HOGE RAAD (Kamer voor burgerlijke zaken)

25 Februari 1949

(Mrs Donner, Nypels, Hijink, van der Flier en Smits;)

P-G Berger

 

Regeling

Woonruimtewet 1947 artt. 7 en 32.

Essentie

Woonruimtevordering. Misbruik van overheidsmacht?

Samenvatting

Uit de artt. 7 en 32 Woonruimtewet valt af te leiden, dat de waardering in een bepaald geval van de in aanmerking komende belangen ter beslissing van de vraag of voor een vordering grond is te vinden, is overgelaten aan het beleid van de administratie en de rechter daarin niet uit hoofde van een andere appreciatie dier belangen kan tussenkomen.

Het Hof heeft zulks in dezen ten onrechte wel gedaan (zie nader het arrest, Red.).

Voor tussenkomst van den rechter zou reden kunnen zijn, indien de vordering als een daad van willekeur zou zijn aan te merken. Dit doet zich voor, als moet worden aangenomen, dat de vorderende autoriteit bij afweging van de in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te hebben plaats gehad. Zodanig geval doet zich echter hier niet voor, nu te dezen de mogelijkheid aanwezig is, dat redelijk denkende mensen bij afweging der belangen tot een verschillend resultaat komen. * [1]

Afwijkend concl. Proc.-Gen. Berger, die bovendien zijn oordeel uitspreekt over het feit dat de cassatiedagvaarding als eisende partij vermeldt ‘de burgemeester van de gemeente D.’, terwijl het bestreden arrest is gewezen t.n.v. ‘de burgemeester van D., als die gemeente in rechte vertegenwoordigend.’ * [2]

Partijen

De Burgemeester der gemeente Doetinchem, eiser tot cassatie van een op 22 Juni 1948 door het Gerechtshof te Arnhem tussen partijen gewezen arrest (N. J. 1948 No. 573, Red.), adv. Mr C. R. C. Wijckerheld Bisdom,

tegen

1. L. te Doetinchem, verweerder in cassatie, adv. Mr F. M. Westerouen van Meeteren.

Tekst

dat L. den Burgemeester van Doetinchem als die gemeente in rechten vertegenwoordigende in kort geding voor den President van de Arr.-Rechtbank te Arnhem heeft gedaagd en heeft gevorderd hem te veroordelen om:

primair: zich te onthouden van elken maatregel, die de strekking heeft effect te verlenen aan voormelde vordering met bevel dat deze voor onbepaalden tijd zal worden geschorst, totdat de gewone rechter over de wettigheid daarvan zal hebben beslist;

subsidiair: zich gedurende twee maanden te onthouden van elken maatregel als bovenbedoeld teneinde L. in de gelegenheid te stellen de zaak aan het oordeel van den Kantonrechter te onderwerpen;

dat L. daartoe heeft gesteld dat, nu het in kracht van gewijsde gegaan vonnis van den President van de Rechtbank d.d. 18 Jan. 1947 voormeld nog volledig effect heeft, het den Burgemeester niet geoorloofd was nu in strijd met dit vonnis opnieuw een vordering aan te vangen;

dat voorts nog alle omstandigheden bestaan, die aanleiding geven tot evengenoemd vonnis en L. en zijn echtgenote psychisch hoogst labiel zijn, zodat samenwoning met anderen van hem niet gevorderd kan worden, daar van een dergelijke samenwoning ernstige gevolgen te duchten zijn voor de gezondheid van L. en zijn echtgenote, terwijl ook conflicten met de medebewoners niet kunnen uitblijven;

dat de Burgemeester de hem gegeven bevoegdheid tot het vorderen van woonruimte aanwendt op een wijze, die een ernstige krenking medebrengt van L.’s recht en belang om met zijn echtgenote samen te blijven wonen en gestichtsverpleging te ontgaan en dus is een abus de droit;

dat de President bij zijn beslissing aanvaardende, dat de rechter bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een woonruimtevordering in zoverre in zijn bevoegdheid is beperkt, dat hij niet meer zal mogen onderzoeken, of het vorderend orgaan zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waartoe de wet die heeft gegeven, verder heeft overwogen, dat hieruit niet volgt, dat men zich niet meer op misbruik van recht zou mogen beroepen, daar misbruik van recht ook zonder miskenning van het doel van een bepaald recht kan voorkomen in die gevallen, waarin een formele bevoegdheid niet redelijk wordt uitgeoefend, daar alsdan de rechtmatigheid een einde neemt, op welken grond de President zich bevoegd heeft geacht om van een vordering gebaseerd op misbruik van recht kennis te nemen, waaraan het beroep van den Burgemeester op de geschiedenis der wet op de daarvoor door den President aangevoerde gronden niet afdoet, en wat de zaak zelve aangaat van oordeel, dat, waar Dr Schnitzler zijn rapport van Januari 1937 ten volle heeft gehandhaafd onder mededeling, dat de psychische toestand van L.’s echtgenote eerder verminderd is, op de in hoger genoemd vonnis van 18 Jan. 1947 opgenomen gronden de gewone rechter naar alle waarschijnlijkheid zal beslissen, dat ook deze vordering onrechtmatig is, de primaire vordering bij vonnis van 8 Nov. 1947 (N.J. 1947 No. 677, (Red.) heeft toegewezen;

dat het Hof op het beroep van den Burgemeester bij het bestreden arrest dit vonnis heeft bekrachtigd, na te hebben overwogen:

‘dat de Burgemeester als eerste grief heeft aangevoerd, dat de President ten onrechte heeft aangenomen, dat de artt. 7 en 32 van de Woonruimtewet 1947 in onderling verband beschouwd nog ruimte openlaten voor het ingrijpen van den rechter op grond van misbruik van recht bij het vorderen van woonruimte, daar de President door deze beslissing een te ruime strekking aan het begrip misbruik van recht geeft, voorts uit het oog verliest, dat van een onrechtmatige overheidsdaad alleen sprake is bij overschrijding van de grenzen binnen welke de overheid vrij moet zijn om naar eigen inzicht te handelen, welke grenzen in de Woonruimtewet 1947 zeer ruim worden getrokken, en ten slotte rechtstreeks ingaat tegen de parlementaire geschiedenis van de Woonruimtewet 1947;

‘dat naar ’s Hofs oordeel deze grief ongegrond is;

‘dat toch, ook al kan door de bovenaangehaalde bepalingen der Woonruimtewet 1947 de rechter niet meer onderzoeken, of het vorderend orgaan zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel, dan waartoe de wet dit heeft gegeven, dit, zoals de President met juistheid heeft overwogen, geenszins uitsluit de mogelijkheid van misbruik van recht op grond dat het orgaan zijn formele bevoegdheid niet redelijk heeft gebruikt in dien zin, dat de belangen van anderen onevenredig bestaat tussen het gediende en het geschonden belang, daar er toch een algemeen beginsel is, dat een grens stelt aan de toepassing der wet en dat niet toelaat, dat alles wat logisch uit een wettelijke bepaling kan worden afgeleid als geoorloofd mag worden beschouwd;

‘dat ook al worden de grenzen, binnen welke de overheid in haar handelingen vrij moet zijn, in de Woonruimtewet 1947 ruim getrokken, dit toch niet uitsluit, dat misbruik van recht aanwezig kan zijn, indien een grove onevenredigheid bestaat in de afweging van aan de overheid toevertrouwde belangen in verband met de schending van een subjectief recht;

‘dat tenslotte, zoals de President reeds heeft overwogen, uit de parlementaire geschiedenis van de Woonruimtewet 1947 wel blijkt, dat bij de Regering de bedoeling voorzat om de bevoegdheid van den rechter te beperken tot een beoordeling van de formele vereisten van een vordering, doch deze beperking niet uitdrukkelijk in de wet, meer speciaal niet in art. 32, is opgenomen en zulks beslissend is, waarbij nog kan worden opgemerkt, dat diezelfde regering, zij het dan bij monde van een anderen minister, naar aanleiding van het onderhavige vonnis van den President van de Arnhemse Rechtbank heeft opgemerkt, dat het vonnis ervan uitgaat, dat de vraag, of de overheid onrechtmatig is opgetreden, ter beoordeling blijft van den rechter, en dit in onze rechtsstaat een gelukkig ding is, daar de bedoeling van de Woonruimtewet is geweest de vraag van de doelmatigheid aan den rechter te onttrekken, doch er zich natuurlijk gevallen kunnen voordoen van misbruik van recht en het dan niet juist zou zijn, wanneer de rechter zich incompetent zou verklaren en door deze uitlating twijfel wordt gewekt aan evengenoemde bedoeling van de Regering bij de behandeling der wet;

‘dat de Burgemeester zich in de tweede plaats gegriefd gevoelt door de beslissing van den eersten rechter, waarbij deze op de boven opgenomen gronden de primaire vordering heeft toegewezen, daar naar des Burgemeesters mening van L. en zijn echtgenote in een instelling, hetzij krankzinnigengesticht of sanatorium voor zenuwzieken, thuis behoren of in staat zijn normaal in de maatschappij te leven, doch hij zich in het laatste geval, gezien het grote woningtekort in Doetinchem, in bescheiden mate samenwoning moet laten welgevallen, evengoed als hij zich ook veroorlooft om herhaaldelijk economische delicten te plegen;

‘dat ook deze grief niet opgaat, daar de omstandigheid, dat L. herhaaldelijk economische delicten gepleegd heeft in dit geval geen gewicht in de schaal legt en verder ook naar ’s Hofs oordeel het belang van deze en zijn echtgenote om zich in een vrije woning en dus in de maatschappij te handhaven en gevrijwaard te blijven van een opname in een instelling voor zenuwzieken op de gronden in het vonnis, waarvan beroep, aangevoerd, voldoende is aangetoond en dermate groot is te achten, dat het belang van de Gemeente Doetinchem om in verband met het ongetwijfeld bestaan van een groot woningtekort dit in zover te verlichten, dat door de vordering over een gedeelte van de woning van L. ten behoeve van een gezin, bestaande uit man, vrouw en twee kinderen, wordt beschikt, daarvoor naar redelijkheid behoort te wijken, zodat voorshands moet worden aangenomen, dat de gewone rechter de onderhavige woonruimtevordering onrechtmatig zal achten en mitsdien de gevraagde schorsing op haar plaats is;

dat derhalve, nu de beide grieven ongegrond zijn, het vonnis, waarvan appèl, behoort te worden bekrachtigd en verder buiten beschouwing kan blijven, of L. in deze instantie de aan de eis in eersten aanleg mede ten grondslag gelegde, doch door den eersten rechter onbesproken stelling, dat het den Burgemeester niet geoorloofd was om in strijd met het in kracht van gewijsde gegane vonnis, in kort geding gewezen, opnieuw een woonruimtevordering aan te vangen, alsnog kan voorbrengen en, indien al mogelijk, of deze grond van den eis als juist kan worden aanvaard;

1. O. dat de Burgemeester het arrest bestrijdt met het navolgend middel van cassatie:
2. en/of v.t. van de artt. 168 Grondwet 20 R.O., 1401, 1402, 1403 B.W., 48, 59 Rv., 7, 32 Woonruimtewet 1947. Het Hof heeft door op de voormelde overwegingen te beslissen als hiervoren vermeld een beslissing gegeven welke onjuist en met de aangehaalde wetsartikelen in strijd is.

In het algemeen kan de Rechter slechts dan de uitoefening van een haar bij de wet toegekende bevoegdheid door de overheid onrechtmatig oordelen, indien de overheid deze bevoegdheid heeft misbruikt voor een ander doel, dan waartoe zij haar is gegeven, en niet reeds wanneer de overheid deze bevoegdheid niet redelijk heeft gebruikt in dien zin, dat de belangen van anderen onevenredig worden geschaad of een te grote onevenredigheid bestaat tussen het gediende en het geschonden belang, ook wanneer daarbij een subjectief recht wordt aangetast. Door niettemin op grond van afweging der betrokken belangen de vordering als onrechtmatig te beschouwen heeft het Hof niet anders gedaan dan het overheidsbeleid ten deze te beoordelen, hetgeen den Rechter niet vrijstaat.

Naar het Hof zelf overweegt moet een vordering als de onderhavige krachtens de Woonruimtewet 1947 geacht worden een doelmatige verdeling van woongelegenheid in de gemeente te bevorderen, zonder dat daartegen tegenbewijs door den Rechter in burgerlijke zaken is toegelaten. Door de desbetreffende bepaling wordt, zoals ook uit de parlementaire geschiedenis blijkt, het Rechterlijk oordeel beperkt tot de vraag of aan de formele door de Wet gestelde vereisten is voldaan. Afweging van de betrokken belangen kan in dit geval zeker niet dienen om daaruit conclusies te trekken omtrent het doel van het overheidsoptreden, en wegens verschil tussen dit doel en dat, waarmede de bevoegdheid is gegeven, dit optreden onrechtmatig te achten.

Daargelaten of er een algemeen beginsel is, dat een grens stelt aan de toepassing der wet en dat niet toelaat, dat alles wat logisch uit een wettelijke bepaling kan worden afgeleid als geoorloofd mag worden beschouwd, is er zeker geen algemeen beginsel, nog minder een bepaling van positief recht, op grond waarvan de burgerlijke Rechter in een geval als dit de toepassing der wet als onrechtmatig in den zin van art. 1401 B.W. wou mogen beschouwen.

De bedoeling van de Regering, zoals deze uit de parlementaire geschiedenis der Woonruimtewet blijkt, is voor de uitlegging daarvan van belang, ook voorzover zij niet in een artikel dier Wet zou zijn belichaamd, en aan deze bedoeling kan geen twijfel worden gewekt door latere uitlatingen van een anderen Minister.

1. O. dienaangaande:

dat het middel is gegrond;

dat toch uit de artt. 7 en 32 van de Woonruimtewet in onderling verband valt af te leiden, dat de waardering in een bepaald geval van de in aanmerking komende belangen ter beslissing van de vraag, of voor een vordering grond is te vinden, is overgelaten aan het beleid van de administratie, en de rechter daarin niet uit hoofde van een andere appreciatie dier belangen kan tussen komen;

dat het Hof ten onrechte zulks wel heeft gedaan, immers de onrechtmatigheid van de onderhavige vordering heeft aangenomen, omdat naar ’s Hofs oordeel het belang van de gemeente Doetinchem om in verband met het bestaan van een groot woningtekort dit in zover te verlichten, dat door de vordering over een gedeelte van de woning van L. ten behoeve van een gezin, bestaande uit man, vrouw en twee kinderen, wordt beschikt, naar redelijkheid behoort te wijken voor het belang van L. en zijn echtgenote om zich in een vrije woning en dus in de maatschappij te handhaven en gevrijwaard te blijven van een opneming in een instelling van zenuwzieken;

dat voor tussenkomst van den rechter reden zou kunnen zijn, indien de vordering als een daad van willekeur zou zijn aan te merken;

dat deze figuur zich voordoet, als moet worden aangenomen, dat de vorderende autoriteit bij afweging van de in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te hebben plaats gehad;

dat echter zodanig geval zich hier niet voordoet, nu te dezen de mogelijkheid aanwezig is, dat redelijk oordelende mensen bij de afweging van de hier tegenover elkander staande belangen tot verschillend resultaat komen;

dat dus het bestreden arrest niet in stand kan blijven, doch alsnog verwijzing zal moeten volgen, omdat het Hof over de in zijn laatste rechtsoverweging genoemde stelling van L. nog niet heeft beslist;

Vernietigt het bestreden arrest;

Verwijst de zaak naar het Gerechtshof te Arnhem teneinde met inachtneming van dit arrest te worden afgedaan.

Veroordeelt verweerder in cassatie in de kosten. (Salaris ƒ 500).

Conclusie

P‑G Mr Berger.

Post alia:

De geëerde raadsman van verweerder heeft bij pleidooi opgemerkt, dat de cassatiedagvaarding als eisende partij vermeldt ‘de burgemeester van de gemeente Doetinchem’, terwijl het bestreden arrest is gewezen ten name van: ‘de burgemeester van Doetinchem, als die gemeente in rechte vertegenwoordigend.’ Volgens pleiter was dus de gemeente partij in het geding, terwijl thans de burgemeester in cassatie komt. M.i. bestaat hier echter geen grond om te betwijfelen, dat de burgemeester, die in vorige instanties is opgetreden als in rechte de gemeente vertegenwoordigende, ook in cassatie wederom als zodanig optreedt.

Gelijk ik reeds mocht opmerken in de conclusie, voorafgegaan aan ’s Hogen Raads arrest van 4 Juni 1948, No. 466, komt de thans weder in enigszins andere vorm herhaalde stelling, dat misbruik van overheidsmacht slechts dan aanwezig is te achten, indien de overheid haar bevoegdheid heeft gebezigd voor een ander doel, dan waarvoor deze haar is toegekend, (‘détournement de pouvoir’), mij onjuist voor. Ik meende toen op het voetspoor van Prof. Okma (Misbruik van Recht bl. 146) te mogen verdedigen, dat naast die afwijking van het doel der bevoegdheid ook als misbruik van overheidsmacht valt aan te merken grove onevenredigheid in de afweging van de, aan de behartiging der overheid toevertrouwde, belangen, in verband met schending van een subjectief recht. Inmiddels noopt de op 1 October 1947 in werking getreden Woonruimtewet 1947 tot het, onder de ogen zien van de vraag, of die wet door haar artikelen 7 en 32, de rechter thans belet te onderzoeken, of het woonruimte vorderend overheidsorgaan, zo het al niet zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel, dan waartoe de wet deze heeft gegeven, dan toch die bevoegdheid niet redelijk heeft gebruikt in die zin, dat, in verband met overigens door de wet toegelaten inbreuk op een subjectief recht, de belangen van anderen onevenredig worden geschaad, en zich zodoende heeft schuldig gemaakt aan misbruik van bevoegdheid. Ik laat als thans niet van belang, in het midden, of het Hof te dezen terecht heeft beslist, dat ingevolge voormelde bepalingen der Woonruimtewet de rechter niet meer mag onderzoeken, of het vorderend orgaan zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel, dan waarvoor de wet dit heeft gegeven. Ook dit ‘détournement de pouvoir’ zoude, overeenkomstig de mening van verweerders raadsman, m.i. wel vallen binnen het kader van toetsing der rechtmatigheid (v.g. ook Kranenburg, Inleiding in het Ned. Administratief Recht bl. 50/51; Valkhoff, N.J.B. 48 bl. 584/85; v.d. Bergh ibid. bl. 608). Hoewel artikel 32 der Woonruimtewet, ook blijkens de parlementaire geschiedenis, er op gericht schijnt, de inmenging van de rechter op het door die wet bestreken gebied zoveel mogelijk uit te schakelen, heeft het toch blijkbaar niet in de bedoeling gelegen om door dit artikel ’s rechters oordeel over de rechtmatigheid ener gedane vordering geheel uit te sluiten. In de Tweede Kamer (Hand. 1946/47 bl. 1938) sprak Minister Beel zich uitdrukkelijk uit in die zin, dat de rechter blijft oordelen over beweerd misbruik van recht en détournement de pouvoir. Ik meen mij daarom ook thans nog te mogen beroepen op Uw arrest van 13 November 1936 (’37 No. 182) ten betoge, dat misbruik van overheidsmacht zich kan voordoen in die gevallen, waarin het aan de Overheid is toegestaan, binnen min of meer ruime grenzen inbreuk te maken op een subjectief recht, gelijk bij de Woonruimtewet het geval is. Uit genoemd arrest valt toch af te leiden, dat Uw Raad van oordeel is, dat, hoe ruime vrijheid ook aan de administratie moge zijn toegestaan om naar eigen oordeel te beslissen, niettemin aan die vrijheid een grens moet worden gesteld, bij welker overschrijding de rechter kan en mag oordelen, dat de overheid onrechtmatig, immers met kennelijk misbruik van haar bevoegdheid, heeft gehandeld. Volgens voormeld arrest zal dit dan het geval zijn, indien de genomen beslissing redelijkerwijze niet meer is te beschouwen als uitvloeisel van de afweging der verschillende in aanmerking komende belangen. Of deze omstandigheid zich in concreto voordoet, is natuurlijk een vraag, welke slechts aan de hand van de feiten kan worden beantwoord. Wanneer het Hof in dit kort geding meent te moeten aannemen, dat de gewone rechter de onderhavige woonruimtevordering onrechtmatig zal achten op grond, dat het belang van verweerder en zijn echtgenote om zich in een vrije woning en dus in de maatschappij te handhaven en gevrijwaard te blijven van opname in een instelling voor zenuwzieken dermate groot is te achten, dat het belang van de gemeente ter voorziening in haar woningtekort daarvoor naar redelijkheid behoort te wijken, dan zal dit m.i. aldus moeten worden verstaan, dat hier, naar ’s Hofs voorlopig oordeel, sprake is van een zodanig grove onevenredigheid in de afweging van aan het vorderend orgaan toevertrouwde belangen, dat diens vordering — ook al moet zij, met uitsluiting van elk tegenbewijs voor den rechter, worden geacht een doelmatige verdeling van woongelegenheid in de gemeente Doetinchem te bevorderen — toch redelijkerwijze niet meer is te beschouwen als een uitvloeisel van afweging van de aan de Overheid toevertrouwde belangen der huisvesting in die gemeente tegenover de op het aangetaste subjectieve recht steunende, belangen van verweerder om zich met zijn echtgenote ongestoord in de gevorderde woning te handhaven. Men zal dus, nu dit voorlopig oordeel van het Hof in concreto door het cassatieberoep niet wordt bestreden, hebben af te wachten, of de rechter, die het bodemgeschil te berechten krijgt, zich met deze zienswijze van het Hof zal verenigen.

De steller van het middel is in het algemeen van oordeel, dat het Hof door op grond van de afweging der betrokken belangen de vordering als onrechtmatig te beschouwen, niet anders heeft gedaan, dan het overheidsbeleid ten deze te beoordelen, hetgeen aan de rechter niet vrijstaat. Ik kan dit niet toegeven. Het staat aan de rechter niet vrij, het overheidsbeleid te beoordelen, voorzover dit zich beweegt binnen de nu eens zeer enge, dan weer zeer ruime, grenzen, waarbinnen de overheid vrij moet zijn haar houding te bepalen, zodat een binnen die grenzen vallend verschil van opvatting omtrent wenselijkheid of noodzakelijkheid van een bepaalde maatregel of omtrent de wijze, waarop die is ten uitvoer gelegd, de rechter niet mag leiden tot het oordeel, dat onrechtmatig is gehandeld (vg. H.R. 29 Maart 1940 No. 1128, het z.g. Helden Kermis-arrest). Hoe ruime grenzen men echter ook in deze zal hebben te stellen er zijn dus in elk geval grenzen, bij welker overschrijding de overheid, inbreukmakende op een subjectief recht, onrechtmatig handelt, ook al is zij formeel tot de gewraakte handeling bevoegd. Of die grenzen in een bepaald geval overschreden zijn, staat voorzover de wet, gelijk in dezen, die grenzen niet uitdrukkelijk vaststelt, ter beslissing van de rechter, die de al of niet rechtmatigheid van ene, op een subjectief recht inbreuk makende, overheidshandeling heeft te beoordelen. De vraag, welke zich thans, naar aanleiding van het middel van cassatie in verband met de bepaling van art. 32 der Woonruimtewet, opdringt, is nu deze, of dat artikel, bepalende, dat vorderingen, als daarbij omschreven, dus voldoende aan de formele vereisten der wet, geacht worden een doelmatige verdeling van woongelegenheid in een gemeente te bevorderen, terwijl tegenbewijs voor de rechter in burgerlijke zaken niet is toegelaten, in alle gevallen medebrengt, dat het oordeel van het vorderend administratief orgaan op dit gebied zo volkomen souverein is, dat zijn, volgens deze wetsbepaling, zonder tegenbewijs voor de rechter, doelmatige verdeling van woongelegenheid bevorderende, beslissing, tevens als in ieder opzicht rechtmatig moet worden beschouwd. De Memorie van Toelichting op het ontwerp Woonruimtewet (Zitting Stat. Gen. 1946–47 − 424 No. 3) op de artt. 7, 8 en 32 zoude kunnen leiden tot die opvatting en daarmede tot de mening, dat voor de burgerlijke rechter op dit gebied geen taak meer is weggelegd. Immers zo luidt het daar: ‘De praktijk heeft echter thans voldoende uitgewezen, dat het doel der wet slechts dan bevredigend kan worden nagestreefd, als de bemoeiingen der besturende overheid niet worden doorkruist door rechterlijke uitspraken. Rechtmatigheid en doelmatigheid zijn binnen de formele grenzen der onontbeerlijke bevoegdheden van de administratie op dit gebied niet meer zoo te onderscheiden, dat zij aan de hoede van verschillende overheden kunnen worden toevertrouwd. Als de wet zelve in art. 7 de bevordering van doelmatige verdeeling van woongelegenheid tot eenige norm voor de hanteering van de vorderingsbevoegdheid verheft, kunnen rechtmatigheid en doelmatigheid geacht worden in zoover samen te vallen. Voor uitspraken van den rechter in burgerlijke zaken, waarin geen andere rechtmatigheid dan de zooëven bedoelde ter toetsing komt, is bij deze wet geen rationeele plaats.’ ‘In hoever? dus toch niet geheel’ vraagt Prof. van Oven terecht (N.J.B. 1947 bl. 327).

Aan de aldus verkondigde bedoeling der wet wordt dan ook weder twijfel gewekt door de hiervoren vermelde uitspraak van Minister Beel en niet minder door de, juist naar aanleiding van het in deze zaak gewezen vonnis van de Arnhemse President, gemaakte, ook in ’s Hofs arrest weergegeven, opmerking van Minister Witteman in antwoord op een vraag van het lid der Tweede Kamer, de heer Derks, (Handelingen 2e Kamer 1947–48 blz. 426). Laatstgenoemde Minister uitte zich toch daarbij als volgt: ‘Ik kan niet zeggen, dat ik daarvan (nl. van bedoeld vonnis) achterovergevallen ben. Dit vonnis gaat ervan uit, dat de vraag, of de Overheid hier onrechtmatig is opgetreden ter beoordeeling blijft van de rechter. Ik zou zeggen: in onze rechtsstaat is dat een gelukkig ding. De bedoeling van de Woonruimtewet is geweest, dat de vraag van de doelmatigheid aan de rechter zou worden onttrokken. Er kunnen zich natuurlijk gevallen voordoen, waarin sprake is van misbruik van recht, en dan zou het niet juist zijn, wanneer de rechter zich in dit opzicht incompetent zou verklaren. Ik geloof niet, dat dit vonnis ons moet verontrusten. Anderzijds zullen dergelijke beslissingen wel een uitzondering blijven.’

Neemt men hierbij in aanmerking, dat, gelijk de President reeds overweegt, hoezeer bij de Regering de bedoeling mocht hebben voorgezeten om de bevoegdheid van de rechter te beperken tot een beoordeling van de formele vereisten van een vordering, deze beperking echter niet uitdrukkelijk in de wet, met name niet in art. 32 is opgenomen, dan wil het mij voorkomen, dat het voorgestelde middel in zijn algemeenheid te ver gaat, immers de inmenging van de rechter in deze verder wenst terug te dringen, dan de wet heeft bedoeld. Al is aan de vorderende Overheid een uiterst ruime bevoegdheid verleend, zodat hetgeen zij als een doelmatige verdeling van woonruimte binnen een bepaalde gemeente beschouwt in de regel ook als een rechtmatige verdeling moet worden aangemerkt, zo is het tòch m.i. niet uitgesloten, dat zich nog — zij het bij hoge uitzondering — gevallen kunnen voordoen, waarin het redelijkerwijze zonder meer duidelijk is, dat het resultaat, waartoe de overheid ten aanzien van de verdeling van woonruimte in de haar toevertrouwde gemeente is gekomen, al mag aan haar doelmatigheid in rechten niet worden getwijfeld, niettemin niet als rechtmatig kan worden aangemerkt voorzover zij redelijkerwijze niet is te beschouwen als het uitvloeisel van de afweging der in aanmerking komende belangen.

Wanneer de rechter, zoals m.i. het Hof te dezen, in een beoordeling hiervan treedt, begeeft hij zich, naar het mij voorkomt, dan ook niet in hetgeen uitsluitend tot de taak der administratieve Overheid behoort, doch stelt hij, hetgeen, waar de wet zwijgt, m.i. des rechters is, alleen de grenzen vast, waarbinnen de administratie vrij moet zijn, naar eigen inzicht te beslissen, doch bij overschrijding van welke zij, inbreukmakende op een subjectief recht, geacht moet worden misbruik van haar bevoegdheid te hebben gemaakt, immers daarbij te hebben gevolgd een gedragslijn, die redelijkerwijze niet meer geacht kan worden gegrond te zijn op een redelijke afweging van alle daarbij betrokken belangen. Of zulks het geval is, is, niet meer een vraag van doelmatigheid, doch een rechtsvraag, gelijk Uw Raad in zijn voormeld arrest van 1936 reeds aannam. Het wil mij nu voorkomen, dat het Hof in het bestreden arrest, waaruit feitelijk valt af te leiden, dat de onderhavige vordering van woonruimte verweerder en diens echtgenote, gezien hun beider psychische gesteldheid, welke, naar deskundig oordeel, samenwoning met anderen voor hen in die mate onmogelijk maakt, dat hun geen andere uitweg overblijft, dan bij tenuitvoerlegging van de vordering hun vrije woning geheel prijs te geven en zich in een inrichting voor zenuwzieken te laten opnemen, op dit grond van oordeel kan zijn, dat hier de grenzen, aan het vrije oordeel der administratie gesteld, werden overschreden en dat dus de vorderende overheid door hen aldus in een dwangpositie te brengen, waarvan de onvermijdelijkheid met het oog op een doelmatige verdeling van woongelegenheid in de betrokken gemeente niet is gebleken, tegenover hen onrechtmatig handelde. Al zoude dus de onderhavige vordering ingevolge art. 32 der Woonruimtewet geacht moeten worden een doelmatige verdeling van woongelegenheid in de gemeente Doetinchem te bevorderen, dan hebben wij m.i. hier nochtans te maken met het uitzonderlijke, ook door de Regering blijkens de parlementaire geschiedenis der wet als mogelijk veronderstelde, geval, dat doelmatigheid en rechtmatigheid der vordering van woonruimte niet samenvallen, zodat ik meen te mogen concluderen tot verwerping van het beroep met veroordeling van de eiser tot cassatie in de daarop gevallen kosten.

HR 04-03-1952, NJ 1952, 365 Emmense Baliekluivers

HOGE RAAD (Strafkamer)

4 maart 1952

(Mrs Fick, Feber, van Berckel, Westerouen van Meeteren, Haga;)

A-G Langemeijer
m.nt. BVAR

Regeling

A.P.V. Emmen, art. 14, Wegenverk.regl. art. 40.* [1]

Essentie

Plaatselijk verbod zonder noodzaak op bruggen te verblijven i.v.m. art. 40 Wegenverkeersreglement.

Samenvatting

De bepaling van art. 14 A.P.V. Emmen, verbiedende het zonder noodzaak blijven staan op over vaarwater gelegen bruggen, batten of vonders of daartoe behorende werken of wel daarop te zitten of daartegen aan te leunen strekt, ook blijkens de plaatsing van dit voorschrift in Hfdst. Ⅴ dier verordening, als opschrift voerende: ‘openbare orde, veiligheid en zedelijkheid’ kennelijk ter voorkoming van het doelloos verblijven op of in de onmiddellijke nabijheid der evenbedoelde bruggen en andere inrichtingen en ter kering van de uit dat verblijven voortvloeiende gevaren van baldadigheid.

Daartegenover beoogt art. 40 lid 4 Wegenverkeersregl., aan voetgangers verbiedende het blijven staan op of nabij kruisingen en splitsingen van wegen en op bruggen, indien daardoor het verkeer wordt belemmerd of in gevaar gebracht, slechts het tegengaan van gedragingen van voetgangers, waardoor de verkeersbelangen kunnen worden geschaad.

Mitsdien bestaat geen grond voor de opvatting als zou door het laatstgenoemd artikel zijn voorzien in een onderwerp, geregeld door het evenbedoeld voorschrift der A.P.V. Emmen, met gevolg dat dit voorschrift bij de inwerkingtreding van het Wegenverkeersregl. van rechtswege zou hebben opgehouden te gelden.

Tekst

Op het beroep van den Ambtenaar O.M. bij de Kantongerechten in het Arrondissement Assen, req. van cassatie tegen een vonnis van den Kantonr. te Emmen van 6 Sept. 1951, waarbij J.S. te N. bij verstek, is ontslagen van alle rechtsvervolging.

De Hoge Raad, enz.;

Gehoord het verslag van den Raadsheer Westerouen van Meeteren;

Gelet op de middelen van cassatie, door den req. voorgesteld bij schriftuur en luidende:

I.S., althans v.t. van de artt. 350, 351 en 352 Sv., 194 Gemeentewet, 14 en 134 A.P.V.-Emmen (nader te noemen A.P.V.) en de artt. 40, lid 4 en 124 Wegenverkeersregl., doordat het Kantonger. verd. heeft ontslagen van alle rechtsvervolging, overwegende dat in het onderwerp, waarin voorzien werd bij de artt. 14 j°. 134 van de genoemde A.P.V., nadien is voorzien door art. 40 lid 4 j°. 124 Wegenverkeersregl. en derhalve op grond van art. 194 Gemeentewet art. 14 dezer APV. van rechtswege heeft opgehouden te gelden; zulks ten onrechte, omdat art. 14 APV. niet voorkomt in Hfdst. VI dier Verordening, voerende als titel: ‘Het rijden en varen’ en bevattende de regelen ter beveiliging van het verkeer te land en te water, doch is opgenomen in Hfdst. V dier APV., dat tot titel heeft: ‘Openbare orde, veiligheid en zedelijkheid’ en derhalve kennelijk betreft de handhaving der openbare orde, immers strekt tot het tegengaan van het lanterfanten en werkeloos rondhangen op bruggen, en wel óók op die bruggen, welke niet voor het openbaar verkeer openstaan, doch op alle bruggen welke zijn gelegen over voor het publiek verkeer bestemde vaarten en kanalen (art. 2, sub b APV.). Art. 14 APV. en 40, lid 4 Wegenverkeersregl. hebben dus niet eenzelfde norm, noch hebben zij eenzelfde sociaal belang op het oog, buiten hetwelk geen ander belang meer mogelijk is.

II.S. althans v.t. van de artt. 350, 351 en 352 Sv., 6 Wegenverkeerswet, 40 lid 4 Wegenverkeersregl. en 14 A.P.V.-Emmen (nader te noemen APV.), doordat het Kantong. verd. heeft ontslagen van alle rechtsvervolging uit overweging dat in het onderwerp, waarin voorzien werd bij de artt. 14 j° 134 van genoemde APV. nadien is voorzien door de art. 40 lid 4 j°. 124 Wegenverkeersregl. en derhalve op grond van art. 194 Gemeentewet art. 14 dezer APV. van rechtswege heeft opgehouden te gelden; zulks ten onrechte, omdat, ook al zou art. 14 APV. mede betrekking hebben op de beveiliging van het verkeer, dit artikel in dat geval op grond van de artt. 38 en 44 der Wegenverkeersregeling (d.d. 16 Sept. 1941) buiten werking zou zijn getreden gedurende de gelding van die Wegenverkeersregeling, doch, — als zijnde overigens niet vervallen of ingetrokken — tegelijk met het tijdstip van in werking treding van de Wegenverkeerswet en het Wegenverkeersreglement uit zijn verstening zou zijn herleefd. Art. 14 zou dan dus kunnen worden beschouwd als een door de gemeente raad gestelde regel nopens het verkeer op de wegen, voor zoveel betreft een punt, waaromtrent in de Wegenverkeerswet, het Wegenverkeersreglement of in een provinciale verordening als bedoeld in art. 5 Wegenverkeerswet niet — en zeker niet nadien — is voorzien. Immers naast art. 40 lid 4 Wegenverkeersregl., dat voetgangers o. m. verbiedt te blijven staan op bruggen, indien daardoor het verkeer wordt belemmerd of in gevaar gebracht (krenkingsdelict), verbiedt art. 14 APV. het blijven staan op bruggen zonder noodzaak, dus zonder dat er van verkeer sprake behoeft te zijn (ingevaarbrengingsdelict);

Gehoord den A.-G. Langemeijer namens den P.-G. in zijn conclusie, enz.

1. enz., enz.;
2. t. a. v. het eerste middel:

dat de bepaling van art. 14 APV.-Emmen, verbiedende het zonder noodzaak blijven staan op over vaarwaters gelegen bruggen, batten of vonders of daartoe behorende werken of wel daarop te zitten of daartegen aan te leunen, ook blijkens de plaatsing van dit voorschrift in Hfdst. V dier Verordening, als opschrift voerende: ‘Openbare orde, veiligheid en zedelijkheid’, kennelijk strekt ter voorkoming van het doelloos verblijven op of in de onmiddellijke nabijheid der evenbedoelde bruggen en andere inrichtingen en ter kering van de uit dat verblijven voortvloeiende gevaren van baldadigheid;

dat daartegenover art. 40 lid 4 Wegenverkeersregl., aan voetgangers verbiedende het blijven staan op of nabij kruisingen en splitsingen van wegen en op bruggen, indien daardoor het verkeer wordt belemmerd of in gevaar gebracht, slechts beoogt het tegengaan van gedragingen van voetgangers, waardoor de verkeersbelangen kunnen worden geschaad;

dat mitsdien geen grond bestaat voor de opvatting als zou door het laatstgenoemd artikel zijn voorzien in een onderwerp, geregeld door het evenbedoeld voorschrift der A.P.V. Emmen, met gevolg dat dit voorschrift bij de inwerkingtreding van het Wegenverkeersregl. van rechtswege zou hebben opgehouden te gelden;

dat het middel derhalve gegrond is, zodat het bestreden vonnis niet kan worden gehandhaafd en het tweede middel geen onderzoek behoeft;

Vernietigt het bestreden vonnis doch alleen voor zover gereq. — waarvoor te lezen: het bewezenverklaarde feit — niet strafbaar is verklaard en voorzover gereq. van alle rechtsvervolging is ontslagen;

Rechtdoende krachtens art. 105 R.O. enz. (Volgt veroordeling tot een boete van ƒ 1, subs. 1 dag tuchtschool, Red.).

Conclusie

A‑G Mr Langemeijer.

Ten laste van de gereq. is bewezenverklaard:

dat hij op 2 Juni 1951 te 23.25 u. ongeveer te N., althans in de gemeente E., zonder noodzaak is blijven staan op een over het voor het publiek verkeer bestemde, Weerdingerkanaal gelegen brug .

Niet omstreden is dat voor toepassing op dit bewezenverklaarde als enige strafbepaling in aanmerking komt art. 14 A.P.V.-Emmen, dat luidt:

Het is verboden zonder noodzaak te blijven staan op over vaarwaters gelegen bruggen, batten of vonders of daartoe behorende werken of wel daarop te zitten of daartegen aan te leunen .

De Kantonr. heeft nu verd. ontslagen van rechtsvervolging en ter motivering daarvan overwogen:

1. dat in het onderwerp, waarin voorzien werd bij voormelde bepalingen van de A.P.V.-Emmen, nadien is voorzien door art. 40 lid 4 j°. art. 124 Wegenverkeersregl. van 28 Aug. 1950, hetwelk beoogt de verkeersveiligheid te bevorderen, terwijl art. 14 A.P.V.-Emmen voorkomt in een Hoofdstuk, dat mede als titel voert: ‘Openbare — veiligheid —’ en, vóór de inwerkingtreding van het voormeld Wegenverkeersregl., in hetzelfde onderwerp voorzag als thans dit Wegenverkeersregl.;
2. dat voormelde bepaling van de voormelde plaatselijke verordening deswege van rechtswege heeft opgehouden te gelden .

De Heer req. bestrijdt deze beslissing met twee middelen. Het eerste hiervan is het meest principiële; het betoogt nl. dat art. 14 een geheel ander onderwerp regelt dan art. 40 Wegenverkeersregl., nl. in het belang van de openbare orde het lanterfanten op bruggen, zijnde plaatsen waar dit meer dan elders geschiedt, wil tegengaan.

Mij komt dit betoog wel juist voor, althans in zijn negatieve bestanddeel, nl. dat in ieder geval het artikel niet dwingt tot de conclusie, dat men daarmede een voorschrift ten behoeve van het verkeer heeft willen geven. Behalve dat de ratio, welke de Heer req. naar voren brengt, zich althans als die van het art. laat denken, pleit tegen het aannemen van de bedoeling om uitsluitend het verkeer te dienen ook de vermelding van vonders, waarbij dit doel zich moeilijk denken laat. Of nu de ratio werkelijk die is, welke de Heer req. suggereert, en of die ratio er een zou zijn welke met art. 168 Gemeentewet in overeenstemming is te brengen, behoeft hier niet te worden beoordeeld. Opgemerkt zij daaromtrent slechts, dat in deze zaak m.i. geen voldoende gronden naar voren komen om aan te nemen, dat het voorschrift niet het belang der openbare orde, zedelijkheid of gezondheid zou kunnen dienen of anderszins de huishouding der gemeente zou kunnen raken. Voor het slagen van het middel schijnt mij voldoende dat art. 14 niet klaarblijkelijk uitsluitend het onderwerp van art. 40 Wegenverkeersregl. betreft.

Het tweede middel is kennelijk voorgesteld voor het geval het eerste onjuist zou worden bevonden. Het stelt dat, al zou art. 14 wel uitsluitend aan verkeersbelangen dienstbaar zijn en al zou daarom het artikel tijdens de gelding van de Wegenverkeersregeling ingevolge art. 38 dier Regeling buiten werking zijn geweest, het dan toch onder de heerschappij van het Wegenverkeersreglement zonder beletsel zou gelden. Immers, aldus het middel, art. 40 Wegenverkeersregl. schept met betrekking tot de verkeersveiligheid op bruggen een krenkingsdelict, art. 14 van de verordening daarentegen in ingevaarbrengingsdelict. Dit is tot zover volkomen juist — wanneer men eenmaal aanneemt dat art. 14 verkeersbelangen behartigt. Wat ik echter niet met de Heer req. eens kan zijn is dat bij een onderwerp als het onderhavige en bij de vraag van toepasselijkheid van art. 194 Gemeentewet, waarom het hier gaat, een ingevaarbrengingsdelict niet hetzelfde onderwerp zou betreffen als een krenkingsdelict. M.i. zal men moeten oordelen, dat de Rijkswetgever door het krenkingsdelict in het leven te roepen tevens de beslissing heeft getroffen, dat daardoor voor behartiging van de daarbij betrokken belangen voldoende is gewaakt, tenminste voorzover dit met strafrechtelijke middelen mogelijk is. Wellicht zou zich daarnaast een verordeningsbepaling laten denken voor bepaalde bruggen of b.v. voor bruggen van minder dan een bepaalde breedte, maar een voorschrift als het onderhavige zou neerkomen op een verdergaande voorziening in hetzelfde belang, dat is dus een afwijkende regeling van hetzelfde onderwerp, als door de wetgever reeds is geregeld.

Op grond van het i.v.m. middel I betoogde echter meen ik te moeten concluderen tot vernietiging van het vonnis overeenkomstig art. 105 R.O. Ik stel een zeer geringe straf voor, nu het hier overtreding betreft van een voorschrift, waarvan de reden van bestaan blijkbaar zelfs voor plaatselijke autoriteiten niet evident is. Mitsdien concludeer ik, dat Uw Raad het vonnis waarvan beroep vernietige en rechtdoende ten principale het bewezenverklaarde en de gereq. deswege strafbaar verklare, het feit qualificere als ‘te Emmen zonder noodzaak blijven staan op een over een vaarwater gelegen brug’ en de gereq. deswege veroordele tot betaling van een geldboete van een gulden, subs. één dag hechtenis.

Noot

Het is steeds weer een moeilijkheid, uit te maken of een plaatselijke verordening al dan niet voorziet in hetzelfde onderwerp als de hogere regeling. De H.R. heeft nu beslist, dat art. 14 A.P.V. Emmen, verbiedend het zonder noodzaak blijven staan op over vaarwater gelegen bruggen, batten of vonders of daartoe behorende werken of wel daarop te zitten of daartegen aan te leunen, een ander onderwerp regelt als art. 40 lid 4 Wegenverkeersreglement. Dit laatste bedoelt zonder twijfel regelen te geven in verband met de veiligheid van het verkeer. Uit het in de A.P.V. opgenomen verblijfsverbod o.a. op vonders blijkt reeds dat overwegingen van verkeersveiligheid zeker niet de enige motieven zijn geweest. Ook de plaatsing in Hfdst. V ‘Openbare orde, veiligheid en zedelijkheid’ duidt daarop. De genoemde veiligheid behoeft daarbij allerminst te zien op verkeersveiligheid. Zo concludeert de H.R. dat het genoemde artikel van de A.P.V. strekt tot kering van het doelloos verblijven op de aangeduide plaatsen en ter kering van de uit dat verblijven voortvloeiende gevaren van baldadigheid. Nu het motief, de doelstelling, de strekking van het verbod verschilt, verschilt het onderwerp. Dat hier de lagere wetgever de mogelijkheid wordt gegeven, door het noemen van een bepaald motief onaantastbaar te treden op verboden terrein is duidelijk. Ook elders doet zich hetzelfde voor. Men verg. het arr. H.R. 27 Febr. 1951 no. 472 in zake het uitgeven van strooibiljetten, met mijn noot.

Door het eerste middel gegrond te achten kwam de H.R. niet toe aan het tweede. Daarin werd gesteld, dat, aangenomen dat art. 14 A.P.V. Emmen verkeersbelangen zou behartigen, het artikel zou kunnen bestaan naast art. 40 Wegenverkeersreglement, daar het laatste een krenkingsdelict, art. 14 der verordening slechts een ingevaarbrengingsdelict zou scheppen. De A.-G. keerde zich tegen de stelling, dat een ingevaarbrengingsdelict niet hetzelfde onderwerp zou betreffen als een krenkingsdelict, als zij beide strekken tot het bereiken van eenzelfde goed, met name de veiligheid van het verkeer. ‘Men zal moeten oordelen’, zo stelt de A.-G., ‘dat de Rijkswetgever door het krenkingsdelict in het leven te roepen tevens de beslissing heeft getroffen, dat daardoor voor behartiging van de daarbij betrokken belangen voldoende is gewaakt, tenminste voorzover dit met strafrechtelijke middelen mogelijk is’. Mogelijk lijkt de A.-G. een bijzondere regeling voor bepaalde bruggen of bruggen van bepaalde aard. Maar hoe dan, kan men vragen, als nu alle bruggen in een bepaalde gemeente daaraan voldoen, als met name de bijzondere locale situatie dus locale bijzondere voorziening gewenst maakt? Dan ware de verdergaande voorziening betreffende hetzelfde belang alleszins redelijk. Men zou kunnen stellen, dat ‘het ontwerp’ van bepaalde regeling ziet op regeling van een bepaald belang met het oog op bepaalde omstandigheden, zodat regeling van datzelfde belang met het oog op bepaalde bijzondere (locale) omstandigheden als regeling van een ander onderwerp zou kunnen worden beschouwd. Dit zou aansluiten aan de praktijk van de Kroon, waar deze op grond van art. 193 Gem. Wet de neiging toont aanvullende regelingen toe te laten. Men verg. van der Pot, Handboek van het Ned. Staatsrecht 4e druk, Zwolle 1950 blz. 574, en de jurisprudentie t.a.v. het verschil in ‘onderwerp’ en ‘punt’ in art. 6 M.R.W. (nu artt. 2, 5 en 6 Wegenverkeerswet), bv. arr. H.R. 11 Dec. 1939, 1940 no. 319, m.o. W.P.

B.V.A.R