NJ  1963 , 248

HOGE RAAD (Kamer voor burgerlijke zaken)

27 Januari 1961

(Mrs. de Jong, Wiarda, Houwing, Hülsmann en Petit;)

A-G Eijssen
m.nt. DJV

Regeling

Gw. art. 131, Add. Art. IV.

Essentie

Onschendbaarheid van de wetten.

Samenvatting

Blijkens de wordingsgeschiedenis van art. 131 tweede lid Gw. heeft de grondwetgever het oordeel over de vraag, met welke bepalingen van de Grondwet bij het tot stand brengen der wetten moet worden rekening gehouden en hoe die bepalingen moeten worden uitgelegd en toegepast, uitsluitend willen doen toekomen aan den wetgever zelf en dus aan de beoordeling door den rechter onttrokken. Daarbij bestaat geen reden verschil te maken tussen de vraag of de inhoud ener wet in overeenstemming is met de Grondwet, en die of bij de totstandkoming der wet de door de Grondwet voor de wetsvorming voorgeschreven procedure is in acht genomen. Hieruit volgt dat de rechter, gesteld voor de vraag of enig zich blijkens de wijze van afkondiging als wet aandienend voorschrift inderdaad in den zin van het eerste lid van art. 131 Gw. kracht van wet heeft, bij de beantwoording van deze vraag het standpunt, dat t.a.v. die aanneming blijkens de voor zijn kennisneming vatbare stukken door de Staten-Generaal zelf is ingenomen, zal hebben te eerbiedigen. * [1] 

Partijen

Prof. Mr. Dr. G. van de Bergh, te Amsterdam, eiser tot cassatie van een door de Rb. te ‘s‑Gravenhage op 23 Febr. 1960 tussen pp. gewezen vonnis, adv. Mr. W.Blackstone, gepleit door Prof. Mr. J. v. d. Hoeven, adv. te Amsterdam,

tegen

den Staat der Nederlanden, wiens zetel is gevestigd te ‘s‑Gravenhage, verweerder in cassatie, adv. Jhr. Mr. G. W. van der Does.

Tekst

1. O. dat uit het bestreden vonnis blijkt:

dat eiser, nader te noemen van den Bergh, verweerder, nader te noemen de Staat, heeft gedaagd voor den Kantonrechter te ‘s‑Gravenhage en heeft gesteld:

dat, van den Bergh, als gewezen lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal tegenover den Staat recht heeft op pensioen; dat van het in dier voege hem toekomende pensioen over het jaar 1957 aan van den Bergh niet is uitbetaald een bedrag groot ƒ 214,81 door den Staat aangeduid als korting wegens het genot van algemeen ouderdomspensioen; dat wegens het niet uitbetalen van dit bedrag de Staat jegens van den Bergh in gebreke is, daar de Staat ondanks aanmaning door van den Bergh de betaling van dit in voege als voormeld gekorte bedrag blijft weigeren; dat de Staat zijn weigering tot betaling grondt op een stuk, als ‘wet van 31 Jan. 1957’ in Stb. 30 van het jaar 1957 opgenomen, welk stuk echter niet is tot stand gekomen op de wijze door de Grondwet voorgeschreven en mitsdien niet is een wet, zodat het iedere rechtskracht mist; dat de vordering van van den Bergh opeisbaar is;

op welke gronden van den Bergh de veroordeling van den Staat heeft gevorderd tot betaling aan hem van een bedrag van ƒ 214,81;

dat de Staat deze vordering heeft bestreden en de Kantonrechter bij vonnis van 23 Aug. 1958 van den Bergh in zijn vordering niet ontvankelijk heeft verklaard, na voorzover thans nog van belang, te hebben overwogen:

‘dat door van den Bergh niet is betwist dat krachtens art. 2 der Regeling in Stb. 1957 no. 30, wegens het bestaan van een aanspraak van van den Bergh op een pensioen als gewezen kamerlid zowel als op een ouderdomspensioen, de uitbetaling van van den Bergh’s kamerlid-pensioen is beperkt (en wel op de voet van het bepaalde in het tweede lid van genoemd art. 2):

‘dat van den Bergh deze beperking in de uitbetaling aanmerkt als een wijziging in het bedrag van het pensioen aangezien — gelijk door den Staat niet wordt weersproken — deze beperking blijvend is;

‘dat hij zich op het standpunt stelt, dat de Staat tot deze wijziging niet gerechtigd is, omdat zodanige wijziging krachtens art. IV alinea 4 der Additionele Artikelen van de Grondwet moet geschieden door een wet waarvan het ontwerp is aangenomen met de stemmen van ten minste twee derden van het aantal leden waaruit elk der kamers bestaat en hij van mening is, dat niet vaststaat dat dit is geschied;

‘dat Wij deze zienswijze echter niet kunnen delen;

‘dat de door van den Bergh bestreden regeling voorschrijft dat de uitbetaling van het pensioen wordt beperkt, en dus niet voorschrijft dat het bedrag van het pensioen wordt gewijzigd;

‘dat derhalve naar de letter de regeling niet is een regeling als bedoeld in art. IV alinea 4 der Additionele Artikelen;

‘dat dit ook naar de strekking niet het geval is. Een regeling over de uitbetaling van iets wat verschuldigd is, is zeer wel denkbaar zonder dat daarbij het bedrag van het verschuldigde wordt gewijzigd. Is dit laatste de bedoeling dan zal zulks duidelijk moeten blijken, In het onderhavige geval is het kennelijk de bedoeling van den wetgever geweest voor diverse groepen van gepensioneerden — en bij de onderhavige regeling voor die van van den Bergh — het ouderdomspensioen op een lager bedrag te stellen en de regeling komt dan ook neer op een wijziging van het bedrag van het ouderdomspensioen in den vorm van een betalingsregeling ten aanzien van zijn pensioen — waarvan het bedrag niet wordt gewijzigd;

‘dat, nu bij de bestreden wet van 31 Jan. 1957 (Stb. no. 30) het bedrag van het pensioen niet wordt gewijzigd en derhalve daarvoor niet geldt het vereiste dat de wet waarbij dit geschiedt met een meerderheid van 2/3 van het aantal leden, waaruit elk der Kamers bestaat, wordt aangenomen, niet valt in te zien dat door den in de dagvaarding gestelden gang van zaken aan van den Bergh iets is tekort gedaan — zodat Wij hem met zijne vordering niet kunnen ontvangen;

‘dat voorts, te allen overvloede, dat van den Bergh nog heeft betoogd — uitgaande van de bovenweerlegde stelling dat de regeling in Stb. 1957 no. 30 inhoudt een wijziging van het bedrag van het pensioen — dat zodanige wijziging ingevolge art. IV lid 4 Additionele Artikelen der Grondwet slechts mogelijk is bij een wet, aangenomen met de stemmen van twee derden van het aantal leden der Kamers, dat niet vaststaat dat dit is geschied, dat de regeling dus niet kracht van Wet heeft en dat Wij, uitoefenend het recht en de verplichting tot formele toetsing, de regeling krachteloos zullen dienen te achten en de inhouding als ten onrechte geschied zullen aanmerken;

‘dat Wij echter menen de vraag of dit toetsingsrecht bestaat — aan welke vraag pp. uitvoerige berekeningen hebben gewijd — buiten beschouwing te kunnen laten;

‘dat toch, indien zij ontkennend zou moeten worden beantwoord, de regeling zonder meer als Wet zou zijn te aanvaarden, nu zij in den voorgeschreven vorm en op de voorgeschreven wijze is afgekondigd;

dat, indien zij bevestigend zou zijn te beantwoorden dit van den Bergh geen baat zou kunnen brengen omdat dit toetsingsrecht, beter gezegd die toetsingsplicht, dan toch, naar Onze mening waarschijnlijk slechts toepassing zou vinden in gevallen waarin redelijkerwijze aanleiding bestaat rekening te houden met aperte schending of verwaarlozing van den voorgeschreven gang van zaken en hiervan in het onderhavige geval geen sprake is, nu het wetsontwerp in een gewone zitting onder normale omstandigheden zonder hoofdelijke stemming is aangenomen, zodat er slechts plaats is voor een theoretische twijfel of, bij ontbreken van een uitdrukkelijke constatering van het vereiste aantal stemmen, dit aantal kan geacht worden te zijn uitgebracht;

dat van den Bergh van dit vonnis hoger beroep heeft ingesteld bij de Rb.;

dat de Rb. bij vonnis van 23 Februari 1960 het vonnis van den Kantonr. heeft bevestigd na te hebben overwogen:

‘dat de eerste grief van van den Bergh zich richtende tegen de overweging van de Kantonr., dat de Wet van 31 Januari 1957, Stb. 30, houdende, voorzover hier van belang, beperking van de uitbetaling van de pensioenen van gewezen leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, geen wijziging inhoudt in de zin van het vierde lid van art. IV der additionele artikelen der Grondwet, naar het oordeel van de Rb. gegrond is;

‘dat genoemde Wet weliswaar vanuit het oogpunt van pensioenwetgevingstechniek geen wijziging van de pensioensmaatstaven moge zijn, maar dit niet wegneemt, dat voor deze Wet voor de rechtstreeks betrokkene het bedrag, dat hij als pensioen ontvangt, wordt verminderd, dus gewijzigd en als zodanig valt onder de strekking van het vierde lid van art. IV der additionele artikelen;

‘dat dan ook het, volgens den Staat slordig geredigeerde, art. 8 van de Wet van 20 December 1956, houdende beperking van de uitbetaling van een overheidspensioen bij gelijktijdige aanspraak op een pensioen krachtens de Algemene Ouderdomswet, Stb. 616, naar de mening van de Rb. terecht spreekt van het in mindering brengen van bedragen op het pensioen, hetgeen ook op een wijziging in materiële zin duidt;

‘dat nu de eerste grief naar de mening van de Rb. gegrond is, de overweging, die de Kantonr. als te allen overvloede heeft aangeduid, maar, die kennelijk is bedoeld als subsidiaire overweging, waar tegen de tweede grief zich richt, aan de orde komt;

‘dat de Rb. meent, dat een bespreking van deze grief, aangezien deze niet kan leiden tot het door van den Bergh beoogde resultaat, achterwege kan blijven;

‘dat de Rb., namelijk de rechtsgronden ambtshalve aanvullende, van oordeel is op grond van de tekst van het tegenwoordige art. 131 der Grondwet, gezien in het licht van de wijze van tot standkoming van deze bepaling, dat de Rechter de bevoegdheid mist de Wet naar inhoud aan de Grondwet te toetsen;

‘dat tekst en strekking van deze grondwettelijke bepaling zich naar de mening van de Rb. eveneens verzetten tegen het in casu aan de additionele bepaling IV, sub 4 der Grondwet toetsen of de Wet van 31 Jan. 1957 Stb. 30 op de juiste wijze zou zijn tot stand gekomen;

dat het voorgaande met zich brengt, dat het vonnis van de Kantonr., met verbetering van gronden als voormeld, dient te worden bevestigd;

dat van den Bergh tegen dit vonnis het navolgende middel van cassatie heeft voorgedragen:

1. of v. t. van de artt. 55, 56, 57, 80, 81, 86, 88, 89, 91, 92, 99, 115, 116, 117, 119, 120, 121, 123, 124, 130, 131, 163, 167, 175, 179 Grondwet, IV van de Additionele Artikelen der Grondwet, 2 en 20 R.O., 1, 2, 11 A.B., 48 en 59 Rv., 7, 60, 62, 63, 86, 87, 89, 91, 102 van het Reglement van Orde voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 5, 12, 14, 31, 33, 34 van het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, 1, 2 en 9 van de ‘Wet van 31 Jan. 1957’ (Stb. 1957 no. 30),

doordien de Rb. het vonnis van den kantonr., met verbetering en aanvulling der gronden, heeft bevestigd, cum annexis, zulks op de gronden in het beroepen appèlvonnis vermeld, ten onrechte, omdat tekst en strekking van art. 131 der Grondwet zich geenszins verzetten tegen het in casu aan de additionele bepaling IV, sub 4 der Grondwet toetsen of de ‘wet van 31 Jan. 1957’ Stb. 30 op de juiste wijze zou zijn tot standgekomen, en integendeel de rechter bevoegd (en zelfs verplicht) is, oordelende — gelijk de Rb. gedaan heeft — dat de ‘wet van 31 Januari 1957’ Stb. 30 een wijziging van het pensioen beoogt in den zin van art. IV lid 4 der Additionele Artikelen, (terwijl te dien tijde een wet, als bedoeld in de eerste volzin van het derde lid van art. 99 der Grondwet nog niet in werking was getreden), zich ervan te vergewissen, of het ontwerp der betreffende ‘wet’ is aangenomen zó als het, krachtens art. IV lid 4 der Additionele Artikelen, in de gegeven omstandigheden, uitsluitend aangenomen kòn worden, te weten (niet dan) met de stemmen van twee derden van het aantal leden, waaruit elk der Kamers bestaat.

1. aangaande het middel:

dat blijkens de geschiedenis van zijn totstandkoming het tweede lid van het tegenwoordige artikel 131 van de Grondwet bedoelt uit te drukken dat, zoals het voorlopig verslag van de 2e Kamer dit destijds omschreef, ‘zolang de wetgeving niet tussen beide treedt, de geldigheid der wetten boven alle bedenking verheven moet zijn en dus ook geen andere macht in den Staat de bevoegdheid heeft om een bestaande wet op grond van vermeende strijdigheid met de Grondwet of iets dergelijks aan te randen’;

dat hieruit volgt dat de grondwetgever het oordeel over de vraag, met welke bepalingen van de Grondwet bij het tot stand brengen der wetten moet worden rekening gehouden en hoe die bepalingen moeten worden uitgelegd en toegepast, uitsluitend heeft willen doen toekomen aan den wetgever zelf en dus aan de beoordeling door den rechter heeft willen onttrekken;

dat daarbij geen reden bestaat verschil te maken tussen de vraag of de inhoud ener wet in overeenstemming is met de Grondwet, en die of bij de totstandkoming der wet de door de Grondwet voor de wetsvorming voorgeschreven procedure in acht is genomen, daar het antwoord op beide vragen afhankelijk is van de beoordeling van de wijze waarop bij den wetgevenden arbeid de bepalingen van de Grondwet zijn uitgelegd en toegepast door de organen, aan welke de wetgevende macht door den grondwetgever is toevertrouwd;

dat uit het bovenstaande volgt dat de rechter, gesteld voor de vraag, of enig zich blijkens de wijze van afkondiging als wet aandienend voorschrift inderdaad in den zin van het eerste lid van art. 131 kracht van wet heeft door dat de in dat artikel bedoelde aanneming door de Staten-Generaal en goedkeuring door den Koning hebben plaats gevonden, bij de beantwoording van deze vraag het standpunt, dat t.a.v. die aanneming blijkens de voor zijn kennisneming vatbare stukken door de Staten-Generaal zelf is ingenomen, zal hebben te eerbiedigen;

dat met betrekking tot de in Stb. 30 gepubliceerde wet van 31 Jan. 1957, waarvan van den Bergh de aanneming door de Staten-Generaal betwist, uit de Handelingen van de Staten-Generaal ondubbelzinnig volgt dat naar het oordeel van elk van de beide Kamers van de Staten-Generaal het ontwerp van die wet door die Kamer — uiteraard met inachtneming van de volgens haar toepasselijke bepalingen van de Grondwet — is aangenomen;

dat op grond van dit oordeel, dat niet ter toetsing staat van den rechter, het desbetreffende voorstel van wet voor aangenomen moet worden gehouden, zodat, nu blijkens de wijze waarop het door de Koningin is afgekondigd, mede de Koninklijke goedkeuring verworven heeft, dat voorstel in den zin van het eerste lid van art. 131 van de Grondwet kracht van wet heeft gekregen en door de afkondiging verbindend is geworden;

dat het middel de beslissing van de Rb. dus tevergeefs bestrijdt;

Verwerpt het beroep.

Veroordeelt enz. (Salaris ƒ 750,00).

Conclusie

A‑G Mr. Eijssen.

Twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in elk der Kamers der Staten-Generaal eist de Grondwet voor:

aanneming in tweede lezing van een wijziging van de Grondwet: art. 211;

afwijking bij overeenkomst van bepalingen van de Grondwet: art. 63 en 67.

De stemmen van twee derden van de leden, waaruit elke Kamer bestaat, eist de Grondwet voor aanneming van wetten, die de volgende onderwerpen regelen;

de bedragen betreffende het inkomen der Kroon: art. 30, lid 2;

de schadeloosstelling en de vergoeding van kosten voor leden der Tweede Kamer alsmede de toelage van de voorzitters van beide Kamers: art. 99, leden 1 en 2, en 101, lid 4;

de bedragen van pensioenen als bedoeld in Additioneel artikel IV, lid 4.

Deze tweede groep van bepalingen komt in de Grondwet voor sinds 1938. Wat die groep betreft, dateert de tekst van art. 30, lid 2, van dat jaar; doch de teksten van de andere artikelen wijken af van de teksten van het jaar 1938.

Het middel nu richt zich tegen de omstandigheid, dat de wet van 31 Jan.1957 Stb. 30 niet overeenkomstig de eis van het genoemde additionele artikel met de stemmen van 2/3 van het aantal leden van elk der Kamers zou zijn aangenomen, daar de aanneming is geschied zonder hoofdelijke stemming (en niet blijkt of vaststaat, dat bij de aanneming 2/3 van de leden aanwezig was): 2e Kamer 21 December 1956, Hand. blz. 468 en 1e Kamer 29 Januari 1957, Hand. blz. 2039.

Blijkens het gehouden pleidooi zou de goedkeuring des Konings van een door de Staten-Generaal aangenomen voorstel van de wet blijken ‘uit datum en ondertekening door de Koning en de contrasignerende Minister’. De procedure is evenwel als volgt. Op een wetsvoorstel worden geplaatst de formules van Gw. art. 123, lid 1, en art. 124, lid 2, eerste formulier, die door de Voorzitter der Tweede Kamer, onderscheidenlijk de Voorzitter der Eerste Kamer worden ondertekend. Daarna wordt de door Gw. art. 131, lid 1, vereiste goedkeuring des Konings op het wetsvoorstel geplaatst. Zulks geschiedt doordat de Koning het volgende formulier op het wetsvoorstel ondertekent: ‘De Koning bewilligt in het voorstel’. De Koning ondertekent eveneens het formulier van afkondiging van de wet, dat de beweegreden van de wet en de inhoud van de wet zelf bevat (Gw. art. 131, lid 1, j° 81). Het contra-seign komt op de laatste twee formulieren voor. Het formulier van afkondiging verschijnt in het Staatsblad zonder de drie andere formulieren. Het betoog van eiser is dus juist, voor zover het zou betekenen, dat de ondertekening door de Koning en de contrasignerende Minister van het formulier van afkondiging slechts behoort plaats te hebben indien het wetsvoorstel is goedgekeurd, en dat die ondertekening de goedkeuring des Konings zal impliceren.

Het pleidooi zocht blijkbaar in zoverre aansluiting bij Kranenburg (Het Ned. Staatsrecht, 7e druk, blz. 380), als deze zegt, dat de afkondiging van een wet op authentieke wijze vaststelt: aanneming door de Staten-Generaal, goedkeuring door de Koning en afkondiging. Behalve tautologie zie ik hier dus aanleiding tot misverstand. Van der Pot (Handb. van het Ned. Staatsrecht, 6e druk, blz. 111) geeft mijns inziens de procedure onjuist weer, waar hij zegt: Bij de afkondiging door de Koning ‘stelt deze de wetstekst vast’.

Irrelevant komt mij voor,of de afkondiging van een wet, zoals voor eiser bij pleidooi is betoogt (Buys, De Grondwet, I, blz. 629 en Oud, Het constitutioneel recht van het Kon. der Nederl. II, blz. 91), een daad van uitvoering zou zijn (Oud geeft de wetsprocedure juist aan); zulks omdat naar mijn mening de authentieke vaststelling van de wet niet bij de afkondiging geschiedt. En die authentieke vaststelling behoort mijns inziens tot de wetgevende arbeid (Struycken, Het Staatsr. van het Kon. der Ned. 1e deel, 1915, blz. 95).

Naar eisers hoofdstelling vordert het verbod om de inhoud van een wet te toetsen aan de Grondwet (verbod van materiële toetsing) juist dat de rechter een onderzoek instelt naar de aanneming van het voorstel door de Staten-Generaal, de goedkeuring des Konings en de afkondiging (formele toetsing).

Eiser bestrijdt de betogen van Kranenburg (t.a.p. blz. 380) en van der Pot (t.a.p., blz. 106), dat de rechter niet tot formele toetsing is gerechtigd. Eiser meent met name steun te vinden in het arrest van Uw Raad van 25 nov. 1912, W. 9419 (Kranenburg en v.d. Pot beroepen zich daarop voor hùn mening).

Buiten beschouwing zijn gebleven het stellige betoog van Struycken tegen formele toetsing (t.a.p., blz. 94 e.v.) en het genuanceerde betoog van Vegting (Het algemeen Nederl. administratief recht, 1e deel, blz. 74 e.v.).

De stelling van eiser, dat moet vaststaan dat hetgeen zich als een wet voordoet, inderdaad een wet is, komt mij juist voor.

Met enkele voorbeelden zou ik dit willen toelichten:

indien een Minister een wet zou uitgeven, zonder dat de Koning deze heeft goedgekeurd;

indien de Koning een wet zou afkondigen, die noch op een voorstel van hem noch op een voorstel der Staten-Generaal zou berusten;

indien de voorzitter van een der Kamers het formulier, waaruit de aanneming door een Kamer moet blijken, zou hebben ondertekend zonder dat de Kamer het voorstel zou hebben aangenomen;

indien de aanneming door een Kamer of de goedkeuring door de Koning onder onweerstaanbare bedreiging met geweld zou zijn verkregen.

In gevallen als deze zal men hetgeen zich als een wet voordoet, mijns inziens niet als zodanig kunnen aanmerken. Formele toetsing van een wet aan de Grondwet acht ik dus bestaanbaar en nodig. De stelling dat formele schending van de Grondwet opgaat in materiële schending en dat uit dien hoofde de beoordeling van formele schending moet afstuiten op het beginsel van de onschendbaarheid van de wet, gaat mij dus te ver.

De formele toetsing van een wet lijkt mij niet aan voorschriften van bewijsrecht gebonden, aangezien dergelijke voorschriften niet gelden voor de vaststelling van het recht. De vraag of de Handelingen der Kamers authentieke akten zijn, lijkt mij daarom in dit verband van geen belang.

Ter nadere bepaling van het concrete geval zou ik willen stellen, dat de wetgevende macht zich moet houden aan de voorschriften der Grondwet omtrent aanneming van wetten met de stemmen van twee derden van de leden van elk der Kamers onderscheidenlijk van het aantal uitgebrachte stemmen in elk der Kamers, op gelijke wijze als de Staten-Generaal zich moeten houden aan de algemene voorschriften van Gw. art. 115 en 116 dat de Kamers niet mogen besluiten als niet meer dan de helft der leden tegenwoordig is en dat besluiten bij volstrekte meerderheid der stemmende leden moeten worden opgemaakt. Heeft een Kamer deze voorschriften niet in acht genomen, dan zal de handeling der Kamer naar mijn mening niet tot een wet kunnen leiden.

Het voor besluitvorming geldende voorschrift omtrent het aantal leden dat tegenwoordig moet zijn, geldt stellig ook indien een besluit 2/3 der uitgebrachte stemmen vereist. Indien voor een besluit de stemmen van 2/3 van de leden van een Kamer nodig zijn, zal ook 2/3 der leden tegenwoordig moeten zijn.

Het voorschrift aangevende wanneer hoofdelijke oproeping moet geschieden, geldt naar het mij lijkt, algemeen. Immers, geen voorschrift geldt daarnaast omtrent hoofdelijke oproeping voor het geval een versterkte meerderheid is vereist en ook voor dat geval zal men stellig het recht om hoofdelijke oproeping te verlangen, moeten aannemen.

Vraagt geen der leden hoofdelijke oproeping, dan zal die oproeping niet nodig zijn. Ook niet in het geval voor een besluit de stemmen van 2/3 van de leden van een Kamer nodig zijn. Want 2/3 der leden kan aanwezig zijn; en wordt dan geen hoofdelijke oproeping gevraagd, dan kan de instemming van alle aanwezigen worden aangenomen; elk lid dat wil tegenstemmen, kan zulks overigens doen door hoofdelijke oproeping te verlangen.

Voor de wijze van vaststelling van de aanwezigheid van het getal leden van een Kamer bevat de Grondwet geen voorschriften. De Kamers houden de tekening van de presentielijst voor beslissend over de mogelijkheid van beraadslaging en van stemming zonder hoofdelijke oproeping. Indien bij hoofdelijke oproeping blijkt dat de gewone meerderheid niet aanwezig is, wordt geen besluit genomen. Deze praktijk laat aan verschillende omstandigheden recht wedervaren; de leden hebben ook besognes elders in het Kamergebouw, voor werkzaamheden t.b.v. de Kamer; zij kunnen op eenvoudige wijze worden gewaarschuwd voor besluitvorming. Van misbruik van deze praktijk is niet gebleken; misbruik zou denkbaar zijn, indien vergaderingen van dagen achtereen als een enkele, slechts geschorste vergadering zouden worden beschouwd. Men kan deze praktijk beschouwen als gevestigd of bevestigd in een inwendig reglement; doch indien men zulks doet, dan komt een zodanig reglement mij niet beslissend voor, daar een Kamer daarvan kan afwijken. Zou men de praktijk zien als een gewoonterecht te vestigen of als rustende op een gewoonterecht, dan zou men behalve een constante praktijk het rechtskarakter daarvan moeten aanwijzen. Hoe zulks ook zijn moge, in ieder geval behoort het naar mijn mening tot de uitsluitende taak van elke Kamer te bepalen, op welke wijze zij voor beraadslaging en besluitvorming de aanwezigheid van het vereiste aantal leden vaststelt, indien het zaken betreft waaromtrent besluitvorming mogelijk is bij volstrekte meerderheid van stemmen.

Is dit nu anders, zoals eiser betoogt, in het geval twee derden van de stemmen van het aantal leden van een Kamer nodig is voor aanneming van een voorstel?

De praktijk blijkt verschillend te zijn en de verschillen zijn niet geëindigd nadat de aangelegenheid in de Staten-Generaal in discussie is geweest.

Een aantal gevallen moge hier worden aangeduid, dat hoofdelijk werd gestemd over een voorstel, voor de aanneming waarvan 2/3 van de stemmen van de leden van elke Kamer was vereist:

in beide Kamers: over een voorstel betreffende het inkomen der Kroon: dit heeft geleid tot de wet van 5 maart 1952 Stb. 99;

in de 1° Kamer: 12 juni 1946. Hand. blz. 5, over een voorstel tot wijziging van bedragen, bedoeld in art. 92 van de toenmalige Grondwet: het voorstel leidde tot de wet van 13 juni 1946. Stb. 1946 G 149;

in beide Kamers: over de voorstellen die leidden tot de wetten van 1 aug. 1947 Stb. 1950 K 331;

in beide Kamers: over een voorstel dat leidde tot de wet van 23 dec. 1953 Stb. 602 (N.B. Het Staatsblad vermeldt geen vindplaats van de Handelingen der Eerste Kamer; vide die Hand. blz. 2075–2079);

in de 1° Kamer: 30 dec. 1952. Hand. blz. 2019–2021, over een voorstel dat leidde tot de wet van 2 jan. 1953 Stb. 24: met discussie over de onderwerpelijke kwestie, terwijl de regering deelnam, zulks ten vervolge van de schriftelijke gedachtenwisseling in Bijl. Hand. 1° Kamer 1952–1953, Eerste Kamer nos. 24 en 24 a;

in de 1° Kamer: 22 april 1954. Hand. blz. 2303 en 2304 over een voorstel, dat leidde tot de wet van 26 april 1954, Stb. 174.

Daarentegen werd over dergelijke voorstellen gestemd zonder hoofdelijke oproeping:

in de 2° Kamer: 7 mei 1946. Hand. blz. 792: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 13 juni 1946 Stb.G 149;

in de 2° Kamer: 11 nov. 1952. Hand. blz. 2038: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 2 jan. 1953 Stb. 24;

in de 2° Kamer: 4 maart 1954. Hand. blz. 2357: over het voorstel dat leidde tot de genoemde wet van 26 april 1954 Stb. 174 (met constatering door de voorzitter der Kamer van een aantal in de vergaderzaal aanwezige leden);

in beide Kamers: over het voorstel, dat leidde tot de wet, waarvan eiser het bestaan betwist.

Gezien de tegenstrijdigheid van de praktijk is naar mijn mening het bestaan van een in het staatsrecht geïncorporeerd gewoonterecht niet aanwijsbaar.

Verder verbiedt mijns inziens geen enkel wetsvoorschrift, dat een Kamer zich in voldoende mate present acht aan de hand van de presentielijst. En de bepaling of deze procedure geëigend is, behoort naar mijn mening bij uitsluiting aan het oordeel van elke Kamer.

Geen redelijk motief kan dan worden aangevoerd, waarom een Kamer niet aan de hand van de presentielijst 2/3 van het aantal van haar leden aanwezig zou mogen achten om uit dien hoofde over te gaan tot een stemming zonder hoofdelijke oproeping en het voorstel als aangenomen te beschouwen met twee derden van de stemmen van de leden van de Kamer.

Uit de gegeven voorbeelden moge overigens zijn gebleken, dat het precedent, waartegen eiser opkomt, niet het enige van die aard is en dat niet dàt precedent de kwestie aan de orde heeft gesteld.

Ik acht derhalve de wet van 31 jan. 1957 Stb. 30 formeel wettig totstandgekomen (buiten beschouwing gelaten de reeds aangehaalde literatuur: onder meer pro deze slotsom Romme in de 2e Kamer 15 okt. 1957 Hand. blz. 191 en 192; een artikel in de Volkskrant van 3 sept. 1957, sterk aansluitend bij Struycken; onder meer afwijkend: eiser in N.J.B. 1957, blz. 596 e.v.; van Raalte, Het Nederlandse Parlement, blz. 306–308; artikelen in de Nieuwe Rott. Courant en de Maasbode).

Mitsdien het middel ongegrond en, afgezien van de overwegingen der Rb., de beslissing der Rb. op het bestreden punt juist achtende, heb ik de eer te concluderen, dat Uw Raad het beroep in cassatie zal verwerpen en eiser zal veroordelen in de kosten, op dat beroep gevallen.

Noot

Sinds de Grondwetsherziening van 1848 staat buiten twijfel, dat het materiële toetsingsrecht, het onderzoek of de inhoud van een wet verenigbaar is met de Grondwet, aan de Nederlandse rechter niet toekomt. Over bestaan en omvang van het formele toetsingsrecht, het onderzoek, of een regeling die het uiterlijk van een wet draagt is totstandgekomen met inachtneming van de procedure door de Grondwet voorgeschreven, bestond onzekerheid. De Amsterdamse oud-hoogleraar in het staatsrecht heeft ons allen aan zich verplicht door een uitspraak van de H.R. over deze vraag uit te lokken.

Het verst gaat de mening, dat de afkondiging van een wet door de (constitutionele) Koning ieder onderzoek naar hetgeen daaraan is voorafgegaan uitsluit. Voor zover ik heb kunnen nagaan is het eerste handboek, waarin zij wordt verkondigd, dat van Struycken, 1ste dr. 1915. Hij schreef, dat ‘de authentieke vaststelling van den wetstekst naar ons staatsrecht behoort tot den wetgevenden arbeid en …… aan den Koning is toevertrouwd’ en dat ‘het orgaan, met de authentieke vaststelling van den wetstekst belast, …… (de toepassing van de Grondwet) met het oog op de rechtswaarde der vastgestelde regel heeft te beoordelen’ Staatsrecht, 2de dr. blz. 108. Kranenburg en v.d. Pot 6de dr., aangehaald in de concl. O.M., hebben zich hierbij aangesloten.

Voor Struycken lag het antwoord op de vraag naar het formele toetsingsrecht opgesloten in ‘het leerstuk van de totstandkoming der wet’. Hiermede moet hij hebben gedoeld op de minutieuze ontleding van het geboorteproces van de wet, waarmede het tweede deel van Laband aanvangt: vaststelling, bekrachtiging (sanctie), uitvaardiging (promulgatie) en afkondiging (publicatie). De term promulgatie werd vroeger in verschillende betekenissen gebezigd, zie Veldstra in N.J.B. 1958 blz. 225. Laband duidt daarmede aan het plechtig op schrift stellen van de wet, gepaard met de koninklijke verklaring, dat zij op de voorgeschreven wijze is totstandgekomen, zie v. d. Pot, 7de dr. blz. 350.

Had Struycken zich tot een grondige behandeling van dit leerstuk kunnen zetten, dan zou hem niet zijn ontgaan, dat Laband’s constructie een uitvloeisel was van zijn streven de volle staatsmacht te concentreren in het Staatshoofd. De ontsporing is te opvallender, omdat Struycken in zijn Grondwetsherziening (1913), Ver. Werken blz. 22, deze leer scherp had gekritiseerd.

Zij is voor Nederlandse verhoudingen bovendien onaanvaardbaar, omdat zij in strijd is met de vaste praktijk, in het kort beschreven in de concl. O.M. en uitvoeriger o.a. door de Block, R.M. 1935 blz. 481, en Stellinga, Ned. Adm. Recht blz. 60. Het officiële exemplaar van het wetsontwerp doorloopt de beide Kamers der Staten-Generaal, wordt daar voorzien van de formulieren van artt. 123 en 124 Gw., ondertekend door de Voorzitters, en keert vervolgens terug naar het Kabinet der Koningin. Aldaar wordt op het stuk het formulier van art. 130 Gw. gesteld. De Koningin doet van Haar bewilliging en bekrachtiging blijken door ondertekening op twee plaatsen. De verantwoordelijke Minister contrasigneert beide handtekeningen.

In het Gedenkboek Gemeentewet 1951–1951 zijn de eerste en de laatste bladzijde van de authentieke tekst dezer wet gereproduceerd. Daaruit kan men tevens zien, hoe wijzigingen en amendementen worden aangebracht en resp. door de Minister en de Voorzitter der Tweede Kamer worden geparafeerd.

Ook de uitvaardiging van de wet is dus Nederlands Staatsrecht in letterlijke zin een gemeenschappelijke werkzaamheid van Koning en Staten-Generaal.

Deze geschiedenis van een thans overwonnen dwaling bevestigt, dat het schrijven van een in alle onderdelen zelfstandig doordacht handboek zelfs de krachten van de beste kenners van de stof te boven gaat. In de 7e druk van v. d. Pot heeft A.M. Donner het arrest nog kunnen verwerken en de bewuste passage geschrapt, blz. 111.

De H.R. heeft niet iedere formele toetsing van wetten door de rechter verworpen. In aansluiting aan het arrest van 25 nov. 1912, W. 9419, dat sprak van de voorwaarden gesteld door het tegenwoordige art. 131 Gw., neemt hij aan, dat de rechter t.a.v. de vraag, of aanneming van een wetsvoorstel — c.q. met de vereiste gekwalificeerde meerderheid — door de Staten-Generaal heeft plaatsgevonden, de mening van de beide Kamers heeft te eerbiedigen. Behalve het Staatsblad mag de rechter dus ook de Handelingen raadplegen, maar ieder diepergaand onderzoek is hem blijkens de wordingsgeschiedenis van het Grondwetsartikel verboden.

Het wil mij voorkomen, dat de beslissing moeilijk anders had kunnen uitvallen. In ons staatsbestel is het hoogste rechtscollege niet, gelijk in de Verenigde Staten, ‘the living voice of the Constitution.’ Het onderzoek, of de wetgevende bevoegdheid door de daarvoor aangewezen organen met inachtneming van alle gestelde regels is uitgeoefend, zou ongemerkt kunnen overvloeien in een materiële toetsing, b.v. bij de vraag, of voor het ter tafel liggende voorstel een gekwalificeerde meerderheid was voorgeschreven, of bij twijfel, of een bepaalde delegatie van regelende bevoegdheid geoorloofd is. De opvatting van de eiser in cassatie zou de partij, die de rechtskracht van een ‘twee/derden wet’ staande houdt, voor onoplosbare bewijsmoeilijkheden plaatsen, en zulks juist bij voorzieningen, waarover blijkens het achterwege blijven van hoofdelijke stemming weinig of geen meningsverschil is gerezen.

Van Vollenhoven noemde de vraag in zijn proefschrift ‘een opengelaten kwestie, trouwens van weinig belang voor een volk, dat zijn regering en parlement te goed acht voor grove nonchalance of schurkerij’ Verspr. Geschr. II blz. 101. Sinds 1898 is onze ervaring op het stuk van staatsgrepen en gezamenlijk inconstitutioneel handelen van staatshoofden en parlementaire meerderheden belangrijk toegenomen. Zo ook de wetenschap, dat zij door de rechterlijke macht niet kunnen worden gekeerd.

Zie over het arrest nog Prins in A.Ae.X blz. 147 en v. d. Bergh in N.J.B. 1962 blz. 392.