NJ 1992 , 638

HOGE RAAD

18 januari 1991, nr. 14096

(Mrs. Snijders, Hermans, Haak, Boekman, Heemskerk; A-G Koopmans; m.nt. CJHB onder HR 15 febr. 1991, NJ 1992, 639)

RvdW 1991, 35
m.nt. CJHB onder HR 15 febr. 1991, NJ 1992, 639
RVDW 1991, 35

Regeling

BW (oud) art. 1401

Essentie

Onrechtmatige daad overheid. Regeling verbod voedsel- en slachtafvallen (varkens). Willekeur. Schadevergoeding.

Samenvatting

Uitgangspunt bij de toetsing van de Regeling verbod voedsel- en slachtafvallen als materiële wetgeving aan het willekeurcriterium brengt mee dat het oordeel van het hof te dier zake door de Hoge Raad op zijn juistheid kan worden getoetst, ook voor zover het is verweven met waarderingen van feitelijke aard (HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251).

Verder dient tot uitgangspunt te worden genomen dat, indien het uitvaardigen en uitvoeren van de regeling wegens de wijze waarop zij de belangen van de groep varkensmesters aantast, jegens hen een onrechtmatige daad oplevert, daarvan in elk geval niet het gevolg is dat buiten werking stellen van die regeling kan worden gevorderd, nu uitvaardiging en onmiddellijke onverkorte uitvoering van de regeling wegens zwaarwegende maatschappelijke belangen ook door varkensmesters behoort te worden geduld. In de onderhavige omstandigheden moet worden geoordeeld dat de minister, zo de stellingen van Leffers juist zijn, inderdaad jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door de voormelde regeling uit te vaardigen en uit te voeren zonder dat hij daarbij tevens voor de hier bedoelde varkensmesters die hun bedrijf, zoals Leffers, geheel op vervoedering van swill hadden ingericht, een regeling heeft getroffen die het hun financieel mogelijk maakte hun bedrijf aan te passen of, zo zulks onmogelijk zou blijken, hun te dier zake op andere wijze in hun economische belangen tegemoet kwam. De Staat is gehouden de daardoor door Leffers geleden schade te vergoeden. * [1]

Partijen

Gerard Leffers, te Darp, gem. Havelte, eiser tot cassatie, adv. mr. R.S. Meijer,

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw en Visserij), te ‘s‑Gravenhage, verweerder in cassatie, adv. mr. J.L. de Wijkerslooth.

Tekst

Hof:

(…)

De grief van de Staat richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens), Stcrt. 1986, 66, in strijd is met art. 36 Veewet en derhalve onverbindend is. Bij de beoordeling van deze grief stelt het hof voorop dat ingevolge art. 36 Veewet de minister van Landbouw en Visserij regelen kan stellen ten aanzien van, kort gezegd, de behandeling van voor de voedering van dieren geschikte of bestemde voedsel‑ en slachtafvallen, en ten aanzien van de vervoedering van deze afvallen. Uit het gebruik van de terminologie ‘regelen stellen’, die voor het aanduiden van een delegatiebevoegdheid algemeen gebruikelijk is, kan op zichzelf niet worden afgeleid dat het vaststellen van verboden van meer of minder verstrekkende aard op het door die bevoegdheid bestreken terrein zou zijn uitgesloten. Dat in andere bepalingen van de Veewet een rechtstreeks verbod is neergelegd ofwel de minister de bevoegdheid is toegekend iets te verbieden, kennelijk omdat voor die gevallen geen behoefte bestond aan een delegatie van bevoegdheid materiele wetgeving van andere aard tot stand te brengen, doet hieraan niet af. Opmerking verdient nog, in de eerste plaats, dat, anders dan Leffers heeft betoogd en de rechtbank heeft aangenomen, de bestreden regeling niet een algeheel verbod op het vervoederen van keukenafvallen inhoudt: het verbod geldt immers niet voor het voederen van andere dieren dan varkens, terwijl bij latere wijzigingen van de regeling bij besluiten van 10 april 1986 en 14 mei 1986 (Stcrt. 1986, 70 en 92) bepaalde categorieen voedselafvallen zijn uitgezonderd. Voorts merkt het hof op dat de door Leffers kennelijk als verbindend beschouwde, eveneens op art. 36 Veewet gebaseerde, Beschikking voedsel‑ en slachtafvallen 1972, althans formeel, aldus is ingekleed dat het, behoudens vergunning, verboden is voedsel‑ en slachtafvallen voorhanden te hebben. Op deze wijze beschouwd bestaat tussen de beschikking van 1972 en de regeling van 1986 slechts een gradueel, en niet een principieel verschil.

Ook uit de strekking van art. 36 Veewet, zoals die mede blijkt uit de wetsgeschiedenis, volgt niet dat de regeling niet op basis van deze bepaling kon worden tot stand gebracht. De bevoegdheid regelen te stellen is immers aan de minister toegekend ‘ter voorkoming van besmetting’ en niet weersproken is dat het in de bestreden regeling neergelegde verbod tot dat doel dienstig is. De uitlating van de toenmalige minister van Landbouw en Visserij in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat tot de huidige tekst van art. 36 Veewet heeft geleid, dat hij de delegatiebevoegdheid gewenst acht ‘teneinde te bevorderen dat slechts gesteriliseerde voedselafvallen worden vervoederd’, acht het hof niet van doorslaggevende betekenis. Niet aannemelijk is dat met deze uitlating zou zijn beoogd de in de voorgestelde wettekst neergelegde doelstelling te beperken. Ook indien evenwel zou moeten worden aangenomen dat de minister toen uitsluitend een regeling omtrent het steriliseren van voedselafvallen, in de geest van de beschikking van 1972, voor ogen heeft gestaan om de wettelijke doelstelling te verwezenlijken, belet dit niet dat, indien achteraf blijkt dat met die beschikking noch de in de tekst van de wet neergelegde hoofddoelstelling — het voorkomen van besmetting — noch het in de toelichting geformuleerde, daaraan ondergeschikte doel — het uitsluitend vervoederen van gesteriliseerde voedselafvallen — wordt bereikt, een regeling wordt getroffen die daartoe wel, althans beter geeigend wordt geacht. In dit verband is van betekenis dat Leffers niet, althans onvoldoende gemotiveerd heeft betwist dat in de periode 1981–1985 ook bij zgn. legale swillbedrijven (klassieke) varkenspest, vermoedelijk als gevolg van vervoedering van voedselafvallen, is geconstateerd en dat in die periode ook tegen legale swillbedrijven proces-verbaal wegens het niet nakomen van de kookplicht is opgemaakt.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens) niet wegens strijd met art. 36 Veewet onverbindend is, zodat de grief van de Staat gegrond is. Dit brengt mee dat alsnog moeten worden onderzocht de overige door Leffers in eerste aanleg aangevoerde en door de rechtbank buiten behandeling gelaten gronden ten betoge dat het uitvaardigen van het in voormelde regeling neergelegde verbod jegens hem onrechtmatig is.

De stelling dat de regeling in strijd is met het Europese recht, te weten met de Richtlijn van de Raad van 22 jan. 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (80/217), PB L 47 van 21 febr. 1980, wordt tevergeefs voorgedragen. De Richtlijn beoogt, zoals reeds blijkt uit de naam en de considerans, harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot de bestrijding van varkenspest, maar noch uit de bewoordingen noch uit de strekking van de Richtlijn vloeit voort dat zij, eventueel mede, met het oog op de belangen van varkenshouders is gericht op het tot stand brengen van geharmoniseerde wetgeving met betrekking tot de behandeling en vervoedering van keukenafvallen. Dit brengt mee dat de Richtlijn niet in de weg staat aan het tot stand brengen van een regeling als in dit geding aan de orde is; daardoor wordt immers aan de beoogde harmonisatie geen afbreuk gedaan. Opmerking verdient in dit verband nog dat de Richtlijn wel regels bevat met betrekking tot keukenafvallen die bestemd zijn voor varkensvoer, maar niets inhoudt met betrekking tot de vraag of en onder welke voorwaarden keukenafvallen voor varkensvoer moeten of kunnen worden bestemd.

Leffers heeft voorts betoogd dat het tot stand brengen van de bestreden regeling in strijd met het ongeschreven recht, immers een daad van willekeur is. Onderzocht dient derhalve te worden of de minister, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van de onderhavige regeling bekend waren of bekend behoorden te zijn, in redelijkheid tot die regeling kon komen. Vooropgesteld moet worden dat de belangen die de regeling beoogt te dienen als buitengewoon zwaarwegend moeten worden aangemerkt. Afrikaanse varkenspest is een zeer besmettelijke ziekte, waartegen (nog) geen geneesmiddelen bestaan. Het uitbreken daarvan leidt tot grote schade, niet alleen door de kosten van maatregelen ter beteugeling van de ziekte, maar vooral ook internationaal door het wegvallen van exportmogelijkheden. In dit verband merkt het hof op dat, zoals Leffers niet heeft bestreden, de gevallen van 1986 die aanleiding tot de onderhavige regeling hebben gevormd, een schade van ten minste ƒ 34 miljoen hebben veroorzaakt. Voorts is van belang dat, zoals mede blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen, de minister op grond van de ervaringen met betrekking tot de controle in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat slechts met een verbod als in de onderhavige regeling neergelegd op voldoende wijze zou kunnen worden tegengegaan dat ongekookte voedsel‑ en slachtafvallen zouden worden vervoederd, zodat slechts aldus de daarin gelegen besmettingsbron doeltreffend kon worden uitgeschakeld. Daartegenover staan zwaarwegende financiele belangen van varkensmesters als Leffers bij een rendabele exploitatie van hun bedrijven, die volgens de stellingen van Leffers als gevolg van de onderhavige regeling niet langer mogelijk is. Niet kan worden aangenomen dat de minister deze belangen niet in de afweging heeft betrokken, doch kennelijk heeft hij deze niet doorslaggevend geacht, waarbij nog opmerking verdient dat de minister met de financiele belangen van de varkensmesters in zoverre wel rekening heeft gehouden dat in de regeling een schadevergoeding is voorzien voor de overbodig geworden kookinstallatie. Naar het oordeel van het hof kan niet worden gezegd dat de minister in redelijkheid niet tot deze afweging had kunnen komen en dat hij aan de economische belangen van de varkensmesters redelijkerwijze een zodanig gewicht had behoren toe te kennen dat hij, gelet op de daartegenover staande belangen, de onderhavige regeling niet tot stand had mogen brengen zonder een verdergaande schadevergoeding aan te bieden. Het voorgaande betekent dat het tot stand brengen van de regeling ook op deze grond niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt.

Cassatiemiddel:

Het hof heeft in zijn voormelde arrest, waarvan de inhoud als hier overgenomen en ingelast is te beschouwen het recht geschonden en/of vormen verzuimd waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich meebrengt, door te overwegen en op grond daarvan recht te doen, als in zijn arrest is weergegeven, zulks om de navolgende, mede in hun onderling verband en samenhang te lezen redenen:

Door in r.o. (3‑)5 te concluderen dat de litigieuze ministeriele ‘Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens)’ niet wegens strijd met art. 36 Veewet onverbindend is, heeft het hof dit wetsartikel geschonden.

Een juiste uitleg van dit wetsartikel, in het licht van haar bewoordingen, haar totstandkomingsgeschiedenis en de systematiek van de Veewet moet, mede gelet op de door de wetgever te respecteren fundamentele rechtsbeginselen — waaronder in het bijzonder het gelijkheids (egalite)— en het rechtszekerheidsbeginsel —, tot het oordeel leiden dat de wetgever met de daarin vervatte delegatiebepaling niet beoogd heeft om de minister de bevoegdheid te verlenen, om een zo algemeen, ongeclausuleerd, (vrijwel) direct werkend en als blijvend bedoeld verbod als het onderhavige — zonder reele compensatie voorzieningen — uit te vaardigen op het aan varkens vervoederen van voor deze dieren, zeker na eenvoudig realiseerbare, voldoende voorzorgsmaatregelen (ten aanzien van bewaring, sterilisatie e.d.), alszodanig alleszins geschikte en dan ook geen gevaar voor besmetting opleverende voedsel‑ en slachtafvallen.

Door in r.o. 6 te oordelen dat de litigieuze ministeriele regeling niet in strijd is met het Europese recht, heeft het hof een onjuist rechtsoordeel gegeven, namelijk miskend hetgeen voortvloeit uit art. 30 en 36 van het EG-Verdrag, mede bezien in het licht van de door Leffers ingeroepen Europese Richtlijn 80/217 d.d. 22 jan. 1980. Het betreft hier immers een, uitdrukkelijk slechts, althans vooral door nationale economische belangen (schadepreventie voor de Staat en de varkensexport) gemotiveerde, de intracommunautaire handel in varkens‑ vlees en swill (potentieel) belemmerende maatregel. Daarvan heeft de Staat, ondanks de herhaalde en uitgebreid gemotiveerde betwisting zijdens Leffers, niet, althans niet voldoende aannemelijk gemaakt, dat deze door een relevant hoger algemeen belang gerechtvaardigd wordt, althans dat daarbij voldaan is aan de daaraan te stellen vereisten, van — kort gezegd — noodzakelijkheid, evenredigheid en subsidiariteit; zulks mede gelet op de door de Richtlijn 80/217 reeds terzake tot stand gebrachte harmonisatie op basis van het EG-Verdrag, en in het bijzonder artikel 15 van die Richtlijn.

3.a Ten onrechte, in strijd met zijn taak als appelrechter, en/of zonder voldoende kenbare althans begrijpelijke motivering heeft het hof — blijkens zijn r.o. 7, slot — slechts beoordeeld of ‘het totstandbrengen’ van de litigieuze Regeling ‘zonder verdergaande schadevergoeding aan te bieden (dan die voor de kookinstallatie)’ jegens de (gehele groep van swill‑)varkensmesters onrechtmatig was, en aldus

nagelaten te beslissen op de door Leffers gemotiveerd voorgedragen en — blijkens r.o. 1 — uitdrukkelijk mede in het petitum vervatte subsidiaire stelling dat althans het — na de onmiddellijk ter beperking en bestrijding van de geconstateerde besmetting getroffen maatregelen — ‘ongewijzigd in stand houden’ van het ongeclausuleerde verbod van de Regeling onrechtmatig was, en/of

nagelaten te onderzoeken of het tot stand brengen en/of ongewijzigd in stand houden van deze Regeling zonder verdere schadevergoeding of andere het verbod adequaat compenserende of verzachtende maatregelen, in het bijzonder jegens onder meer Leffers, gelet op de daartoe aangevoerde stellingen over diens niet unieke, maar wel bijzondere — niet met alle swill-vervoederaars gelijkelijk gedeelde — schade, belangen en omstandigheden, onrechtmatig was. Aldus heeft het hof miskend dat onderscheiden behoort te worden tussen enerzijds het aspect van de regelstelling als zodanig en anderzijds het aspect van de uitvoering daarvan; en/of dat fundamentele rechtsbeginselen als het rechtszekerheids‑(vertrouwens‑) en gelijkheids(egalite‑)beginsel en het verbod van willekeur de regelgever althans de uitvoerder ertoe nopen in een geval als het onderhavige — dat materiaal gelijk te stellen valt met de abrupte intrekking c.q. niet-verlenging van begunstigende beschikkingen, zonder dat de vergunninghouder zelf daartoe aanleiding heeft gegeven of daarop bedacht kon zijn — met dergelijke voor hem ten tijde van de uitvaardiging respectievelijk uitvoering van de maatregel gekende c.q. redelijkerwijs te kennen, bijzondere schade, omstandigheden en belangen van in absolute dan wel relatieve zin zeer ernstig gedupeerde leden van een grotere groep getroffenen, meer rekening te houden dan in casu is geschied.

Als zodanige, bijzondere schade, omstandigheden en belangen zijn door Leffers onder meer aangevoerd c.q. overigens ten processe gebleken:

—

dat hij reeds vanaf 1954 samen met zijn vader, en sinds 1965 zelfstandig een ‘swillbedrijf’ exploiteerde;

—

dat hij in 1985 zijn rundvee-exploitatie heeft beeindigd, en tegelijk zijn ‘swillbedrijf’ heeft geintensiveerd;

—

dat de mogelijkheid tot uitbreiding van de varkenshouderij in het algemeen wettelijk beperkt was, en dat hijzelf ter plaatse ook geen uitbreidingsruimte had;

—

dat een ander voedersysteem ter plaatse slechts met verlies kon worden geintroduceerd, en dat hem de financiele mogelijkheden ontbraken om zijn bedrijf te verplaatsen;

—

dat een en ander onvermijdelijk moest leiden, en tijdens de procedure ook feitelijk heeft geleid, tot de liquidatie van zijn bedrijf, gepaard met aanzienlijk vermogensverlies en een gedwongen beroep op de Bijstandswet;

—

dat de enige hem aangeboden vergoeding (ad ƒ 39 530) voor de dagwaarde van zijn kookketel in geen reele verhouding staat tot zijn bovenbedoelde, feitelijk geleden inkomens‑ en vermogensschade (op onteigeningsbasis begroot op meer dan ƒ 1 000 000);

—

dat hij de vergunningsvoorwaarden (met betrekking tot onder meer de kookplicht) altijd stipt is nagekomen, en dat ook nooit varkenspest op zijn bedrijf is geconstateerd;

—

dat van de ca. 350 a 400 ‘legale swillbedrijven’ slechts ca. 125, net als hij, bedrijfsmatig specialiseerden in deze wijze van exploitatie en daarvan ook voor hun levensonderhoud afhankelijk waren.

4.a Ten onrechte en/of met miskenning van zijn taak als appelrechter heeft het hof in r.o. 7 de litigieuze Regeling uitsluitend aan het willekeur-criterium getoetst, en niet mede aan, althans daarbij onvoldoende verdisconteerd het door Leffers uitdrukkelijk en gemotiveerd gedane beroep op strijd met het rechtszekerheids(vertrouwens‑)beginsel, het gelijkheids(egalite‑) beginsel, het beginsel van zorgvuldige voorbereiding en toereikende motivering, althans heeft het hof het beroep op strijd van de Regeling met die fundamentele, de minister als regelgever en/of uitvoerder verbindende beginselen op onvoldoende gemotiveerde wijze gepasseerd.

Het hof heeft bij zijn hier bedoelde willekeur-toetsing een onjuiste maatstaf gehanteerd. Immers, niet beslissend behoorde te zijn of de minister in redelijkheid mocht oordelen dat het belang van betere voorkoming van — in confesso — zeer grote financiele schade terzake van met name de beteugelingskosten voor de overheid en het export-verlies voor de marktsector bij (herhaald) uitbreken van (Afrikaanse) varkenspest, zwaarder mocht wegen dan de financiele/economische belangen van de swill-vervoederaars bij (eventueel nader te clausuleren) voortzetting van hun bedrijfsvoering. In geld uitgedrukt — en andere criteria heeft het hof niet, althans niet kenbaar gehanteerd — zal die belangenafweging, zeker gelet op de geringe bereidheid tot c.q. fiducie in aanscherping van de voorschriften en/of controle zijdens de Staat jo. het expliciete motief van de vrees voor herhaling, uiteraard ten nadele van individuele c.q. het collectief van de swill-vervoederaars uitvallen. Bij de vraag of een al zo lang, volstrekt legaal bestaande en op zichzelf ook — bij naleving van de voorschriften — niet schadelijke wijze van bedrijfsvoering als de onderhavige, zeker voor personen die daarvan voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn en jegens wie ten aanzien van het terug te dringen risico geen concrete bezwaren bestaan, zonder enige (relevante) overgangstermijn en/of aanpassingsfaciliteiten verboden mag worden, behoort echter in het kader van de rechtens voorgeschreven belangenafweging niet volstaan te worden met een dergelijke financiele vergelijking van schadesommen. De door het hof in r.o. 7 — p. 5 — genoemde ‘schade van tenminste ƒ 34 000 000’ laat zich niet verklaren uit het door de Staat overgelegde rapport ‘Een uitbraak van Afrikaanse Varkenspest’, in het bijzonder p. 28 en 29 daarvan, dat op ca. de helft uitkomt. De schade die de varkensmesters-swill-exploitanten en de swill-toeleveranciers (Horeca e.a.) lijden als gevolg van het verbod heeft het hof ook niet (kenbaar) in zijn overwegingen betrokken, net zo min als de kosten van effectieve controle, voorschriften en sancties. Dit klemt temeer/althans in het kader van de Veewet, die immers voor schuldloze gedupeerden van in het algemeen belang te treffen maatregelen vergoedingstelsels kent, en/of bij toepassing van een bepaling van die wet die primair op nadere reglementering ziet, en bij de totstandkoming waarvan de wetgever in formele zin niet de mogelijkheid van een algemeen en blijvend verbod uitdrukkelijk heeft verdisconteerd, laat staan zonder enigerlei adequate compensatie.

Een plotseling en radicaal verbod als het onderhavige, dat feitelijk en voor de minister van meet af aan kenbaar in het geval van onder meer Leffers tot vrijwel onmiddellijke ondergang van het bedrijf en aanzienlijke vermogens‑ en inkomensverliezen leidde, wordt ook onvoldoende gerechtvaardigd en is in elk geval niet reeds daarom tegen een onrechtmatigheids‑ c.q. willekeursverwijt bestand, omdat de minister de belangen van de gedupeerde swill-vervoederaars ‘in de afweging heeft betrokken, doch niet doorslaggevend heeft geacht’. De vraag die het hof tevens had te beantwoorden was of daarbij aan die belangen — ook naar hun eigen aard, legitimiteit en gewicht c.q. ernst van de te lijden schade genomen — mede gelet op de — hierna sub d nog kritisch te bespreken — doel/middel-relatie binnen de litigieuze regeling redelijkerwijs voldoende gewicht is toegekend. Die vraag is onjuist althans niet toereikend dan wel onvoldoende begrijpelijk beantwoord met ’s hofs overweging, dat er in een schadevergoeding voor (alleen) de overbodig geworden kookinstallatie is voorzien c.q. dat een regeling zonder verdergaande schadevergoeding, door de minister bij afweging, in redelijkheid geprefereerd mocht worden boven het laten voortbestaan van een — zij het in onbepaald gelaten mate — groter en moeilijker controleerbaar varkenspestrisico in het belang van de swill-vervoederaars.

Juist in het kader van deze door de minister zelf vooropgestelde, overwegend financiele vergelijking, was er — gelet op onder meer het beginsel van de rechtszekerheid en de ‘egalite devant les charges publiques’ — alle aanleiding om de in het algemeen belang nagestreefde zo aanzienlijke besparingen te laten uitmonden in een verdergaande zorg voor de daaraan opgeofferde legitieme, bijzondere belangen, in geld danwel via andere compenserende aanpassings‑ of overgangsmaatregelen.

Een en ander klemt temeer/althans, nu het hof ook de afwijzing door de minister van de hem ter beschikking staande alternatieven — in de vorm van onder meer aangescherpte voorschriften en geintensiveerde controle — slechts ‘marginaal’ heeft getoetst, zonder — althans zonder expliciet c.q. voldoende begrijpelijk — een overweging te wijden aan de uitdrukkelijke en gemotiveerde, door de Staat niet betwiste stellingen van Leffers, dat ook een algemeen verbod als vervat in de Regeling geen doeltreffende uitschakeling kan bieden van het, net als voorheen, incidenteel illegaal vervoederen van onvoldoende gekookte swill aan varkens, dat ook daarna intensieve controle nodig blijft, en dat die potentiele besmettingsbron ook niet de enige oorzaak van klassieke of Afrikaanse varkenspest vormt.

Evenzo ten onrechte heeft het hof geen kenbare aandacht gewijd aan de principiele stelling van Leffers dat het incident van maart 1986, dat de ‘aanleiding’ vormde voor de Regeling, zich bij een bedrijf zonder vergunning heeft voorgedaan, terwijl evenmin met zekerheid vaststond dat de oorzaak van dat — vermoedelijke (!) — geval van Afrikaanse varkenspest gelegen was in onvoldoende gekookte swill-vervoedering.

Aldus is de kritiek van Leffers op het onvoldoende gemotiveerde en/of onzorgvuldig voorbereide karakter van de Regeling ten onrechte niet, althans niet op voldoende begrijpelijke wijze, in ’s hofs toetsing verdisconteerd.

Voor zover de HR van oordeel mocht zijn dat de hierna te bespreken oordelen vervat in de r.o. 3 en 4 (mede) ’s hofs hierboven bestreden oordeel van r.o. 7 beogen te dragen, worden daartegen de volgende klachten aangevoerd.

In r.o. 3, voorlaatste volzin van p. 2 van het arrest, heeft het hof ten onrechte, althans op onvoldoende begrijpelijke wijze/gronden, gewicht toegekend aan het feit dat de litigieuze regeling niet een ‘algeheel verbod op het vervoederen van keukenafvallen inhoudt’. Hetgeen het hof daartoe aanvoert is immers op geen enkele (kenbare) wijze relevant voor de schade die Leffers en andere varkensmesters-swillbedrijven lijden, en het verwijt dat zij terzake aan de Staat maken.

Ten onrechte overweegt het hof in r.o. 3, slot, dat er tussen de litigieuze regeling van 1986 en de eerdere, daarbij ingetrokken regeling van 1972 geen principieel doch slechts een gradueel verschil bestaat. Immers een dergelijk wettelijk stelsel van ‘verbod behoudens vergunning’ als vervat in de eerdere regeling houdt in het algemeen en ook in casu geenszins een (ernstige) negatieve waardering in van de aldus gereguleerde activiteit, noch ook — gelet op de alleszins vervulbare en effectieve voorschriften/voorwaarden — een (ernstige) feitelijke belemmering daarvan.

Ten onrechte, althans op onvoldoende begrijpelijke wijze/gronden, heeft het hof in r.o. 4, slot, p. 3 van het arrest overwogen c.q. daaraan gewicht toegekend, dat door Leffers niet althans niet voldoende betwist is ‘dat in de periode 1981–1985 ook bij zgn. legale swill-bedrijven (klassieke) varkenspest, vermoedelijk als gevolg van vervoedering van voedselafvallen is geconstateerd, en dat in die periode ook tegen legale swillbedrijven p.-v. wegens het niet nakomen van de kookplicht is opgemaakt’. Immers, onder meer bij conclusie van repliek, heeft Leffers met klem en onder verwijzing naar cijfermatige gegevens betwist dat deze legale swillbedrijven op meer bijzondere wijze dan andere ‘gewone’ varkensmesters verantwoordelijk zouden zijn voor uitbraken van varkenspest, en dat juist de vervoedering van swill van dergelijke uitbraken de (zekere) oorzaak zou zijn, en dat legale swillbedrijven in ‘ernstige’ mate de kookplicht zouden schenden. Aangezien varkenspest ook andere oorzaken kan hebben dan ongekookte swill, en iedere regeling haar overtreders — met en zonder vergunning — kent, mogen dergelijke — waarschijnlijk juist als gevolg van Leffers’ bedoelde betwisting — ongekwantificeerde feiten als het hof hier formuleert, niet bijdragen tot het oordeel dat het litigieuze verbod ook in relevante misstanden bij de legale swillbedrijven zijn rechtvaardiging kan vinden (zie voorts bij 3d supra).

Hoge Raad:

Het geding in feitelijke instanties

Eiser tot cassatie — verder te noemen Leffers — heeft bij exploot van 18 juni 1987 verweerder in cassatie — verder te noemen de Staat — gedagvaard voor de Rb. ‘s‑Gravenhage en gevorderd hetgeen hierna onder 3.1 zal worden weergegeven.

Nadat de Staat tegen de vorderingen van Leffers verweer had gevoerd, heeft de rechtbank bij vonnis van 5 okt. 1988 voor recht verklaard dat de Staat jegens Leffers onrechtmatig heeft gehandeld door het ten processe bedoelde swillvervoederingsverbod uit te vaardigen en onder aanhouding van iedere verdere beslissing met betrekking tot de overige vorderingen een comparitie van partijen gelast.

Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Hof ‘s‑Gravenhage.

Bij arrest van 26 jan. 1989 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd en de vorderingen van Leffers afgewezen.

(…)

Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan.

Leffers is varkensmester (vanaf 1965 zelfstandig) en heeft zijn bedrijf steeds uitgeoefend door middel van het voederen van varkens met voedsel‑ of slachtafvallen (hierna ook aan te duiden als ‘swill’). Sedert zulks werd vereist, heeft hij steeds de daartoe benodigde vergunningen van overheidswege gekregen en wel laatstelijk op 9 juni 1983.

Vergunningen als waarover Leffers beschikte, werden verleend krachtens de op art. 36 Veewet steunende Beschikking voedsel‑ en slachtafvallen 1972, Stcrt. 1972, 65, die — kort gezegd — verbood, behoudens vergunning, voedsel‑ en slachtafvallen voorhanden te hebben. Aan de vergunning van Leffers waren voorwaarden verbonden die betrekking hadden op de opslag en de sterilisatie van swill teneinde besmetting te voorkomen, waarvoor met name verhitting gedurende 60 minuten tot 100 graden Celsius vereist was.

De voormelde beschikking is ingetrokken bij en vervangen door de ‘Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens)’, Stcrt. 1986, 66, die aan eigenaren, houders of hoeders van varkens verbiedt voedsel‑ of slachtafvallen voorhanden te hebben of te vervoederen, en in werking is getreden op 7 april 1986. Aanleiding tot dit verbod is geweest een op 30 maart 1986 volgens de Staat geconstateerd geval van Afrikaanse varkenspest in een bedrijf waar varkens met swill werden gevoederd. Het verbod brengt mee dat Leffers zijn bedrijf niet langer door middel van het voederen met swill kan voortzetten; hij heeft voorts aangevoerd — kort samengevat — dat een ander voedersysteem ter plaatse slechts met verlies kon worden geintroduceerd, dat hem de financiele mogelijkheden ontbraken om zijn bedrijf te verplaatsen en dat een en ander onvermijdelijk moest leiden en ook heeft geleid tot de liquidatie van zijn bedrijf, gepaard met een aanzienlijk vermogensverlies en een gedwongen beroep op de Algemene Bijstandswet.

Leffers heeft te dezer zake gevorderd — kort samengevat — a een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door het verbod voedsel‑ of slachtafvallen voorhanden te hebben of te vervoederen uit te vaardigen en ongewijzigd in stand te houden, b een verklaring voor recht dat de Staat gehouden is tot schadevergoeding, en c de Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens), Stcrt. 1986, 66, buiten werking te stellen.

Nadat de rechtbank de vordering onder a had toegewezen, heeft het hof in hoger beroep alle vorderingen van Leffers alsnog afgewezen. Daartegen richt het middel een reeks klachten.

3.2

Het eerste onderdeel betoogt dat de ministeriele ‘Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens)’ ten onrechte door het hof niet onverbindend is verklaard, nu art. 36 Veewet aan de daar bedoelde minister niet de bevoegdheid heeft om een zo algemeen, ongeclausuleerd, (vrijwel) direkt werkend en als blijvend bedoeld verbod als het onderhavige — zonder reele compensatievoorzieningen — uit te vaardigen. Het onderdeel faalt. Volgens art. 36 Veewet kan de daar bedoelde minister ‘ter voorkoming van besmetting (…) regelen stellen ten aanzien van de aflevering, de opslag, het in voorraad hebben en het vervoeren van voor voedering van dieren geschikte of bestemde voedsel‑ en slachtafvallen, alsmede ten aanzien van de vervoedering van deze afvallen’. Niet is in te zien waarom die bevoegdheid niet het geven van een verbod als het onderhavige zou omvatten, ook niet in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis en de systematiek van de Veewet of in het licht van fundamentele rechtsbeginselen waarvan aangenomen mag worden dat de wetgever deze bij het tot stand brengen van de delegatiebepaling, voor wat betreft de begrenzing van de daarin vervatte bevoegdheid, mede voor ogen heeft gehad.

3.3

Onderdeel 2 richt zich tegen de verwerping door het hof van de stelling van Leffers dat de Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens) in strijd is met de art. 30 en 36 EEG-Verdrag en met de Europese Richtlijn 80/217 van 22 jan. 1980, door Leffers kennelijk in onderling verband gelezen. Ook dit onderdeel faalt. De onderhavige Regeling bevat onmiskenbaar een regeling welke gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren in de zin van art. 36 EEG-Verdrag. De ingeroepen richtlijn heeft voorts onmiskenbaar slechts betrekking op de klassieke varkenspest en niet op de Afrikaanse varkenspest, met het oog waarop de onderhavige Regeling is gegeven, zodat ook niet gezegd kan worden dat de bescherming die deze Regeling beoogt te verschaffen, reeds door deze Richtlijn voldoende verzekerd is.

3.4

De onderdelen 3 en 4 stellen opnieuw aan de orde de grondslag van de vordering van Leffers dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met fundamentele rechtsbeginselen de voormelde Regeling tot stand te brengen en ongewijzigd in stand te laten zonder enige andere — het verbod compenserende of verzachtende — maatregel dan schadevergoeding voor een overbodig geworden kookketel.

De onder 3a sub 1e aangevoerde klacht dat het hof alleen het tot stand brengen en niet het ongewijzigd in stand laten van de Regeling in zijn beoordeling heeft betrokken, mist feitelijke grondslag. In ’s hofs arrest ligt besloten dat ’s hofs beslissingen op beide aspekten betrekking hebben. Dit behoefde ook geen nadere motivering.

Ook de onder 3a sub 2e aangevoerde en onder 3b nader onderbouwde klacht faalt. In ’s hofs arrest ligt besloten dat het hof niet alleen voor wat betreft de regelgeving zelf, maar ook voor wat betreft het aspekt van uitvoering daarvan geen strijd met fundamentele rechtsbeginselen aanwezig heeft geacht, waarbij het hof zich in het licht van de stellingen van Leffers, zoals door het hof uitgelegd, in het bijzonder heeft geconcentreerd op de vraag of sprake was van een daad van willekeur.

3.5

Onderdeel 4a klaagt erover dat het hof ten onrechte uitsluitend aan het willekeurcriterium heeft getoetst en niet mede aan door Leffers ingeroepen andere algemene beginselen, althans dat het hof met het beroep daarop door Leffers onvoldoende rekening heeft gehouden. Ook deze klacht mist doel. Het onderdeel noemt met name: ‘het rechtszekerheids(vertrouwens‑)beginsel, het gelijkheids‑ (egalite‑)beginsel, het beginsel van zorgvuldige voorbereiding en toereikende motivering’. Het hof behoefde in het licht van de feitelijke stellingen van Leffers evenwel op een en ander niet afzonderlijk in te gaan, nu die stellingen niet voldoende zijn om een afzonderlijk beroep op elk van die opgesomde beginselen te kunnen dragen en het hof ze kennelijk en in het licht van de gedingstukken niet onbegrijpelijk heeft opgevat als naar voren gebracht in het kader van het beroep op schending van fundamentele rechtsbeginselen in het algemeen, waarbij, naar ’s hofs niet onbegrijpelijk oordeel, de nadruk werd gelegd op strijd met het willekeurcriterium.

3.6

De onderdelen 4b en 4c hebben op de toetsing aan dit criterium betrekking.

Daarbij dient uitgangspunt te zijn dat de aard van de toetsing van voormelde Regeling als materiele wetgeving aan dit criterium meebrengt dat het oordeel van het hof te dier zake door de HR op zijn juistheid kan worden getoetst, ook voor zover het is verweven met waarderingen van feitelijke aard (HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251).

Verder dient tot uitgangspunt te worden genomen dat, indien het uitvaardigen en uitvoeren van de Regeling wegens de wijze waarop zij de belangen van de groep varkensmesters, waartoe Leffers behoort, aantast, jegens mesters als Leffers een onrechtmatige daad oplevert, daarvan in elk geval niet het gevolg is dat buiten werking stellen van die Regeling kan worden gevorderd. Zoals het hof heeft overwogen, moeten de belangen die de Regeling beoogt te dienen als buitengewoon zwaarwegend worden aangemerkt, nu Afrikaanse varkenspest een zeer besmettelijke ziekte is, waartegen nog geen geneesmiddelen bestaan en waarvan uitbreken tot grote schade kan lijden, zowel in verband met de kosten van de maatregelen ter beteugeling van die ziekte, als ook door het wegvallen van exportmogelijkheden. Tevens moet het oordeel van het hof worden onderschreven dat de minister op grond van de ervaringen met betrekking tot de controle in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat slechts met een verbod als in de Regeling vervat op voldoende wijze zou kunnen worden tegengegaan dat ongekookte voedsel‑ en slachtafvallen zouden worden vervoederd zodat slechts aldus de daarin gelegen besmettingsbron doeltreffend kon worden uitgeschakeld. Een en ander maakt mede duidelijk dat uitvaardiging en uitvoering van de Regeling, toen eenmaal een geval van de ziekte was geconstateerd, geen uitstel kon lijden.

Dit brengt mee dat de hiervoor in 3.1 vermelde vordering onder c van Leffers — die neerkomt op een algemeen verbod van uitvoering van de Regeling — in elk geval niet voor toewijzing in aanmerking komt, omdat uitvaardiging en onmiddellijke onverkorte uitvoering van de regeling wegens de hiervoor weergegeven zwaarwegende maatschappelijke belangen ook door varkensmesters als Leffers behoort te worden geduld.

Dit sluit echter niet uit dat Leffers, indien inderdaad sprake is van een jegens hem gepleegde onrechtmatige daad, aanspraak heeft op schadevergoeding, waarop zijn vordering onder b is gericht.

3.7

Wat dit laatste betreft, dient het volgende in aanmerking te worden genomen. De voormelde Regeling strekt ertoe de belangen te beschermen van al diegenen die zich bezighouden met het fokken, verhandelen en exporteren van varkens, waarbij in het bijzonder het mesten soms bedrijfsmatig, soms niet bedrijfsmatig geschiedt. Juist door deze bescherming wordt evenwel, naar de Staat niet heeft bestreden, een naar verhouding kleine groep van bedrijfsmatige varkensmesters die, anders dan het overgrote deel van hun concurrenten, hun bedrijf geheel hadden ingericht op vervoedering van swill en niet van de ene dag op de andere op een ander vervoederingsstelsel hebben kunnen overschakelen zonder dat daardoor de winstgevendheid van hun bedrijf verloren zou gaan, in onevenredige mate in haar belangen getroffen, en wel in de onderhavige zaak naar de stellingen van Leffers in dier voege dat het bedrijf van Leffers is moeten worden geliquideerd met aanzienlijke vermogensschade. Niet kan worden gezegd dat dit plotseling opgelegd, drastisch verbod als in de onderhavige Regeling vervat, behoort tot de normale bedrijfsrisico’s die voor rekening van de ondernemer behoren te blijven. Daarbij is mede van belang, dat, naar in cassatie vaststaat, Leffers de maatregelen die tevoren waren voorgeschreven om besmetting met ziekten te voorkomen stipt heeft nageleefd.

In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de minister, zo de voormelde stellingen van Leffers juist zijn, inderdaad jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door de voormelde Regeling uit te vaardigen en uit te voeren zonder dat hij daarbij tevens voor de hiervoor bedoelde varkensmesters die hun bedrijf, zoals Leffers, geheel op vervoedering van swill hadden ingericht, een regeling heeft getroffen die het hun financieel mogelijk maakte hun bedrijf aan te passen of, zo zulks onmogelijk zou blijken, hun te dier zake op andere wijze in hun economische belangen tegemoet kwam. De Staat is gehouden de daardoor door Leffers geleden schade te vergoeden.

3.8

Het voorgaande brengt mee dat ’s hofs arrest niet in stand kan blijven en dat, na verwijzing, het beroep op willekeur van Leffers aan de hand van het vorenoverwogene opnieuw moet worden bezien, in het bijzonder met het oog op de schadevergoeding waarop Leffers aanspraak maakt.

De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling meer.

Beslissing

De HR:

vernietigt het arrest van het Hof ‘s‑Gravenhage van 26 jan. 1989;

verwijst de zaak naar het Hof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie tot op deze uitspraak aan de zijde van Leffers begroot op ƒ 6491,50 aan verschotten en ƒ 3000 voor salaris.

Conclusie

A‑G mr. Koopmans

Dit geding betreft de vraag of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens een varkensmester door over te gaan tot de uitvaardiging en handhaving van een ministeriele regeling, de Regeling verbod voedsel‑ en slachtafvallen (varkens). Krachtens die regeling is het eigenaren, houders of hoeders van varkens verboden voedsel‑ of slachtafvallen voorhanden te hebben of te vervoederen (Stcrt. 1986, 66). Voordien was het voederen van varkens met deze afvallen toegestaan met vergunning, en onder betrekkelijk strikte voorwaarden.

Een drietal gronden is aangevoerd om de onrechtmatigheid te staven: de regeling zou onbevoegd gegeven zijn, immers buiten de grenzen getrokken door art. 36 Veewet waarop zij is gebaseerd; zij zou in strijd zijn met regels van Europees gemeenschapsrecht; en tenslotte zou de regeling, althans haar onverkorte instandhouding, inbreuk maken op algemene rechtsbeginselen. Het is vooral deze laatste grond die mij enig hoofdbrekens heeft gekost.

De redenen die de minister van Landbouw en Visserij tot de betwiste regeling hebben gebracht zijn door de Staat verschillende malen uiteengezet, laatstelijk in de schriftelijke toelichting van mr. De Wijkerslooth (p. 1–6). Zij komen in het kort op het volgende neer.

Voedsel‑ en slachtafvallen die aan varkens kunnen worden gevoederd bestaan meestal uit keukenafvallen van instellingen als ziekenhuizen, restaurants en kazernes, waarin vlees of vleesafval aanwezig pleegt te zijn (‘swill’). In die vleesresten kan een virus overleven, zelfs tot vrij lang nadat het dier is geslacht, zodat swill de bron kan zijn van besmettelijke virusziekten. Tot die ziekten behoort de Afrikaanse varkenspest, die zich in de jaren zestig ook in Europa is gaan voordoen, aanvankelijk alleen op Sardinie en op het Iberische schiereiland. Tegen het virus van deze zeer gevreesde ziekte, die niets gemeen heeft met de klassieke varkenspest, bestaan geen entstoffen, zodat uitbreiding van de ziekte slechts tot staan kan worden gebracht door het afmaken van besmet vee.

In 1985 is het virus met etensresten uit Spanje in Belgie gebracht. Men is er daar in geslaagd de ziekte uit te roeien, maar niet dan nadat enige tientallen bedrijven geheel geruimd waren; omdat onmiddellijk een exportverbod werd ingesteld moest bovendien veel varkensvlees worden opgeslagen, dat later grotendeels is vernietigd.

In maart 1986 werd de infectie vastgesteld op een mestvarkenbedrijf in Zoetermeer. Het wordt zeer waarschijnlijk geacht dat de smetstof is binnengebracht met swill dat ongekookt (dat wil zeggen illegaal) aan de varkens was gevoerd. Kort daarop trad de ziekte ook op in een bedrijf te Leidschendam; hier zou het bezoek van de dierenarts verantwoordelijk zijn voor het verspreiden van de infectie. De varkensstapels van beide bedrijven zijn afgemaakt en ter destructie bestemd; hetzelfde geschiedde met de stapels van bedrijven die afvallen betrokken van de swill-handelaar die als leverancier was opgetreden van het bedrijf te Zoetermeer, en met de stapels van bedrijven die via een veehandelaar of via de dierenarts contact hadden gehad met de besmette bedrijven. Een groot aantal ingrijpende bestrijdingsmaatregelen werd genomen; een overzicht is te vinden in de brochure die het Ministerie van Landbouw en Visserij hierover heeft gepubliceerd, ‘Een uitbraak van Afrikaanse varkenspest, Nederland 1986’ (produktie I bij conclusie van dupliek).

Omdat de swillvervoedering blijkbaar een ernstige risicofactor was geworden voor de Nederlandse varkensteelt, besloot de minister dat daaraan een einde moest komen. De grote schade die de Afrikaanse varkenspest kan veroorzaken, en het geringe effect van de veterinaire bestrijdingsmethoden, vormden de hoofdmotieven om de swillvervoedering geheel uit te schakelen. Het Landbouwschap heeft met het verbod zijn instemming betuigd.

Eiser tot cassatie, Leffers, was tot 1986 varkensmester in Darp, gem. Havelte. Hij exploiteerde al sinds lang een swillbedrijf, eerst samen met zijn vader, sinds 1965 zelfstandig. In sommige stukken wordt hij aangeduid als ‘kliekmester’. Hij beschikte over een vergunning voor de uitoefening van een swillbedrijf ingevolge de voor 1986 geldende regeling, de Beschikking voedsel‑ en slachtafvallen 1972 (Stcrt. 1972, 65). Aan deze vergunning waren voorwaarden verbonden die betrekking hadden op de opslag en de sterilisatie van de swill teneinde besmetting te voorkomen. Sterilisatie is nogal bewerkelijk, omdat de swill gedurende 60 minuten op 100 graden C. moet worden verhit teneinde aanwezige pathogenen te doden. Ten processe moet ervan worden uitgegaan dat Leffers zich aan de voorwaarden heeft gehouden.

De invoering van de verbodsregeling in 1986 maakte het Leffers onmogelijk zijn bedrijf voort te zetten. Hij stelt in de onmogelijkheid te verkeren om zijn bedrijfsruimte met bijbehorende gronden uit te breiden, zodat een ander voedersysteem niet rendabel is te maken, gezien de beperkte omvang van het bedrijf. Hij zou bijgevolg een aanzienlijk vermogensverlies hebben geleden. De Staat heeft hem slechts de dagwaarde vergoed van zijn, intussen overbodig geworden, kookketel.

Voor de rechtbank vorderde Leffers in de eerste plaats een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem onrechtmatig had gehandeld door het swillvervoederingsverbod uit te vaardigen en onverkort in stand te houden; in de tweede plaats een verklaring voor recht dat de Staat hem volledig schadeloos diende te stellen op liquidatiebasis, subs. een veroordeling tot betaling van schadevergoeding op te maken bij staat; in de derde plaats een bevel aan de Staat om de regeling van 1986 in te trekken. Zie vonnis rechtbank, r.o. 3.1.

Alleen de eerste vordering is in cassatie van belang. De rechtbank heeft nl. deze vordering toegewezen, terwijl zij met betrekking tot de overige vorderingen behoefte had aan inlichtingen van partijen, zodat een comparitie werd gelast. Op het hoger beroep van de Staat heeft het hof dit vonnis vernietigd en de eerste vordering van Leffers afgewezen; vervolgens heeft het ook de andere vorderingen afgewezen op de grond dat deze rechtstreeks op de eerste voortbouwen.

Het eerste onderdeel van het cassatiemiddel valt het oordeel van het hof aan dat de regeling van 1986 niet wegens strijd met art. 36 Veewet onverbindend is. Leffers staat op het standpunt dat deze bepaling de minister niet machtigt een algeheel verbod uit te vaardigen.

De rechtbank deelde dit standpunt. Zij bezigde daartoe twee argumenten. In de eerste plaats zou uit de parlementaire geschiedenis blijken dat het stellen van nadere regelen door de minister noodzakelijk was om te bevorderen dat slechts gesteriliseerde voedselafvallen zouden worden vervoederd; het ging derhalve om het reguleren en niet om het verbieden van swillvervoedering (r.o. 4.2–4.4). In de tweede plaats kent de Veewet zelf verschillende verbodsbepalingen, terwijl die wet daarnaast ook uitdrukkelijk verbodsbevoegdheden aan de minister delegeert; nu art. 36 de minister slechts machtigt om ‘regelen te stellen’ zou het niet aldus kunnen worden uitgelegd dat het ruimte zou laten om in een voorkomend geval ‘een algeheel en blijvend verbod op het voederen van keukenafvallen uit te vaardigen’ (r.o. 4.5–4.6).

Het hof verwerpt deze redenering (r.o. 3). Het wijst er allereerst op dat de regeling van 1986 geenszins een algeheel verbod op het vervoederen van keukenafvallen inhoudt: het verbod geldt niet voor andere dieren dan varkens, en bepaalde categorieen voedselafvallen zijn van de werking van het verbod uitgezonderd (bij latere regelingen: Stcrt. 1986, 70 en 92). Het hof meent bovendien dat uit de terminologie van art. 36 Veewet niet kan worden afgeleid dat verboden erbuiten zouden vallen: de uitdrukking ‘regelen stellen’ is juist algemeen gebruikelijk om — zo lees ik het arrest — delegatie van regelgevende bevoegdheid aan te duiden; met andere woorden er kan niets uit worden afgeleid wat de aard van die ‘regelen’ betreft. Tenslotte acht het hof het systematische argument van de rechtbank evenmin beslissend, omdat in de gevallen waarin de Veewet een verbodsbepaling voorziet kennelijk geen behoefte bestond aan mogelijke regels van andere aard.

Art. 36 Veewet luidt als volgt:

Ter voorkoming van besmetting kan Onze Minister van Landbouw en Visserij regelen stellen ten aanzien van de aflevering, de opslag, het in voorraad hebben en het vervoeren van voor de voedering van dieren geschikte of bestemde voedsel‑ en slachtafvallen, alsmede ten aanzien van de vervoedering van deze afvallen.

Onbetwist is dat het swillvervoederingsverbod gegeven is ter voorkoming van besmetting. Bovendien valt m.i. niet te twijfelen aan de juistheid van ’s hofs vaststelling dat de term ‘regelen stellen’ de vaste term is voor delegatie van regelgeving. Zie Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (Stcrt. 1984, 52, sub E, 51 en 56). Wil het eerste onderdeel van het middel slagen, dan moet dus komen vast te staan dat er een impliciete beperking is op de bevoegdheid van de minister, in die zin dat deze niet zou kunnen overgaan tot het opleggen van verbodsbepalingen.

Zo’n impliciete beperking kan niet worden afgeleid uit de parlementaire geschiedenis. De rechtbank heeft haar andersluidend oordeel doen steunen op een passage in de memorie van toelichting op de wijziging van art. 36 Veewet waar de minister te kennen geeft de daar omschreven bevoegdheid nodig te hebben ‘teneinde te bevorderen dat slechts gesteriliseerde voedselafvallen worden vervoederd’ (r.o. 4.3). Zie ook memorie van toelichting, p. 1–2 (zitting 1963–1964, 7669, nr. 3); de geciteerde zinsnede maakt deel uit van een passage waarin de gevaren van swillvervoedering voor besmetting van varkens worden geschetst. Hoe dan ook, de ministeriele bedoeling kan niet beslissend zijn voor de omvang van de delegatie. Indien gewijzigd veterinair inzicht, of het intreden van nieuwe veeziekten, of harmonisatie van regels in EEG-verband, ertoe mocht leiden dat met sterilisatie van voedselafvallen niet meer kan worden volstaan maar dat verdergaande maatregelen, of andersoortige maatregelen, moeten worden getroffen, kan de minister op grond van art. 36 Veewet de noodzakelijke bepalingen vaststellen zonder dat daarvoor wetswijziging nodig is.

Ook het feit dat de Veewet hier en daar uitdrukkelijk verbodsbepalingen geeft kan niet tot gevolg hebben dat de term ‘regelen stellen’ een beperktere betekenis zou krijgen dan gewoonlijk. De Staat heeft een aantal voorbeelden uit de landbouwwetgeving opgesomd waaruit blijkt dat deze uitdrukking in de praktijk in die zin wordt opgevat dat verboden kunnen worden gesteld (pleitnotities in appel, p. 9–11). De regels tegen overbevissing (vangstverboden en quoteringen) worden bijv. door de minister vastgesteld op grond van zijn bevoegdheid ‘regelen’ te stellen ingevolge art. 3a Visserijwet.

Ik meen dan ook dat het hof in dit opzicht op goede gronden een juist oordeel heeft gegeven en dat het eerste onderdeel van het middel op dit punt niet kan slagen.

Het onderdeel voert ook aan dat de wetgever fundamentele rechtsbeginselen heeft te eerbiedigen, en dat de delegatiebepaling in het licht daarvan moet worden uitgelegd. Daaraan komt m.i. evenwel geen zelfstandige betekenis toe naast de rechtstreekse toetsing van de ministeriele regeling aan deze rechtsbeginselen. De tijd dat die toetsing werd vastgeknoopt aan de wil van de wetgever lijkt mij voorbij. Uit de overvloedige literatuur citeer ik O. de Savornin Lohman, RegelMaat 1988, p. 2; P.J.J. van Buuren, preadv. NJV 1987 (Hand. CXVII, deel I, tweede stuk), p. 37–41; R.M. van Male, Rechter en bestuurwetgeving (Zwolle 1988), nr. 187.

Het tweede onderdeel betreft de strijd met het gemeenschapsrecht; het schijnt te willen zeggen dat het swillvervoederingsverbod zowel in strijd is met art. 30 en art. 36 EEG-Verdrag als met richtlijn 80/217 van de Raad, van 22 jan. 1980, tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest (PB L 47, p. 11).

De strijd met art. 30 en art. 36 EEG-Verdrag is gebaseerd op de stelling dat het verbod de intracommunautaire handel in varkensvlees en in swill zou belemmeren. Volgens de Staat levert deze stelling een ongeoorloofd novum in cassatie op, maar dat lijkt mij niet juist. Van de aanvang af heeft Leffers betoogd dat er strijd is met het gemeenschapsrecht omdat een vergelijkbaar verbod van swillvervoedering in andere lidstaten niet zou bestaan (inleidende dagvaarding, nr. 11). Dat moet worden opgevat als een beroep op art. 30 EEG-Verdrag; het isoleren van de Nederlandse markt kan immers een handelsbelemmering opleveren. De richtlijn, die een andere doelstelling heeft dan art. 30, is door de Staat zelf ingeroepen (conclusie van antwoord in prima, nr. 3.3); Leffers heeft zich vervolgens beroepen op art. 15 van die richtlijn, waarin het voederen van keukenafvallen aan varkens wordt onderworpen aan strikte voorschriften, maar niet wordt verboden. Hoewel de verschillende argumentaties in het debat in eerste aanleg en in appel enigszins door elkaar lopen, kan men niet volhouden dat van een novum sprake zou zijn.

Het verbod van art. 30 EEG-Verdrag om door nationale maatregelen de intracommunautaire handel te belemmeren geldt niet indien die maatregelen noodzakelijk zijn ter bestrijding van veeziekten. Dat blijkt uit art. 36 eerste zin. Deze uitzondering op art. 30 is aan een tweetal clausuleringen onderworpen.

In de eerste plaats moet het om echte gezondheidsregels gaan: er mag geen sprake zijn van een verkapte poging om de handelsstromen te beinvloeden of om de afzet van nationale produkten te bevoordelen (art. 36 tweede zin). In het onderhavige geval is niet gesteld dat het swillvervoederingsverbod zou zijn ingegeven door andere motieven dan bestrijding van veeziekten. Uit het nauwe verband tussen het optreden van de Afrikaanse varkenspest in Zuid-Holland en het uitvaardigen van het verbod blijkt overigens voldoende duidelijk dat uitsluitend gezondheidsmotieven hebben voorgezeten.

In de tweede plaats zijn gezondheidsmotieven geen rechtvaardiging voor nationale maatregelen die handelsbelemmeringen met zich meebrengen wanneer communautaire regels tot stand gekomen zijn die ertoe strekken het beroep op nationale oplossingen uit te sluiten. Dat is volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het geval wanneer de mogelijkheid om de gezondheid van mens en dier te waarborgen voldoende verzekerd is door toepassing van harmonisatierichtlijnen: zaak 5/77, Tedeschi, Jur. 1977, p. 1555. Die situatie doet zich evenwel niet voor wanneer het communautaire stelsel niet volledig is, bijv. omdat het om een partiele harmonisatie gaat, of omdat de harmonisatierichtlijn niet beoogt een uitputtende regeling te geven van de desbetreffende materie: zaak 227/82, Bennekom, Jur. 1983, p. 3883.

In verband met het laatste punt is het noodzakelijk te onderzoeken of de reeds genoemde richtlijn 80/217, die blijkens zijn titel de klassieke varkenspest betreft, ook betrekking kan hebben op de bestrijding van de Afrikaanse varkenspest en, zo ja, of de richtlijn in dat opzicht een uitputtende regeling geeft. Daarbij kan dan tevens worden nagegaan of, zoals Leffers stelt, art. 15 van de richtlijn zich verzet tegen het afkondigen van een verbod tot swillvervoedering.

Voor de uitlegging van een richtlijn is het van belang niet alleen te letten op de bewoordingen daarvan, maar ook op opzet en doel zoals die o.a. tot uiting komen in de considerans van de richtlijn, en op haar plaats in het stelsel van gemeenschapsrecht: zaak 135/83, Abels, Jur. 1985, p. 479.

Blijkens de titel en de considerans (zie r.o. 3–4) stelt de richtlijn gemeenschappelijke maatregelen vast ter bestrijding van ‘klassieke varkenspest’. Dat alleen aan die ziekte is gedacht, en niet aan de Afrikaanse varkenspest, blijkt o.a. uit art. 14, waar de inenting van varkens aan bepaalde voorwaarden wordt onderworpen (tegen Afrikaanse varkenspest is nog geen goede entstof gevonden). Tijdens de totstandkoming van de richtlijn is erop gewezen dat deze geen betrekking heeft op Afrikaanse varkenspest; initiatieven om ook de bestrijding van deze ziekte op gemeenschapsniveau aan te pakken, via subsidiering van nationaal ondernomen bestrijdingsmaatregelen, werden toegejuicht. Zie advies Econ. en Soc. Comite, PB 1979, C 227, p. 19–20. De wijzigingen die na 1980 in de richtlijn zijn aangebracht (voor zover niet uitsluitend ingegeven door de toetreding van nieuwe lidstaten, of zuiver formeel van aard) hebben vooral te maken met de aanpassing van de richtlijnbepalingen aan nieuwe ontwikkelingen, bijv. wat betreft intensivering van de inentingsmaatregelen. Zie richtlijnen 84/645, PB L 339, p. 33 en 87/486, PB L 280, p. 21. Ook de wijzigingsrichtlijnen hebben alleen te maken met de bestrijding van de klassieke varkenspest.

Uit inlichtingen ingewonnen bij het informatiesysteem van de Gemeenschap is mij gebleken dat de Afrikaanse varkenspest wel het onderwerp uitmaakt van een aantal regelingen op gemeenschapsniveau, maar dat deze regelingen uitsluitend te maken hebben met de financiering van nationale bestrijdingsmaatregelen en met de al dan niet toelaatbaarheid van beschermende maatregelen in verband met de mogelijke import van levende varkens, vers varkensvlees en varkensvleesprodukten uit besmette gebieden. Zie bijv. beschikkingen 86/139, PB L 108, p. 57; 86/368, PB L 223, p. 36; 86/402, PB L 233, p. 15. Een recent voorbeeld is beschikking 90/217, PB L 116, p. 24.

Het voorgaande brengt met zich mee dat art. 15 van richtlijn 80/217, dat de maatstaven weergeeft waaraan het gebruik van keukenafvallen voor het voederen van varkens moet voldoen ter bestrijding van de klassieke varkenspest, onmogelijk kan worden gezien als een beletsel voor nationale verbodsbepalingen afgekondigd ter bestrijding van de Afrikaanse varkenspest.

Ik kan hierin nauwelijks een echt interpretatieprobleem zien, zodat het mij niet nodig lijkt prejudiciele vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Daarvoor is des te minder aanleiding nu m.i., zoals hierna zal blijken, de onderhavige zaak op andere gronden moet worden afgedaan. De oplossing van het eventueel aanwezige interpretatieprobleem is derhalve niet ‘noodzakelijk’ — in de zin van art. 177 EEG-Verdrag — voor de berechting van het geschil.

Wat de strijd met algemene rechtsbeginselen betreft lees ik het middel aldus dat het zich beroept op het evenredigheidsbeginsel, op bescherming van rechtszekerheid en opgewekt vertrouwen, en op het verbod van willekeur.

De evenredigheid is reeds — zijdelings — aan de orde in onderdeel 1. Het swillvervoederingsverbod is, zo lees ik dit onderdeel, disproportioneel omdat er ook ‘eenvoudig realiseerbare’ voorzorgsmaatregelen mogelijk waren geweest. Daarbij wordt waarschijnlijk gedacht aan een strakker toezicht op de kookverplichting. Er moet nl. van worden uitgegaan dat swillvervoedering geen besmettingsrisico’s met zich brengt als de vleesafvallen de vereiste 60 minuten op 100 graden C zijn gebracht; dat is een van de centrale stellingen van Leffers, die door de Staat niet is betwist. Onderdeel 4d vervolgt deze redenering door aan te voeren dat ook de nieuwe methode, het verbod, niet waterdicht te maken valt omdat er altijd illegaal gevoederd kan worden.

De rechtszekerheid maakt het onderwerp uit van onderdeel 3a onder 2: de plotselinge invoering van het verbod schendt opgewekt vertrouwen, omdat zij gelijk te stellen is met abrupte intrekking van de vergunning.

De willekeur komt aan bod in onderdeel 3a onder 2, onderdeel 4b en onderdeel 4c. Volgens onderdeel 3a is het verbod willekeurig omdat het zonder ‘adequaat compenserende of verzachtende maatregelen’ jegens swillvervoederaars als Leffers is gegeven. Onderdeel 4b verwijt het hof van een onjuiste maatstaf te zijn uitgegaan bij de willekeurtoetsing. Volgens dit onderdeel is niet beslissend of de minister mocht oordelen dat de bescherming van de varkensstand zwaarder moest wegen dan de belangen van de swillvervoederaars; daarnaast zou in de beschouwing moeten worden betrokken dat het verbod ook ondernemers treft aan wie niets te verwijten valt en die, doordat het verbod zonder enige overgangstermijn of aanpassingsfaciliteit is afgekondigd, onevenredige schade lijden. Onderdeel 4c herhaalt dit, maar legt in het bijzonder de nadruk op het ontbreken van schadevergoeding (anders dan voor de kookketel). De onevenredigheid van de geleden schade wordt uitgewerkt in onderdeel 3b.

Voorts doet onderdeel 4a nog een beroep op schending van de gelijkheid, de eis van zorgvuldige voorbereiding en die van toereikende motivering. Deze argumenten zijn niet begrijpelijk zonder een nadere uitwerking, maar deze ontbreekt.

De kern van de zaak zit in de willekeurtoetsing. Over de evenredigheid en de rechtszekerheid kan ik betrekkelijk kort zijn.

Op het evenredigheidsargument heeft de Staat van de aanvang af een overtuigend antwoord gegeven. In de toelichting op het verbod gaf de minister reeds te kennen dat het vele varkensmesters kennelijk niet lukt om de swill een vol uur lang te koken; bovendien is controle of dit wel geschiedt in de praktijk onmogelijk. Daarom, aldus de Staat, dient de swillvervoedering zelf aangepakt te worden als een potentiele besmettingsbron die, in het licht van de in 1986 opgedane ervaringen, niet langer mag voortbestaan. Deze gedachtengang vormt tevens een afdoende antwoord op het tweede argument van Leffers: misschien is een verbod niet waterdicht te maken, maar het toezicht wordt aanzienlijk vereenvoudigd nu het vervoeren en het in voorraad hebben van swill niet meer geoorloofd is. Het is niet ondoenlijk een controle-apparaat te hebben dat daarop toeziet, terwijl het toezicht of er wel een uur lang wordt gekookt niet te verwezenlijken valt.

Ik signaleer hierbij nog dat het Ministerie van Landbouw een vijftal alternatieven voor het swillvervoederingsverbod heeft laten onderzoeken. De staatssecretaris heeft daarna de Tweede Kamer medegedeeld dat deze alternatieven niet zouden bijdragen aan het voorkomen van virusziekten op swillbedrijven. Zie Stcrt. 1986, 103.

Ook het rechtszekerheidsargument is niet sterk. Aan het feit dat iemand een vergunning heeft verkregen voor bepaalde activiteiten kan hij niet het vertrouwen ontlenen dat hij die activiteiten zal mogen voortzetten. Een andere opvatting zou het bestuur volstrekt verlammen bij het optreden van nieuwe gevaren voor de gezondheid van mens of dier. Een ondernemer neemt nu eenmaal bepaalde risico’s; daartoe behoort het risico dat door hem gebezigde, en aanvankelijk geoorloofd geachte, produktiemethoden later op grond van gewijzigd inzicht of van veranderde omstandigheden ontoelaatbaar blijken te zijn.

Bij de willekeurtoets gaat het er, zoals het middel terecht stelt, niet om of de Staat het litigieuze verbod mocht uitvaardigen maar of hij onrechtmatig handelt jegens varkensmesters als Leffers door dat verbod op hen toe te passen zonder enigerlei overgangsregeling en zonder een adequate schadeloosstelling. Deze categorie varkensmesters bestaat, zo moet in het licht van de gedingstukken worden aangenomen, uit swillvervoederaars die

zich altijd aan de kookvoorschriften hebben gehouden;

op geen enkele wijze betrokken zijn geweest bij het uitbreken van de epizootie van Afrikaanse varkenspest van 1986;

hun varkensmesterij niet kunnen voortzetten ten gevolge van het verbod, omdat deze zozeer op swillvervoedering was ingesteld dat zij op andere wijze niet lonend zou kunnen functioneren.

Uitgangspunt dient hierbij te zijn dat naar de huidige stand van de rechtspraak een overheidshandeling onrechtmatig kan zijn jegens bepaalde personen al moet die handeling op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen worden geduld. Aldus HR 23 sept. 1988, NJ 1989, 743 (Elzasser Kalimijnen), r.o. 3.3.5, waarvan de bewoordingen aansluiting zoeken bij die van art. 6:168 NBW. De rechter zal in zo’n geval in het algemeen niet een verbodsactie kunnen toewijzen, maar dat laat het recht op schadevergoeding onverlet.

Er is geen reden om aan te nemen dat het systeem anders zou zijn wanneer de betwiste overheidshandeling van regelgevende aard is. Dat valt af te leiden uit HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251 (landbouwvliegers). Zie ook de noot daarbij van M. Scheltema, die uitdrukkelijk het geval signaleert waarin ‘zodanige schade uit de regeling voortvloeit dat zij zonder enige vorm van vergoeding als daad van willekeur moet worden aangemerkt’. Voorts A.Q.C. Tak en R.E. Bakker, De centrale rol van het willekeurverbod bij de toetsing van overheidshandelen, in: Heringa en Verheij (red.), Publiekrechtelijke bewegingen (Deventer 1990), p. 205 e.v., in het bijzonder p. 215–217; N.S.J. Koeman, preadv. Ver.Adm. Recht 1989, Overheidsaansprakelijkheid, administratieve en burgerlijke rechter, Geschr. 102, p. 161 e.v.

In het arrest van 1986 wordt er de nadruk op gelegd dat de rechter bij de willekeurtoetsing van algemeen verbindende voorschriften ‘terughoudendheid’ moet betrachten. Daarbij wordt, mede blijkens de verwijzing naar de verhouding tussen wetgever en rechter ‘in ons staatsbestel’, en naar art. 11 Wet Algemene Bepalingen (Wet AB), kennelijk gedoeld op terughoudendheid bij de toetsing van overheidsbeleid. Getransponeerd op de onderhavige zaak betekent dit dat de rechter zich wel driemaal moet bedenken voordat hij meent beter dan de minister te weten of de bestrijding van de Afrikaanse varkenspest wel radicale maatregelen eist zoals een verbod van swillvervoedering. Die terughoudendheid betekent m.i. echter niet dat de rechter zou moeten nalaten na te gaan of de invoering van zulk een ingrijpend voorschrift zonder overgangsregeling en zonder adequate schadevergoeding niet onrechtmatig kan zijn jegens een bepaalde groep ondernemers.

Dat brengt mij tot wat ik zie als de kern van de zaak.

Er is in dit geding sprake van een ondernemer die behoort tot een nauwkeurig te omlijnen groep ondernemers, welke onevenredige schade lijdt ten gevolge van overheidshandelen dat voor die groep niet te voorzien was en dat op geen enkele wijze voortvloeit uit de eigen gedragingen van die groep. De schade is onevenredig omdat zij aanzienlijk groter is dan die van andere getroffen ondernemers (i.c. varkensmesters die niet geheel van swillvervoedering afhankelijk zijn). Het middel spreekt van ‘bijzondere’ schade, met een toespeling op de ‘prejudice special’ uit het Franse bestuursrecht. In het economisch recht doet dit soort gevallen zich wel meer voor; zie, voor het Europese gemeenschapsrecht, H.J. Bronkhorst, The valid legislative act as a cause of liability of the Communities, in: Schermers e.a. (eds.), Non-contractual liability of the European Communities (Dordrecht 1988), ch. 2. Vgl. voorts zaken 64 en 113/76, 167 en 239/78, 27–28 en 45/79 Dumortier Freres e.a., Jur. 1979, p. 3091, de zgn. maisgries‑ en quellmehlzaken.

Het overheidshandelen is, in zo’n geval, willekeurig wanneer de desbetreffende groep geen enkele mogelijkheid wordt gelaten om, door middel van overgangsregels of door schadeloosstelling, haar activiteiten aan de nieuwe situatie aan te passen. Indien, zoals in casu, een overgangsregime niet mogelijk wordt geacht door de aard van de te nemen maatregelen, zal op schadeloosstelling gekoerst moeten worden. Immers, de consequenties van de noodzaak om de maatregelen onmiddellijk en zonder enigerlei voorbehoud of uitzondering in te voeren mogen niet op een groep worden afgewenteld. Waarschijnlijk doelt het middel daarop wanneer het melding maakt van schending van het gelijkheidsbeginsel; in de rechtspraak van de Franse Conseil d’Etat wordt in dit soort gevallen de ‘egalite devant les charges publiques’ in stelling gebracht. Zie Vedel-Delvolve, Droit administratif (9e druk, Parijs 1984), p. 507 e.v.; Rivero, Droit administratif (13e druk, Parijs 1990), nrs. 274 en 290 (vooral p. 360); juist dan geldt dat er een ‘prejudice special’ moet zijn.

In deze gedachtengang is er een nauwe band tussen de aard van de overheidsgedraging en de onevenredigheid van de schade. Die onevenredigheid wordt immers veroorzaakt door de omstandigheid dat het swillvervoederingsverbod, op gronden aan het algemeen belang ontleend, op stel en sprong moest worden ingevoerd zonder de groep louter swill vervoederende varkensmesters de mogelijkheid te geven hun bedrijvigheden te reorganiseren. Door het ontbreken van deze mogelijkheid gaat de ontstane schade de grenzen te buiten van de economische risico’s die inherent zijn aan ondernemersactiviteiten.

Dat zou anders kunnen zijn wanneer de getroffen ondernemers hadden kunnen zien aankomen dat de swillvervoedering, door de besmettingsgevaren die zij met zich brengt, op een gegeven moment zou worden verboden. Zulk een voorzienbaarheid is door de Staat echter niet gesteld. Zij is ook niet af te leiden uit de gedingstukken en uit de verschillende verklaringen die na het vaststellen van de besmetting in Zuid-Holland zijn afgelegd: er werd daarbij steeds van uitgegaan dat pas het optreden van de Afrikaanse varkenspest in 1986 duidelijk maakte dat met swillvervoedering aan varkens niet kon worden doorgegaan.

In het licht van het voorgaande meen ik dat de toetsing die door het hof wordt toegepast te globaal is.

Het hof heeft zich slechts afgevraagd of de minister redelijkerwijs tot het oordeel kon komen dat de doeltreffende bestrijding van de Afrikaanse varkenspest door het swillvervoederingsverbod zwaarder woog dan de belangen van de varkensmesters. Het hof verduidelijkt dit oordeel door toe te voegen dat van de minister niet kan worden gevergd ‘dat hij aan de economische belangen van de varkensmesters redelijkerwijs een zodanig gewicht had behoren toe te kennen dat hij, gelet op de daartegenover staande belangen, de onderhavige regeling niet tot stand had mogen brengen zonder een verdergaande schadevergoeding’ (dan de waarde van de kookinstallatie) ‘aan te bieden’ (r.o. 7 in fine).

Door aldus te redeneren veronachtzaamt het hof dat de afweging in dit geval niet dient te geschieden tussen het belang van het verbod en de economische belangen van ‘de’ varkensmesters, maar tussen de plotselinge en voorbehoudloze invoering van het verbod enerzijds, de belangen van swillvervoederaars die, als Leffers, hun onderneming in de nieuwe constellatie niet kunnen voortzetten anderzijds.

Ik kom daarom tot de slotsom dat de onderdelen 4b en 4c van het middel terecht zijn voorgesteld en dat ’s hofs arrest niet in stand kan blijven. In verband daarmee behoeft het slotonderdeel van het middel (in de cassatiedagvaarding ook ‘4’ gedoopt) geen verdere bespreking.

Vernietiging van het arrest van het hof zal niet kunnen leiden tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank. Dit vonnis gaat niet alleen uit van een heel andere gedachtengang — onbevoegdheid van de minister om verbodsbepalingen te baseren op art. 36 Veewet — maar trekt daar ook de conclusie uit dat zowel schadevergoeding als een gebod tot intrekking van de ministeriele regeling onder het oog gezien kunnen worden. Dat is onjuist, en bovendien strijdig met de jurisprudentielijn die sinds het arrest van 1988 over de Elzasser kalimijnen deze materie beheerst. Er zal daarom verwijzing moeten volgen.

De onderdelen 4b en 4c van het middel gegrond bevindend, concludeer ik tot vernietiging van ’s hofs arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof.

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HR 18-01-1991, NJ 1992, 638 Leffers/Staat