NJ  1977 , 467

HOGE RAAD (Strafkamer)

11 januari 1977

(Mrs. Moons, Fikkert, Bronkhorst, Royer, Van den Blink)

Griffienummer 68491.

DD 77.057.

 

Regeling

Sr. art. 1; WVW art. 2; RVV art. 94a

Essentie

Bromfietsvalhelm van door de minister vastgesteld goedkeuringsmerk. Uitvoering of subdelegatie?

Samenvatting

In art. 94a, lid 2, RVV wordt aan de minister slechts uitvoering opgedragen nodig om aan het door de besluitwetgever gegeven verbod de vereiste werking te verzekeren en wordt niet gedelegeerd het geven van nadere regelen als bedoeld in art. 2 WVW.

Tekst

Op het beroep van W., geboren te Tilburg op 22 mei 1912, wonende te Tilburg, req. van cassatie tegen een vonnis van de Rb. te Breda van 1 april 1976, houdende in hoger beroep bevestiging van een vonnis van de Ktr. te Tilburg van 1 dec. 1975, waarbij de req. ter zake van ‘overtreding van de gedragsregel, vastgesteld bij art. 94a, lid 1, RVV’ is veroordeeld tot betaling van een geldboete van vijf en twintig gulden, bij gebreke van betaling en van verhaal te vervangen door hechtenis voor de tijd van een dag.

De Hoge Raad, enz.;

Gelet op het middel van cassatie, namens de req. door Mr. H.D.O. Blauw, adv. te ‘s‑Gravenhage, voorgesteld bij schriftuur, luidende:

‘Schending van het recht, in het bijzonder art. 57, leden 2 en 3, Gw. en art. 2 WVW (oud), doordat de Rb. heeft beslist dat het telastegelegde en bewezen verklaarde feit een strafbaar feit oplevert, zijnde art. 94a RVV, althans art. 94a, lid 2, RVV onverbindend.

Toelichting.

1

Art. 94a, lid 1 en lid 2, RVV is vastgesteld bij KB van 22 juni 1973, S. 389. Bij voormeld KB werd tevens art. 144 RVV gewijzigd, o.a. inhoudende dat een nieuw lid 1 werd toegevoegd, luidende:

1

Het eerste en het tweede lid van art. 94a treden in werking op door onze minister te bepalen tijdstippen.

2

Ten tijde van de vaststelling en afkondiging van voormelde wijziging van het RVV (d.w.z. op 22 juni 1973) luidde art. 2 WVW:

Door ons worden, met inachtneming van de voorschriften van deze wet bij algemeenen maatregel van bestuur nadere regelen gesteld nopens het verkeer op de wegen. Daarin kunnen ook worden opgenomen bepalingen omtrent punten, in de volgende artikelen ter uitvoering aan Onze minister voorbehouden, op welke punten de bevoegdheid van Onze minister alsdan vervalt.

De tekst van art. 2 WVW is bij Wet van 26 sept. 1974, S. 546, gewijzigd. Bij die wijziging werden de woorden: ‘bij algemeenen maatregel van bestuur’ vervangen door ‘bij of krachtens algemene maatregel van bestuur’.

Deze wijziging is in werking getreden per 3 okt. 1975.

3

Voormelde wijziging van art. 2 WVW beoogde, blijkens de toelichting bij de Nota van Wijzigingen:

…, buiten twijfel te stellen dat nadere voorschriften betreffende het verkeer niet slechts bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld, doch tevens bij ministerieel besluit, indien de algemene maatregel daartoe machtiging verleent.

Een dergelijke subdelegatie werd overigens ook reeds mogelijk geacht ten tijde van de totstandkoming van de Wegenverkeerswet blijkens de MvT (zitting 1933–1934, 484, no. 3, par. 4).

Aan de mogelijkheid van subdelegatie bestaat voornamelijk behoefte ten aanzien van onderwerpen waarvan de regeling regelmatig bijstelling behoeft. De voorgestelde redactie van art. 2 brengt mede dat uit de algemene maatregel van bestuur, die de minister tot het nemen van bepaalde besluiten bevoegd verklaart, onmiddellijk blijkt welke onderwerpen bij ministerieel besluit zullen worden geregeld.

4

Het moge wellicht de bedoeling zijn geweest van de wetgever in 1935 in het kader van de WVW een algemene mogelijkheid tot subdelegatie te creeren: art. 2, oud, WVW laat echter geen andere conclusie toe dan dat daarin in feite niet is voorzien (vandaar dan ook de wijziging van 1974).

Dit betekent dat ten tijde van het tot stand komen van het KB van 22 juni 1973, S 389, de subdelegatie aan de minister als bedoeld in lid 2 van art. 94a RVV niet rechtsgeldig kon plaatsvinden, zodat art. 94a RVV, althans lid 2 daarvan, onverbindend is.

Aan het vorengaande doet niet af dat art. 94a RVV eerst per 1 febr. 1975 in werking is getreden (derhalve na de wijziging van art. 2 WVW), daar de datum van totstandkoming en afkondiging, niet van het in werking treden, beslissend zijn voor de rechtsgeldigheid van voornoemd artikel, althans lid 2 daarvan.

5

Ter adstructie van het vorenstaande verwijst req. tot cassatie naar:

J.M.C. van Driel: De Ministeriele Verordening (Utrecht 1956), blz. 57/58;

J.M. van Bemmelen: Ons Strafrecht, deel 1(1970), blz. 8 e.v.;

Van der Pot-Donner: blz. 359 (1968);

HR 25.1.1926, NJ 1926, 246 (petroleumkachels); HR 19.1.1931, NJ 1932, 439; HR 26.11.1957, NJ 1958, 53 (vuurwerk-arrest); Ktr. Assen 30.5.1958, 634; Hof Den Haag 11.10.1976 (niet gepubliceerd).

6

De telastelegging houdt derhalve geen strafbaar feit in althans niet voor zover daarin als eis aan de helm als bedoeld in art. 94a lid 1, RVV wordt gesteld dat deze moet zijn voorzien van een door de minister vastgesteld goedkeuringsmerk.

De zinsnede uit de telastelegging en bewezenverklaring:

De verdachte droeg in het geheel geen helm’ is onvoldoende om telastelegging en bewezenverklaring te dragen. Immers, aan alleen art. 94a, lid 1, RVV, waar het begrip helm in het geheel niet wordt gedefinieerd, kan geen zelfstandige betekenis worden toegekend: lid 1 zal de onverbindendheid van lid 2 moeten volgen, daar het strafbaar feit omschreven in lid 1 zonder lid 2 onvoldoende bepaald is;

Gehoord de Adv.-Gen. Kist, enz.;

1. dat bij het in hoger beroep bevestigde vonnis van de Ktr. ten laste van req. is bewezen verklaard:

dat hij te Tilburg op 15 okt. 1975 te ongeveer 10.25 uur op de voor het openbaar verkeer openstaande weg de Hart van Brabantlaan, als bestuurder van een tweewielige bromfiets als bedoeld in art. 4 RVV heeft gereden en hij een niet goed passende helm droeg, welke door middel van een kinband op deugdelijke wijze op het hoofd was bevestigd en welke was voorzien van een door de minister vastgesteld goedkeuringsmerk.

Verdachte droeg in het geheel geen helm;

1. omtrent het middel:

dat de Nota van toelichting op het reglement verkeersregels en verkeerstekens ten aanzien van art. 94a van dat Reglement o.m. inhoudt:

De ondergetekende is daarom van oordeel dat de berijders van bromfietsen tegen de door hen blijkbaar niet in volle omvang besefte gevolgen van hoofdletsel moeten worden beschermd. Hier komt nog bij, dat hoofdletsel niet alleen consequenties voor de betrokkenen zelf heeft doch eveneens voor de gemeenschap, getuige de veelal langdurige — soms zelfs levenslange — en kostbare verpleging in ziekenhuizen en inrichtingen van slachtoffers met hoofdletsel’ en ‘Evenzeer als een motorhelm dient ook een bromfietshelm aan bepaalde kwaliteitseisen te voldoen. Daarom zullen, bepaalde uitzonderingen daargelaten, te zijner tijd alleen als bromfietshelm worden toegelaten helmen die van een goedgekeurde soort zijn. Het voornemen bestaat om terstond na de totstandkoming van de onderhavige reglementswijziging, uitgaande van door de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) verrichte studies, keuringseisen voor een betrekkelijk lichte en goedkope en bovendien doelmatige bromfietshelm vast te stellen …;

dat in het licht hiervan moet worden aangenomen, dat voormeld art. 94a beoogt tegen te gaan, dat een bestuurder van een bromfiets op twee wielen, met of zonder zijspan, daarmede rijdt zonder dat hij en degenen die hij daarmede vervoert een helm dragen, behorende tot een soort van zodanige kwaliteit dat — naar het oordeel van de minister van Verkeer en Waterstaat blijkens diens voor die soort gegeven goedkeuring — het dragen daarvan het risico van het bij een ongeval oplopen van ernstig hoofdletsel vermag te beperken en, ten bewijze daarvan, voorzien van een door die minister vastgesteld goedkeuringsmerk;

dat dan ook in het tweede lid van art. 94a aan de minister slechts uitvoering wordt opgedragen nodig om aan het door de besluitgever gegeven verbod de vereiste werking te verzekeren en niet het geven van nadere regelen als bedoeld in art. 2 WVW wordt gedelegeerd;

dat daaruit volgt, dat het beroep op het gestelde in de eerste volzin van evengenoemd wetsartikel, zoals dit luidde voor de inwerkingtreding van de wijzigingswet van 26 sept. 1974, Stb. 546, req. niet vermag te baten, zodat het middel faalt;

Verwerpt het beroep.

Conclusie

Adv.-Gen. Mr. Kist

In deze zaak waarin req. tot straf is veroordeeld terzake van het rijden op een bromfiets zonder de voorgeschreven helm wordt als middel van cassatie schending van art. 57, leden 2 en 3, Gw. en van art. 2 WVW (oud) aangevoerd, doordat de Rb. heeft beslist dat het bewezenverklaarde feit een strafbaar feit oplevert, zijnde art. 94a RVV althans art. 94a lid 2 RVV onverbindend. In de toelichting op het middel wordt betoogd dat ten tijde van de totstandkoming van art. 94a (KB van 22 juni 1973, S. 389) de in het tweede lid van dat artikel aan de minister verleende subdelegatie niet rechtsgeldig kan plaats vinden, omdat art. 2 WVW (oud) zoals dit luidde voor de wijziging bij Wet van 26 sept. 1974, S. 546, slechts de mogelijkheid schiep bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen te stellen.

Het middel komt mij, op zichzelf beschouwd, juist voor. Gelet op de jurisprudentie van Uw Raad (de toelichting noemt HR 25 jan. 1926, NJ 1926, 246, HR 19 jan. 1931, NJ 1932,439, HR 26 nov. 1957, NJ 1958, 53, zie bijv. ook concl. Adv.-Gen. Besier voor HR 20 dec. 1928, W. 11 935, concl. Adv.-Gen. Besier voor HR 22 april 1930, W. 12 441, voorts van der Pot-Donner, 9e druk, blz. 381 e.v., van Bemmelen, Ons Strafrecht deel 1 1970, blz. 8 e.v., J.M.C. van Driel, de Ministeriele Verordening blz. 57/58) lijkt zich, i.c. inderdaad een geval van ongeoorloofde (sub‑) delegatie voor te doen. De in het tweede lid aan de minister verleende bevoegdheden lijken bezwaarlijk gebracht te kunnen worden onder het begrip ‘uitvoering’ van het in lid 1 van het artikel bepaalde, in welk geval er van verboden delegatie geen sprake zou zijn. Het ziet er naar uit dat de aan de minister gegeven opdracht een overdracht van regelgevende bevoegdheid inhoudt, die niet op de wet is gebaseerd. Aan de minister wordt meer te regelen gegeven dan alleen maar een uitwerking van het in lid 1 bepaalde ten aanzien van de eisen: een goed passende helm die door middel van de kinband op deugdelijke wijze op het hoofd is bevestigd. De minister is geheel vrij om uitzonderingen te maken en moet de verschillende soorten helm goed‑ of afkeuren. De verleende bevoegdheid lijkt dus verder te gaan dan een zuivere-geoorloofde-uitvoering van art. 1 binnen de daar aangegeven grenzen. Op zijn minst bestaat derhalve twijfel omtrent de geoorloofdheid van de in lid 2 gegeven opdracht.

Uitgaande van de onverbindendheid van lid 2 vraag ik mij intussen af, of deze nu i.c. tot cassatie zou moeten leiden. Art. 2 WVW is inmiddels immers gewijzigd (Wet van 26 sept. 1974, S. 546) welke wijziging op 3 okt. 1975 in werking is getreden en thans is daarin bepaald dat nadere regelen kunnen worden gesteld ‘bij of krachtens algemene maatregel van bestuur’, zulks om buiten twijfel te stellen, dat nadere voorschriften niet slechts bij a.m.v.b. kunnen worden gesteld, doch tevens bij ministerieel besluit. (Toelichting op het wetsontwerp blz. 14 eerste kolom.) Sedert 3 okt. 1975 berust de delegatie aan de minister in art. 94a derhalve op art. 2 WVW. Bovendien is de onderhavige overtreding gepleegd op 15 okt. 1975, derhalve na inwerkingtreding van de wijziging van art. 2 WVW. Het is natuurlijk wel juist hetgeen de toelichting op het middel stelt, dat voor de verbindendheid van een artikel in het algemeen beslissend is de situatie ten tijde van het tot stand komen van het KB waarbij dat voorschrift is vastgesteld. Deze opvatting zou moeten leiden tot onverbindendheid van het artikel en vernietiging van het bestreden vonnis. Waar het i.c. gaat om toepassing van art. 94a op een op 15 okt. 1975 gepleegde overtreding en het aan het artikel klevende gebrek inmiddels is opgeheven zou ik het erop willen houden dat het artikel thans wel als verbindend is aan te merken. Ik moge trouwens nog wijzen op HR 20 sept. 1976, DD 76 195, waarin de verbindendheid van art. 94a RVV ook aan de orde was (zij het naar aanleiding van andere bezwaren dan thans) en waarin door Uw Raad aan de verbindendheid van dit artikel blijkbaar niet is getwijfeld.

Ik concludeer mitsdien tot verwerping van het beroep.