de Leidraad administratieve boeten 1984, alsmede in de Leidraad motorrijtuigenbelasting 1966 resp. de Leidraad motorrijtuigenbelasting van 3 juli 1980. Deze leidraden zijn met medewerking of goedvinden van de belastingdienst gepubliceerd.

Volgens de in deze leidraden opgenomen regels wordt de mate van kwijtschelding voor andere belastingen dan invoerrechten, accijnzen en motorrijtuigenbelasting afhankelijk gesteld van de mate van schuld, van de vraag of sprake is geweest van ernstige en verhoudingsgewijs omvangrijke fraude of van recidive, terwijl in sommige gevallen mede wordt gelet op betalingsmoeilijkheden; voor de motorrijtuigenbelasting wordt kwijtschelding beperkt tot gevallen waarin alle schuld ontbreekt, een aantal gevallen waarin de naheffing slechts een beperkt tijdvak betreft en geen sprake is van recidive, en voorts bijzondere gevallen.

Deze leidraden houden geen rechtsregels in; beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel, brengen echter mee dat de inspecteur tegenover de belastingplichtige gehouden is een kwijtschelding, welke in de desbetreffende leidraad is voorzien, ook in feite te verlenen.

Hieruit vloeit voort dat de rechter, indien de toepassing van een leidraad ten processe aan de orde wordt gesteld, een oordeel dient te geven over de volgende vragen:

—

of de inspecteur van de in de leidraad neergelegde regels, zoals deze naar het objectieve oordeel van de rechter dienen te worden verstaan, ten nadele van de belastingplichtige is afgeweken;

—

of toepassing van deze regels in het voorliggende geval, hetzij in verband met de bijzonderheden van het geval, hetzij omdat de regels op zichzelf beschouwd daartoe leiden, strijd oplevert met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

Indien deze beoordeling tot de gevolgtrekking voert dat de verhoging tot een te hoog bedrag is vastgesteld, neemt de rechter zelfstandig een kwijtscheldingsbesluit.

Het vorenomschreven stelsel houdt in dat de belastingadministratie, ook indien de zaak aan de rechter wordt voorgelegd, invloed heeft op het bedrag van de verhoging, doch daarbij is gebonden aan, voor de belastingplichtige kenbare, vaste regels, welker toepassing aan het oordeel van de rechter is onderworpen, en dat daarenboven de rechter, indien die regels leiden tot een verhoging welke bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet kon worden opgelegd, of anderszins in strijd is met enig beginsel van behoorlijk bestuur, bevoegd is de verhoging te verminderen.

4.3.4

De onder 4.3.3 weergegeven regeling biedt de belastingplichtige, die in beroep komt tegen een hem opgelegde verhoging, een zodanige mogelijkheid tot verweer tegen het door de inspecteur te zijnen aanzien genomen besluit, dat aan de eisen gesteld in art. 6 lid 1 Verdrag is voldaan.

5

Slotsom

5.1

Het hof heeft, naar uit de motivering van zijn beslissing omtrent het kwijtscheldingsbesluit blijkt, dat besluit getoetst aan het Nederlandse nationale recht en daarbij mede acht geslagen op de in de Leidraad motorrijtuigenbelasting van 3 juli 1980 door de staatssecretaris aan de inspecteur gegeven richtlijnen. Anders dan belanghebbende in cassatie voorstaat dwingt het Verdrag niet tot een verdergaande toetsing van het onderwerpelijke besluit. Het beroep kan mitsdien niet tot cassatie leiden.

5.2

Ter voldoening aan het bepaalde in art. 6 lid 1 tweede volzin Verdrag zal de HR van de beslissing betreffende de verhoging mededeling doen in een openbare terechtzitting.

6

Beslissing<

De HR verwerpt het beroep.

Conclusie

A‑G Mr. Van Soest

a

Korte beschrijving van de zaak

Op 15 okt. 1979 is geconstateerd, dat met de personenauto met kenteken XX-00–00 gebruik werd gemaakt van de openbare weg.

Naar aanleiding daarvan is aan de rekwirant van cassatie (de belanghebbende) een naheffingsaanslag in de motorrijtuigenbelasting opgelegd met een verhoging van 100% en met verrekening van na de controle over het desbetreffende tijdvak voldane belasting: ƒ 126 + ƒ 126 — ƒ 12 = ƒ 240.

Bij uitspraak op het door de belanghebbende ingediende bezwaarschrift handhaafde de inspecteur der motorrijtuigenbelasting te Apeldoorn de aanslag en nam hij het besluit geen kwijtschelding te verlenen van de verhoging.

Op het beroep van de belanghebbende bevestigde het Hof te Arnhem de uitspraak en het besluit.

Het beroep in cassatie is gericht tegen de uitspraak van het hof (beroepschrift in cassatie, p. 1),

voor zover deze het toepassen van een verhoging onverlet laat,

en culmineert in de stelling (p. 2):

Naar de mening van ondergetekende vloeit uit de bepalingen van het Verdrag van Rome voort dat in het geval dat de burger een strafsanctie wordt opgelegd, het dwingend is voorgeschreven dat de rechter in zijn oordeel kan betrekken de relatie tussen de aard en omvang van de sanctie, het strafbaar feit en de persoon van de dader om aldus tot een werkelijke afweging te kunnen komen.

b

De verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting

Art. 16 lid 1 letter a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, Stb. 332, oorspronkelijke tekst, bepaalde de verhoging op

vijftig percent, doch ten minste … ƒ 25 en ten hoogste … ƒ 500.

De MvT, Bijl. Hand. Tweede Kamer, 1965–1966 − 8445, nr. 3, p. 6, l.k., 2e al., hield in:

In aanmerking genomen dat het karakter van de op het terrein van de motorrijtuigenbelasting zich voordoende overtredingen een zeer genuanceerde straftoemeting onnodig maakt, acht de ondergetekende — mede gezien het grote aantal — het in de Algemene Wet (inzake rijksbelastingen) geregelde, en van waarborgen voorziene, instituut van administratieve boeten voor deze overtredingen zeer wel passend. Wel heeft hij gemeend in verband met de bijzondere aard van de onderhavige heffing enige afwijkingen te moeten voorstellen van de wijze waarop de administratieve boete daar is geregeld. In de Algemene Wet wordt te dezen onderscheid gemaakt tussen opzet of grove schuld enerzijds en andere graden van schuld anderzijds. Bij de feiten waar het in de praktijk van de motorrijtuigenbelasting om gaat, is het echter moeilijk onderscheid te maken tussen die verschillende graden van verwijtbaarheid. In het ontwerp is dit onderscheid dan ook niet gevolgd. Daartegenover is de boete niet gesteld op 100, maar op 50% van de na te heffen belasting, terwijl zij voorts is gebonden aan een maximum en een minimum. De door de Algemene Wet geopende mogelijkheid van kwijtschelding van de verhoging en van toetsing van het desbetreffende besluit van de inspecteur door de administratieve rechter zal overigens ook hier van toepassing zijn.

Op bezwaren in het VV (nr. 4, art. 16 lid 1, 1e, 2e en 4e al., p. 6 v.) werd geantwoord (MvA, nr. 5, art. 16 lid 1, 2e–3e al.):

In aanmerking genomen, dat het aangrijpingspunt voor de naheffing bij de motorrijtuigenbelasting is gelegen in het enkele feit van het rijden met een motorrijtuig op de weg, zonder dat vooraf de belasting is betaald, zal in voorkomende gevallen zeer moeilijk zo niet onmogelijk met zekerheid kunnen worden vastgesteld of dat feit al dan niet aan opzet of grove schuld is te wijten (bij het te voeren kwijtscheldingsbeleid kan hier eventueel toch nog worden gedifferentieerd). Bovendien zou van de boete een te geringe preventieve werking uitgaan, indien zij bij nalatigheid die nog niet als grove schuld is aan te merken, slechts 10% zou belopen; het gaat hier immers veelal maar om geringe bedragen. … Het minimum (van ƒ 25) komt overeen met de minimum boete welke de strafrechter onder de bestaande wet ter zake van hetzelfde feit veelal pleegt op te leggen. Het maximum is gelijk aan dat van de strafrechtelijke boete, welke thans op het rijden zonder betaling van belasting is gesteld.

Over de verdere concretisering van het kwijtscheldingsbeleid vermeldde ik gegevens in mijn conclusie voor HR 23 juni 1982, BNB 1983/18, m.nt. J.P. Scheltens. (FED, Algemene Wet inzake rijksbelastingen: Art. 27 : 25, m.nt. A. J.C. van Kemenade, Weekblad voor Fiscaal Recht (WFR) 1983/5590, p. 563, m.nt. J.J.M. Leijten.)

Staatssecretaris Hoefnagels zei o.m. (Hand., p. 1907, r.k., 3e al.),

dat in notoire gevallen, waarin geen sprake is van schuld of nalatigheid, het … wel mogelijk moet zijn daarmede bij het kwijtscheldingsbeleid rekening te houden.

Bij Wet van 18 dec. 1974, Stb. 761, werd het belastbare feit verruimd tot het gebruik van de weg (in plaats van het rijden op de weg) en werd de verhoging gesteld op 100% met een minimum van ƒ 50 en zonder maximum.

HR 23 juni 1982, BNB 1983/18, overwoog,

dat … het hof, na te hebben aangenomen dat belanghebbende zijn grief baseerde op alle in art. 27 lid 2 (Algemene Wet inzake rijksbelastingen) vermelde beroepsgronden, niet kon volstaan met een onderzoek naar de mate van schuld bij belanghebbende en vervolgens niet de aanwezigheid van enige schuld beslissend mocht achten

(bij de lezing van het artikel van J.B.H. Roben in WFR 1978/5358, p. 395 e.v., door de belanghebbende in zijn beroepschrift in cassatie t.a.p. geciteerd, worde bedacht, dat het in de tijd voorafgaat aan het zojuist geciteerde arrest).

c

Het Verdrag van Rome

1

Art. 6 Europees Verdrag mensenrechten, Trb. 1951, 154 (het Verdrag van Rome), houdt in de Nederlandse vertaling in:

1

Bij het … bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, heeft een ieder het recht op een eerlijke … behandeling van zijn zaak … door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie … 2. Een ieder, die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld volgens de wet bewezen wordt.

2

Europees Hof voor de rechten van de mens 8 juni 1976 (zaak Engel e.a.), NJ 1978, 223, m.nt. D.H.M. Meuwissen onder nr. 224 (AA, januari 1977, jaargang 24, p. 55, m.nt. E.A. Alkema), overwoog (ik citeer de cursieve kop in NJ):

Een tuchtprocedure wordt als een strafvervolging … beschouwd wanneer zij daarmee bepaalde kenmerken gemeen heeft. Deze kenmerken zijn: de aard van het delict en de ernst van de straf. Verder behoren vrijheidsberovingen, die kunnen worden opgelegd als repressieve maatregel, behalve die welke uit hun aard, hun duur of hun wijze van executie geen belangrijk nadeel tot gevolg kunnen hebben, in een rechtsstaat tot de sfeer van het strafrecht.

Europees Hof 27 febr. 1980 (zaak Deweer), NJ 1980, 561 (Publications de la Cour Europeenne des droits de l’homme (CEDH), Serie A, Vol. 35), bracht een Belgische buitengerechtelijke afdoening onder de werking van art. 6 lid 1 Verdrag van Rome, overwegende (ik citeer CEDH; r.o. 44–45)

to prefer a ‘substantive’, rather than a ‘formal’, conception of the ‘charge’ contemplated by Art. 6par. 1. The Court is compelled to look behind the appearences and investigate the realities of the procedure in question … The offer of settlement … was in effect a substitute for … penalties.;

(ik citeer nog r.o. 40)

In proceedings originating in an individual application, the Court should as far as possible limit its examination to the issues raised by the concrete case before it. Consequently, the Court’s task is to rule not whether paragraphs … of the (Belgian) Act are in themselves compatible with the Convention, but whether the manner in which they were applied in the specific circumstances … was so compatible.

In gelijke zin Europees Hof 26 maart 1982 (zaak Adolf), CEDH, Vol. 49 (NJB 8 jan. 1983, jrg. 58, p. 60.), toevoegend (r.o. 30):

In particular, the applicant’s situation under the domestic legal rules in force has to be examined in the light of the object and purpose of Art. 6, namely the protection of the rights of the defence.

Europese Commissie voor de rechten van de mens 12 mei 1982 (zaak Ozturk), NJB 8 jan. 1983, p. 61 (Zie Alkema, Trema 5 mei 1983, jrg. 6, p. 171 e.v.), bracht de oplegging van een Bussgeld voor een verkeersovertreding (Bondsrepubliek Duitsland) onder de werking van art. 6 Verdrag van Rome.

Met E.P. van Brucken Fock, Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging, 1983, deel 1, stuk 1, p. 158, neem ik aan, dat de genoemde jurisprudentie gelijkelijk geldt voor art. 6 lid 1 Verdrag van Rome (‘strafvervolging’) en voor art. 6 lid 2 Verdrag van Rome (‘wegens een strafbaar feit … vervolgd’).

3

D.J. Veegens, Mededelingen van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht, nr. 43, november 1960, p. 53, brengt boeten in de vorm van verhoging van belasting onder art. 6 lid 1 Verdrag van Rome. Aldus ook K. J. Partsch in ‘Die Grundrechte’ (K.A. Bettermann, F.L. Neumann en H.C. Nipperdey), Band I, Halbband 1, 1966, p. 384; A.R. Bloembergen ter vergadering van de Nederlandse Juristen-Vereniging, 1983 (nog niet gepubliceerd).

Veegens t.a.p., p. 53 v., acht implicite door de regeling van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen voldaan aan art 6 lid 1 Verdrag van Rome.

4

Veegens t.a.p., p. 54, betrekt het weerlegbare vermoeden van art. 6 lid 2 Verdrag van Rome op

daderschap, aanwezigheid van de objectieve en subjectieve bestanddelen, vereist door de wettelijke omschrijving van het strafbare feit. De bij ons geldende leer over de schuld bij overtredingen, afwezigheid van alle schuld sluit strafbaarheid uit, is hiermede niet in strijd. Ook het Engelse recht kent strafbare feiten, die zo geformuleerd zijn, dat de mens rea niet vereist is.

Aldus ook Meuwissen, De Europese Conventie en het Nederlandse recht, 1968, p. 446. Anders mijn ambtgenoot Remmelink in zijn conclusie voor HR 3 juni 1969, NJ 1970, 78; de toenmalige P‑G Langemeijer in zijn conclusie voor HR 21 nov. 1972, NJ 1973, 123, m.nt. C. Bronkhorst.

5

Europese Commissie 19 juli 1972 (zaak X tegen het Verenigd Koninkrijk), Collection of Decisions of the European Commission of Human Rights 42 (1973), p. 135 (Zie Alkema, Studies over Europese grondrechten, 1978, p. 67, par. 5.4; P. van Dijk en G.J.H. van Hoof, De Europese conventie in theorie en praktijk, 2e druk, 1982, p. 304 v.), betrof een veroordeling wegens souteneurschap. Het desbetreffende Engelse voorschrift hield in:

a man who lives with or is habitually in the company of a prostitute … shall be presumed to be knowingly living on the earnings of prostitution unless he proves the contrary.

De Europese Commissie overwoog:

The statutory presumption in the present case is restrictively worded. It requires the prosecution to prove that the defendant ‘lives or is habitually in the company of a prostitute …’. Only when this has been proved is it presumed that he is knowingly living on her earnings and he is then entitled to disprove the presumption. The presumption is neither irrebuttable nor unreasonable. To oblige the prosecution to obtain direct evidence of ‘living on immoral earnings’ would in most cases make its task impossible.

6

In Nederland is gediscussieerd over de mogelijkheid de bestraffing van verkeersovertredingen te vervangen door een stelsel van administratieve boeten, waarin de toegang tot de rechter zou afhangen van een initiatief van de beboete.

Zie Von Brucken Fock t.a.p., p. 224 e.v., die verdere vindplaatsen vermeldt.

d

Beoordeling van de verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting in haar algemeenheid

De verhoging heeft het karakter van een straf. Hoewel er geen absoluut maximum meer is, brengt de regeling mede dat zij ten hoogste gesteld kan worden op het bedrag van de motorrijtuigenbelasting over een jaar. Het nadeel, als bedoeld in het arrest in de zaak Engel, is derhalve beperkt en het is uitsluitend geldelijk. Reeds uit dezen hoofde acht ik het twijfelachtig, of de waarborgen van art. 6 Verdrag van Rome in beginsel wel van toepassing zijn.

Neemt men dit aan, dan nog brengt de aard van de straf naar mijn mening mede, dat men vrede zou kunnen hebben met de omkering van het initiatief om tot een rechterlijke beslissing te komen, ook als dit niet aanvaard wordt voor (nog) hogere geldboeten en voor vrijheidsstraffen.

De gang van zaken is nu, dat de belastingadministratie bij de aanslagregeling uitgaat van haar gegevens omtrent de constatering van het belastbare feit zonder dat de belasting voldaan was. Beschikt zij over gegevens omtrent de onschuld of omtrent verzachtende omstandigheden — maar dat zal grote uitzondering zijn — dan kan zij reeds bij de aanslagregeling de verhoging mitigeren of achterwege laten. Tegen de aldus geregelde naheffingsaanslag staat de aangeslagene onder alle omstandigheden bezwaar open, hetgeen leidt tot een heroverweging door de belastingadministratie van de zaak, dus in ieder geval van hetgeen de reclamant omtrent het belastbare feit, het al dan niet tevoren voldaan zijn van de belasting, zijn schuld of onschuld en eventuele verzachtende omstandigheden aanvoert. Voor de invloed die een en ander op de verhoging kan hebben, bestaan ambtelijke richtlijnen zonder kracht van wet. Deze binden de beslissende ambtenaar, maar zij laten ruimte voor uitzonderingsgevallen. Heeft de reclamant tegen de uitspraak op zijn bezwaarschrift nog bezwaar, dan staat hem onder alle omstandigheden beroep op de rechter open. In beroep rust de bewijslast van het belastbare feit en van het niet tevoren voldaan zijn van de belasting op de belastingadministratie. De verhoging wordt door de rechter getoetst aan de beroepsgronden, genoemd in art. 27 lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen. Daarbij kan blijkens de jurisprudentie de mate van schuld naast andere factoren in aanmerking genomen worden en is er ruimte voor gehele of gedeeltelijke kwijtschelding ook indien niet alle schuld ontbreekt. Bij de laatstbedoelde toetsing is de rechter naar de wettelijke regeling van de procesgang niet gebonden aan regels aangaande de verdeling van de bewijslast, en uiteraard is de rechter niet gebonden aan de ambtelijke richtlijnen.

Naar het mij voorkomt, geeft deze regeling in het bijzonder grond voor twijfel wegens de beperking van het rechterlijke oordeel tot toetsing aan limitatief opgesomde gronden. Gegeven echter enerzijds de aan de verhoging inherente beperking tot een betrekkelijk gering nadeel van uitsluitend geldelijke aard en anderzijds de aard van de beroepsgronden — kort gezegd, toetsing aan beginselen van behoorlijk bestuur — en de wijze waarop deze in de Nederlandse belastingrechtspraak worden opgevat, meen ik, dat de regeling het voordeel van de twijfel toekomt.

Ik meen derhalve, dat de regeling van de verhoging van naheffingsaanslagen in de motorrijtuigenbelasting zich verdraagt met hetgeen art. 6 Verdrag van Rome met betrekking tot strafvervolgingen inhoudt.

e

Beoordeling van de aan de belanghebbende opgelegde verhoging

De Europese jurisprudentie brengt mede aan art. 6 Verdrag van Rome niet de nationaalrechtelijke regeling als zodanig te toetsen, maar de wijze waarop deze op de betrokkene is toegepast.

Nu heeft de belanghebbende noch in zijn bezwaarschrift, noch in zijn beroepschrift, noch ter terechtzitting van het hof — waar de belanghebbende niet is verschenen — enige omstandigheid aangevoerd die zou duiden op zijn onschuld aan het gebruik van de weg zonder de belasting betaald te hebben, noch heeft hij verzachtende omstandigheden aangevoerd.

Naar het mij voorkomt, past het bij de aard van het geconstateerde feit en bij de procesgang, en is het niet in strijd met een eerlijke en onpartijdige berechting, dat de rechter niet ingaat op hetgeen de betrokkene mogelijkerwijs tot zijn verontschuldiging zou kunnen aanvoeren als deze dit zelf niet doet (over bewijzen gaat het hier niet; bewijs komt eerst aan de orde als er feiten gesteld en betwist zijn). Onder deze omstandigheden komt naar mijn oordeel de belanghebbende geen beroep op art. 6 Verdrag van Rome toe, ook al zou het hiervoor onder d gezegde niet ten volle opgaan.

f

Conclusie

Het middel ongegrond bevindende, concludeer ik tot verwerping van het beroep.

Noot

1

Van deze beslissing is mededeling gedaan ter openbare terechtzitting. Daarmee zijn letterlijk en figuurlijk de deuren voor de toepassing van art. 6 Europees Verdrag mensenrechten open gezet. Deze ontsluiting van het fiscale proces voor het Europese fair trial-beginsel vloeit voort uit de kwalificatie ‘strafvervolging’ (in de zin van art. 6) voor de (zwaardere) fiscale boetes opgelegd op grond van art. 18 lid 1 en 21 lid 1 1e volzin Algemene Wet inzake rijksbelastingen en art. 16 lid 1 onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966.

2

De A‑G had geconcludeerd, dat belanghebbende geen beroep op art. 6 toekwam. Zijn conclusie gaat evenwel niet meer in op het kort voordien gewezen arrest-Ozturk tegen de BRD van het Europese Hof voor de rechten van de mens van 21 febr. 1984 (AA 34 (1985) p. 145–154; zie ook Trema 1984 p. 267–273). Dit Europese arrest bevat een aantal aanwijzingen voor de toepasbaarheid van art. 6 Europees Verdrag mensenrechten, welke afhangt van de uitleg van de uitdrukking ‘vervolging wegens een strafbaar feit’. Aanwijzingen, die overigens zoals hierna zal blijken samen nog geen heldere maatstaf vormen.

Een eerste aanwijzing, maar ook niet meer dan dat, is de kwalificatie van een vergrijp en de berechting ervan volgens het nationale recht. In het Duitse recht wordt de berechting van de zgn. Ordnungswidrigkeiten, die in de zaak-Ozturk centraal stond, geacht niet-strafrechtelijk te zijn. Het Europese Hof vond dat wel van belang maar niet doorslaggevend, omdat de scheiding tussen administratiefrechtelijke en strafrechtelijke afdoening niet waterdicht was, terwijl bovendien strafprocesrechtelijke bepalingen naar analogie van toepassing waren op Ordnungswidrigkeiten.

3

De argumenten die het hof in de zaak-Ozturk verder als voorwaarden voor de toepassing van art. 6 hanteerde lopen enigszins in elkaar over. Samengevat gaat het om het afschrikwekkende en punitieve karakter van een sanctie. Daarenboven hecht het hof ook waarde aan de omstandigheid, dat de meeste verdragsstaten een vergrijp, zoals door Ozturk begaan, tot het strafrecht rekenen.

Het eerste element heeft kennelijk weerklank gevonden in r.o. 4.2 waar de HR spreekt van het zowel preventieve als bestraffende effect van de fiscale verhogingen.

Nog meer aanwijzingen vindt men in 56 van het arrest-Ozturk. In die paragraaf gaat het hof in op het verschijnsel van de decriminalisering. Volgens het arrest kan een Staat goede redenen hebben om vervolging en bestraffing van kleine vergrijpen (‘infractions legeres’), speciaal die in verband met het wegverkeer, ter ontlasting van de gewone rechter op te dragen aan administratieve instanties. Dit is verenigbaar met het Verdrag, mits de belanghebbende zich ter zake van iedere tegen hem door de administratie genomen beslissing kan wenden tot een rechter die voldoet aan de waarborgen van art. 6.

Bij dit deel van het arrest-Ozturk lijken de r.o. 4.3.1 e.v. van de HR aan te sluiten: op de beslissingen van de belastinginspecteur was i.c. voldoende rechterlijk toezicht; slechts de openbaarheid van de uitspraak mankeerde.

4

Ogenschijnlijk valt er dus maar weinig op de fiscale boete aan te merken. Toch bevindt deze zich in de gevarenzone. Administratieve afdoening is uitsluitend geoorloofd voor ‘infractions legeres’. Maar wanneer zijn vergrijpen nog licht? Bij de ƒ 126 van dit geval; bij de ca. ƒ 1000 waar de Commissie in de zaak-Ozturk de grens legde of bij ƒ 30 000, de maatstaf die het OM bij de aanpak van fiscale fraude hanteert? Dit laatste bedrag lijkt mij voor belastingplichtige natuurlijke personen het absolute maximum, ook al pleegt de fiscale boete gerelateerd te zijn aan de normale belastingverplichting en is de hoogte ervan bijgevolg relatief.

De mate waarin het bestaande stelsel van fiscale boeten te handhaven is, zal echter niet enkel afhangen van hun hoogte. Gelet op de rechtspraak van het Europese Hof, spelen ook andere elementen een rol: de aard van de sanctie naar nationaal recht, de praktijk in andere verdragsstaten en een goede markering tussen strafrechtelijk en administratiefrechtelijk af te handelen vergrijpen. De HR heeft i.c. sterk de nadruk gelegd op het preventieve en bestraffende karakter van de fiscale sancties. En dat karakter wordt nog eens geaccentueerd in de diverse leidraden, ambtelijke instructies voor de hantering van de boeten, die — zeer strafrechtelijk. — differentieren naar de mate van verwijtbaarheid. Hoe meer van dergelijke strafrechtelijke trekjes de fiscale boete vertoont, des te minder leent zij zich voor administratieve afdoening, zelfs al staat beroep op de rechter open — zo versta ik althans de Europese rechtspraak.

Aan de vraag naar de omvang van de rechtsbescherming gaat dus nog vooraf de vraag, die de Europese jurisprudentie onbeantwoord laat en die door de uitspraak van de HR alleen maar klemmender is geworden, nl. in welke gevallen mag de administratie nog boetes opleggen. Als men de term ‘infractions legeres’ eng uitlegt dan is de taak van de administratie gering en die van de rechter aanzienlijk. Misschien moet men — als de procedure van de art. 77 e.v. Algemene Wet inzake rijksbelastingen te omslachtig zou blijken — gaan denken aan de figuur van de fiscale Pol.r.

5

Welke instantie de boete ook oplegt, het toezicht van de rechter moet voldoen aan art. 6 Europees Verdrag mensenrechten. Hier maakt de bovenstaande uitspraak heel wat meer los dan de deurgrendels van de rechtszaal. Dit element is ook niet geheel nieuw, want al eerder heeft de HR de openbaarheidseis van art. 6 toegepast nl. in verband met een faillissement (HR 26 juni 1981, NJ 1982, 450). Waarschijnlijk strekt die eis zich niet alleen uit tot de procedure in cassatie maar ook tot de appelprocedure voor het hof (vgl. het arrest-De Cubber van het Europese Hof van 26 okt. 1984, par. 33). Openbaarheid bij het hof gaat echter in tegen de wet: art. 18 Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, hetwelk dan ook aanpassing zou behoeven.

Overigens is het niet uitgesloten dat de justitiabele vrijwillig afstand doet van zijn rechten krachtens art. 6 ook met betrekking tot de openbaarheid (zo het Europese Hof in LeCompte e.a. 23 juni 1981 CEDH-a Vol. 43, NJ 1982, 602, par. 59). M.i. ligt hier echter een probleem, omdat openbaarheid niet uitsluitend het belang van de justitiabele maar tevens dat van de eerlijke berechting in het algemeen raakt. Toch lijkt een wettelijke regeling die de openbaarheid in fiscalibus beperkt tot de gevallen dat daarom uitdrukkelijk wordt verzocht aanvaardbaar (vgl. De Boer, NJB 1985 p. 835).

6

Nu de HR — naar ik meen op goede gronden — het fair trial-beginsel van toepassing heeft verklaard op de fiscale boete, moeten ook de andere elementen van art. 6 in acht genomen worden. Heeft de rechter — zo kan men vragen — wel voldoende armslag, waar hij krachtens art. 27 lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen in zijn toetsing beperkt is tot de algemene beginselen? De HR meent van wel (r.o. 4.3.3–4) en is daarin intussen bevestigd door het arrest-Ashingdale tegen het Verenigd Koninkrijk van 28 mei 1985 van het Europese Hof (par. 59). In die zaak, welke handelde over de rechtmatigheid van de detentie van een geesteszieke in een gesloten inrichting, waren de autoriteiten slechts aansprakelijk voor ‘acts done negligently or in bad faith’. Niettemin achtte het hof de zo gelimiteerde rechtsmacht verenigbaar met art. 6 (vgl. Hof Amsterdam 14 nov. 1985, KG 1985, 384).

Ingrijpender voor de rechtspleging in belastingzaken lijkt een andere eis van art. 6: behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Hoewel, dank zij de jongste reorganisatie, de achterstanden bij de belastingkamers wat zijn ingelopen, kunnen hier nog wel problemen rijzen. Als er vertraging optreedt, welke niet aan de contribuabele te verwijten valt, is de rechtsbescherming niet adekwaat; en dat kan zijn weerslag hebben op de rechtmatigheid en de hoogte van de boete.

Verder zal de onafhankelijkheid van de rechter — in voorkomende gevallen — beter gewaarborgd moeten zijn door wraking van de rechters mogelijk te maken. Aan dit onderdeel van art. 6 lid 1 hecht het Europese Hof bijzonder blijkens de arresten Piersack van 1 okt. 1982 en De Cubber van 26 okt. 1984 (zie ook Frowein en Peukert, Europaische MensenrechtsKonvention, Kehl am Rhein 1985 p. 151 e.v.).

De leden 2 en 3 van art. 6 zijn speciaal geschreven voor het strafproces. Daarom behoeven zij m.i. in verband met de fiscale boete wel enige nadere interpretatie. De presumptio innocentiae bijv. dient volgens de jurisprudentie in gewone strafprocedures zorgvuldig in acht genomen te worden. Toch lijkt de omkering van de bewijslast in art. 18 lid 1 Algemene Wet inzake rijksbelastingen aanvaardbaar, mits het gaat om een door de administratie opgelegde navordering en de rechter in beroep niet aan deze verdeling van de bewijslast is gebonden.

Of andere strafprocesrechtelijke waarborgen onverkort voor de fiscale boete moeten gelden staat evenzeer te bezien. Art. 14 lid 4 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten stelt bijv. dat men niet gedwongen mag worden tegen zichzelf te getuigen en lid 5 verleent het recht op een hoger beroep in strafzaken. Een zwijgrecht (zie daarover ook P.J. Wattel, Fiscaal straf‑ en strafprocesrecht, Deventer 1985 par. 197 e.v.) in zaken die met een fiscale boete worden afgedaan komt me in het algemeen wat overdreven voor; evenzo de eis van een tweede feitelijke instantie, zeker als cassatie open staat.

7

Afgezien van de laatstgenoemde kwesties die in de Verenigde Naties moeten worden beslist, kunnen de onzekerheden die de bovenstaande beslissing oproept alleen door het oordeel van het Europese Hof definitief worden weggenomen. Hier doet zich het gemis van een bevoegdheid van dit hof om een prejudiciele uitspraak te doen op verzoek van nationale rechters heel sterk gevoelen. Vooral wanneer men kennis neemt van de literatuur over deze beslissing en over de algemene beleidsvoornemens in verband met navordering en boete (zie o.a. Langereis, De Kramer, Aardema en Grotenhuis in Weekblad voor Fiscaal Recht 1985 resp. p. 285, 1029, 1365 en 1569; Langereis in Fiskaal, uitg. Fiskaal Instituut Leiden, 1985–9, p. 302 e.v.; Cleiren en Oosterhof in NJCM-Bulletin 1986; J.P. Scheltens in BNB 1986/29; Ned. Orde van Belastingadviseurs, Navordering en boete, Deventer 1985) in de literatuur heeft gewekt. Dat gemis is overigens enigszins te ondervangen, doordat ons land het hof zou kunnen verzoeken om een nadere uitleg van een arrest (art. 57 Reglement) waarbij het partij was dan wel door middel van een proefproces. Weliswaar kent formeel noch het belastingrecht noch het Europees Verdrag een dergelijke procedure, maar dat sluit haar in de praktijk niet uit. Het moet mogelijk zijn een beboete belastingplichtige bereid te vinden bij de HR op alle twijfelpunten het onderste uit de kan te eisen. Voor zover de HR dat niet honoreert kan hij zich tot de Europese Commissie in Straatsburg wenden. Het is dan aan de Nederlandse Staat om aldaar op een behandeling ten gronde aan te dringen en vervolgens zelf de rechtsvragen te formuleren en aan het hof voor te leggen. Zo laat de procedure zich zeker met enige jaren bekorten. Het Europese Hof zou op deze wijze gelegenheid krijgen zijn eigen rechtspraak te preciseren en te verfijnen. Zonder dat richtsnoer wordt voor de nationale wetgever, rechter en administratie het aftasten van de contouren van het fair trial-beginsel een proces van trial and error.

EAA