Hoge Raad, 23-12-1980, 71.858

Instantie

Hoge Raad (Strafkamer)

Rechter

Moons, Ven, Van Der, Wijnholt, Waard, De, Hermans

Datum

23-12-1980

Kenmerk

71.858

Vindplaats

NJ  1981 , 171

Zie ook

VR 1981, 18

Wettelijk Kader

APV Schiermonnikoog art. G34

Gem.w. art. 168

WVW art. 6

Betreft

Het verbod zich met een motorvoertuig binnen de gem. Schiermonnikoog te bevinden is onverbindend.

Essentie

Het stelsel van de WVW en de uitvoeringsvoorschriften van die wet, brengt met zich mee dat – met inachtneming van de daarin gestelde voorwaarden, ge- en verboden – eenieder vrij is aan het verkeer deel te nemen o.a. met motorrijtuigen en bromfietsen. Daarmee is onverenigbaar een door een gemeentelijke wetgever zelfstandig en buiten genoemde voorschriften om uitgevaardigd verbod als bedoeld in art. G34 APV. Daaraan doet niet af, dat het verbod blijkens zijn plaatsing in de APV beoogt het karakter van het eiland te beschermen. Een zo algemeen en diep in het normale verkeer op de wegen ingrijpend verbod, zij het met een ontheffingsmogelijkheid, is mitsdien onverbindend wegens strijd met de WVW.*

*Zie de noot onder het arrest (Red.).

Integrale tekst

Arrest op het beroep in cassatie tegen een vonnis van de Ktr. te Leeuwarden van 13 febr. 1980 in de strafzaak tegen Frederik Johan Constantijn S., geboren te ‘S-GRAVENHAGE op 14 juni 1918, wonende te P.

1. De bestreden uitspraak.

De Ktr. heeft de verdachte ter zake van ‘overtreding van art. G34 sub a APV Schiermonnikoog’ veroordeeld tot een geldboete van vijftig gulden, subs. twee dagen hechtenis.

2. Het cassatieberoep.

Het beroep is ingesteld door de verdachte. Door deze is een schriftuur ingediend, welke echter eerst op de dag van de terechtzitting – derhalve na afloop van de bij de wet gestelde termijn – ter griffie is ingekomen, zodat de HR daarop geen acht kan slaan.

3. De conclusie van het OM. (enz. Red.)
4. Bewezenverklaring

Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard:

‘dat hij op 14 juni 1979, in de gem. Schiermonnikoog, zich met een motorvoertuig, als bedoeld in art. A1 APV Schiermonnikoog, namelijk een personenauto, heeft bevonden binnen de grenzen van eerdergenoemde gemeente’.

5. De toegepaste verbodsbepaling.

Het eerste lid van art. G34 APV Schiermonnikoog luidt als volgt:

‘Het is verboden zich:

1. met een motorvoertuig en
2. met een bromfiets te bevinden binnen de grenzen van de gemeente Schiermonnikoog’.
3. Ambtshalve beoordeling van de bestreden uitspraak.

Het stelsel van de WVW en de ter uitvoering daarvan gegeven voorschriften brengt met zich mee dat, met inachtneming van de daarin gestelde voorwaarden, geboden en verboden, eenieder vrij is aan het verkeer deel te nemen onder andere met motorrijtuigen en bromfietsen. Met dit stelsel is onverenigbaar een door een gemeentelijke wetgever zelfstandig en buiten genoemde voorschriften om uitgevaardigd verbod als vervat in art. G34 APV Schiermonnikoog. Daaraan doet niet af, dat het gemeentelijk verbod blijkens zijn plaatsing in die verordening beoogt het karakter van het eiland te beschermen. Een zo algemeen en diep in het normale verkeer op de wegen ingrijpend verbod, zij het met een ontheffingsmogelijkheid, is mitsdien onverbindend wegens strijd met de WVW.

Het bestreden vonnis kan, nu het bewezenverklaarde ook niet krachtens enige andere bepaling strafbaar is, niet in stand blijven.

7. Beslissing

De HR:

Vernietigt het bestreden vonnis, voor zover daarbij het bewezenverklaarde strafbaar is verklaard en aan de verdachte deswege straf is opgelegd;

Verklaart het bewezenverklaarde niet strafbaar;

Ontslaat de verdachte te dier zake van alle rechtsvervolging.

Conclusie Adv.-Gen. Mevrouw Mr Biegman-Hartogh.

Requirant is door de Ktr. veroordeeld tot een geldboete van f 50 terzake van overtreding van art. G34 sub a APV Schiermonnikoog. Er is tijdig beroep in cassatie ingesteld; requirant heeft tweemaal uitstel van behandeling gevraagd en verkregen maar desondanks is de door hem (telegrafisch) verzonden schriftuur houdende een middel van cassatie te laat aangekomen. Zoals te doen gebruikelijk zal ik het middel ambtshalve bespreken. Eerst echter wil ik (uiteraard eveneens ambtshalve) de vraag aan de orde stellen of het vonnis van de Ktr. wel in stand kan blijven gelet op art. 358 lid 3 en 5 Sv in verband met art. 398 Sv.

Aan verdachte was telastegelegd dat hij zich op 14 juni 1979 met een personenauto had bevonden binnen de grenzen van de gem. Schiermonnikoog, hetgeen in strijd is met art. G34 APV voor die gemeente, welk artikel luidt: ‘1. Het is verboden zich: a. met een motorvoertuig en b. met een bromfiets, te bevinden binnen de grenzen van de gem. Schiermonnikoog. 2. B en W kunnen onder te stellen voorwaarden van het in het eerste lid bedoelde verbod ontheffing verlenen voor slechts 1 motorvoertuig per gezin, bedrijfsvoertuigen uitgezonderd. 3. B en W kunnen onder te stellen voorwaarden van het in het eerste lid sub b. bedoelde verbod ontheffing verlenen’. Ter terechtzitting erkende verdachte het telastegelegde feit te hebben gepleegd, maar hij voegde daaraan toe blijkens het p.-v. van de zitting: ‘Ik ben het echter niet eens met de politieverordening van Schiermonnikoog, die mij verbiedt zonder ontheffing van gemeentewege mij met een auto op het eiland te bevinden. Ik … (wens) direct beroep in cassatie aan te tekenen’. De vraag is nu of de Ktr. deze verklaring had behoren op te vatten als een beroep op de onverbindendheid van de politieverordening, waarop op straffe van nietigheid bepaaldelijk een met redenen omklede beslissing had moeten worden gegeven. Gezien de verwijzing naar cassatie (requirant is jurist) en gelet op HR 10-4-1979, NJ 1979, 442 lijkt mij dit wel het geval. Nu heeft in dit arrest het verzuim niet tot cassatie geleid, aangezien Uw Raad zelf heeft aangegeven dat en op welke gronden verdachtes verweer verworpen had moeten worden, maar in het onderhavige geval ben ik van een zodanige beslissing niet zo zeker. Mocht Uw Raad echter dit eerste ambtshalve aangevoerde middel gegrond achten en deswege het vonnis van de Ktr. vernietigen, dan behoeft wellicht het volgende middel niet aan de orde te komen en kan de rust op het eiland, die door requirant zo genadeloos werd verstoord, nog wat bewaard blijven.

Thans dan de ambtshalve bespreking van het te laat ingediende cassatiemiddel. Dit luidt: ‘het sympathieke verbod zich met een motorrijtuig op Schiermonnikoog te bevinden is helaas in strijd met zowel de wegenwet als de wegenverkeerswet aangezien dit verbod mede omvat het zich bevinden op openbare wegen’.

Het bestreden artikel van de APV Schiermonnikoog is geplaatst in hoofdstuk G: Bescherming van het milieu, afdeling 5: Aanzien van de gemeente, onderafdeling 4: Behoud van het karakter van het eiland. Dat dit artikel in strijd zou zijn met de Wegenwet komt mij niet aannemelijk voor. Deze wet regelt immers de rechtstoestand van wegen, geeft antwoord (o.m.) op de vraag wanneer een weg openbaar is (zie de artt. 4 e.v. van die wet), en op welke wijze een weg aan het openbaar verkeer kan worden onttrokken (art. 7 e.v.), en bestrijkt daarmee, naar het mij toeschijnt, een geheel ander terrein dan de onderhavige verordening, die aan de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet m.i. geen afbreuk doet. Ook zonder gemotoriseerd verkeer blijven de wegen immers openbaar, te weten voor alle niet-gemotoriseerde weggebruikers en de wel-gemotoriseerde in het bezit van een ontheffing van B en W

Dit is echter, naar het mij voorkomt, anders voor wat betreft de WVW. Nu handhaaft art. 6 WVW de bevoegdheid van gemeenteraden ten aanzien van het onderwerp van deze wet aanvullend op te treden, voor zover men daarmee niet in strijd komt met de wet (of met het RVV, zie HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F.P.). Het verbod zich met een motorvoertuig en/of met een bromfiets binnen de grenzen van een gemeente te bevinden kan echter in beginsel aan alle gemotoriseerd verkeer – letterlijk en figuurlijk – een halt toeroepen, en kan daarmee zo diep ingrijpen in de door de WVW geregelde materie, dat het moeilijk wordt om aan te nemen dat hier geen strijd als bedoeld in art. 6 WVW aanwezig zou zijn, vergelijk de concl. van adv.-Gen. Kist bij HR 16-12-1975, NJ 1976, 205 m.nt. W.F.P. De omstandigheid dat het verbod is bedoeld en ingekleed als een milieubeschermende maatregel (vergelijk HR 2-4-1971, NJ 1971, 271 m.nt. W.F.P.), of dat van het verbod ontheffing kan worden verleend, behoeft hieraan niet af te doen, zie ook Van der Pot-Donner, 10e druk p. 547 e.v. met de aldaar geciteerde rechtspraak. In HR 13-6-1978, NJ 1979, 38 besliste Uw Raad dat de Rb. terecht onverbindend had verklaard een besluit van B en W van de gem. Alkmaar, waarbij een bepaalde straat gesloten was verklaard voor vrachtverkeer van 23 uur tot 6 uur, en wel ter voorkoming van geluidshinder voor de omgeving. Uw Raad heeft toen (voor zover ik kan zien) in het midden gelaten of dit besluit op zichzelf genomen al onverbindend was of pas omdat de uitvoering ervan door middel van borden van eigen ontwerp in strijd was met art. 118 RVV.

In het onderhavige geval echter zijn, voorzover mij bekend, geen borden geplaatst (de inhoud van art. G34 APV is op Schiermonnikoog blijkbaar van algemene bekendheid), dus strijd met het RVV is in zoverre niet aanwezig. Zelfs acht ik het niet uitgesloten dat in dit geval de verordening evenmin strijdig is met de Wegenverkeerswet. Immers bij het vaststellen van de grens tussen enerzijds de huishouding van gemeente, dat is het gebied waar deze vrij is in het maken van verordeningen (art. 168 Gem.w.), en anderzijds het gebied dat de rijkswetgever als het zijne beschouwt en waar de gemeente zich niet mag begeven, is in het algemeen de ratio, de achterliggende gedachte, dat het de inwoners van een gemeente door middel van de gemeenteraad vrij staat hun eigen zaken naar eigen goeddunken te regelen, maar dat zij daarbij de rechten van anderen niet mogen beknotten. Zo mag de gem. Alkmaar al het nodige doen om geluidshinder voor haar inwoners te voorkomen, maar zij mag daarbij niet aan anderen het recht op vrije doorgang over de wegen ontnemen. Op Schiermonnikoog echter kunnen de gemeentelijke belangen – voor wat betreft het verkeer – niet botsen met landsbelangen, eenvoudig omdat er op het eiland geen doorgaand verkeer bestaat. Naar men mij van de zijde van Rijkswaterstaat heeft meegedeeld, zijn er op het eiland in totaal slechts twee aanlandingsplaatsen, beide gelegen aan de zuidzijde, waarvan een bij laagwater droogvalt en dus uitsluitend geschikt is voor kleine pleziervaartuigjes. De andere wordt gevormd door een – niet openbare – strekdam van het Rijk, waar schepen (waaronder de veerpont) alleen na verkregen vergunning van Rijkswaterstaat mogen landen. Van deze landingsplaatsen loopt een ‘echte’ weg naar het dorp. De overige wegen op het eiland, die deels door de gemeente, deels door Rijkswaterstaat en deels door de Domeinen worden beheerd, zijn echter veelal fietspaden, en het aanwezige ‘verkeer’ is er dus een zuiver plaatselijke aangelegenheid, een enkele bezoeker van het vasteland daargelaten.

Gelet op deze, in ons land vrij uitzonderlijke, omstandigheid nu behoort men m.i. niet te snel aan te nemen dat art. G34, dat blijkens de titels in de APV Schiermonnikoog bescherming van het milieu, het aanzien van de gemeente en het behoud van het eigen karakter van het eiland ten doel heeft, in strijd komt met de WVW.

Ambtshalve concludeer ik tot vernietiging van het vonnis van de Ktr. wegens strijd met art. 358 lid 3 Sv, met verwijzing van de zaak naar de Rb. van het ressort teneinde opnieuw te worden berecht en afgedaan.

Noot

1. Dit ‘Schiermonnikoog-arrest’ heeft beroering veroorzaakt. De rust op het eiland is volgens de Adv.-Gen. Biegman-Hartogh genadeloos verstoord door de requirant, die zich zonder vergunning van B en W van Schiermonnikoog met een auto op het eiland had begeven. Daarmee wordt wel wat te veel gesuggereerd dat Schiermonnikoog een ‘auto-vrij’ eiland is. Dat is geenszins het geval. Er rijden heel wat vergunning-bezittende auto’s en autobussen rustverstorend over de wegen.

De rust, die is verstoord, is het rustige gevoel dat door een verstandig hanteren van het vergunning-stelsel voorkomen kon worden dat het eiland door auto’s van vacantiegangers wordt overstroomd. Nu het eerste vergunningloze schaap over de dam is dreigt dat te gebeuren. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft daarom op deze uitspraak van de HR gereageerd met de aankondiging door middel van een formele wet een nieuwe basis onder het Schiermonnikoogse vergunningen-stelsel te zullen leggen. (Zie Ned. Stcrt. 26 jan. 1981, Nr 16).

Daarmee wordt de juiste weg ingeslagen. Een regeling als door Schiermonnikoog is getroffen, kan een gemeente niet op eigen houtje maken. Dat is dunkt mij evident, als men zich voorstelt dat een anders gelegen gemeente met een eigen karakter hetzelfde zou doen. Neem Arnhem. Een APV, waarin de gem. Arnhem zou bepalen, dat alleen autobezitters met een vergunning van B. en W. van Arnhem de gemeente mogen binnenkomen, zou een situatie scheppen, vergeleken waarbij het stelsel van gemeentelijke tollen kinderspel is geweest. In dat stelsel kon ieder, die wilde betalen, met zijn voertuig tenminste nog binnenkomen. Om rechtspolitieke redenen verdient derhalve het arrest van de HR instemming.

2. Het juridisch fundament voor het arrest ligt in de opvatting van de HR over de strekking van de WVW. Deze wet werkt het beginsel – het grondrecht, zou men kunnen zeggen – uit, dat een ieder vrij is aan het verkeer deel te nemen met inachtneming van de regels, die in en namens de WVW zijn vastgesteld.

Gemeenten zijn wel bevoegd regels te treffen ter bescherming van het milieu of de natuur. Maar dat mogen geen regels zijn, die ‘zo algemeen en zo diep in het normale verkeer op de wegen ingrijpen, ook al is er een ontheffingsmogelijkheid’. Want het normale verkeer is een zaak van het door de WVW beheerste verkeersrecht.

Ook al drijft de behartiging van een zeer respectabel belang, als het behoud van het bijzondere karakter van een gemeente, tot het treffen van diep ingrijpende maatregelen, alleen als die maatregelen beperkingen opleggen aan het gedrag van personen, die de weg misbruiken en daarbij geen eigen verkeersbelang kunnen doen gelden, is de gemeente tot regelen bevoegd. Dan wordt niet in het normale verkeer op de wegen ingegrepen (vgl. HR 4 maart 1952, NJ 1952, 365, A.P.V. Emmen; HR 21 juni 1966, 416, A.P.V. Sneek.).

3. Ook uit dit arrest blijkt duidelijk, dat er geen twijfel is over de bevoegdheid van de gemeente om bepalingen te maken ter bescherming van milieu en natuur in de eigen gemeente. Wel bestaat er aarzeling bij de beantwoording van de vraag of dergelijke regels ook gemaakt kunnen worden op basis van de WVW zelf. Want de opvatting dat op die wet berustende regels zich tot het verkeersbelang zelf moeten beperken (veiligheid, doorstroming, etc.) is wijd verbreid. Daarom is een ontwerp van wet aanhangig bij de Tweede Kamer, waarin wordt voorgesteld art. 2 WVW zodanig aan te vullen, dat ook krachtens deze wet regels kunnen worden gesteld tot ‘het voorkomen of beperken van door het rijdende of stilstaande verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van de omgeving, waarin de weg is gelegen’ (Bijl. Hand. II 1979-1980, Nr 16092).

Nu de HR zo duidelijk aan de WVW de functie toekent van een wet, die het fundamentele recht beschermt van ieder om op gelijke voet met anderen aan het verkeer deel te nemen, lijkt het mij op zijn minst dubieus of de voorgestelde tekst van art. 2 wel een discriminerende regeling als de Schiermonnikoogse zou kunnen dragen (Vgl. W.H. Vellinga, NJB 1981, blz. 385 e.v.) Een dergelijke regeling zou in strijd kunnen zijn met het uitgangspunt en het stelsel van de WVW.

Daarom ook loopt de op stapel staande noodwet voor Schiermonnikoog (en Vlieland) – Bijl. Hand. II 1980-1981, 16667 – niet vooruit op de voorgenomen wijziging van de WVW. Die tijdelijk bedoelde wet, die deze eilandgemeenten in een uitzonderlijke positie beoogt te plaatsen, heeft een eigen niet tijdelijke functie. Omdat zij zeer diep ingrijpt in het normale verkeer op de wegen zet zij zowel het stelsel als het uitgangspunt van de WVW opzij.

Auteur

ThWvV

Gepubliceerd in

NJ  1981 , 171

Noot

Men vergelijke aangaande het verbieden van autoverkeer ter bescherming van andere dan verkeers-belangen het artikel van Mr. van der Waals, ’Eigen weg en eigen recht; feilen van het verkeersrecht en het wetsontwerp 16092 tot wijziging van de WVW.’ in de vorige aflevering alsmede een aanvulling hierop in deze aflevering. Zoals bekend is, zou een noodwetje voor Schiermonnikoog (en wellicht tegelijk voor een of meer andere autovrije Waddeneilanden?) op komst zijn. Men verwacht dat dit zal komen van de Minister van Verkeer en Waterstaat, maar in verband met het te regelen belang – in de APV omschreven als: Bescherming van het milieu, Aanzien van de gemeente, en Behoud van karakter van het eiland – zal het waarschijnlijk mede ondertekend worden door bewindslieden van Justitie en van C.R.M. Men schijnt er naar te streven, het wetje voor het komende zomerseizoen in werking te doen treden,

Auteur

Bredius

Gepubliceerd in

VR 1981, 18