HOGE RAAD

28 februari 1992, nr. 14635

(Mrs. Royer, Bloembergen, Haak, Roelvink, Davids; A-G Koopmans; m.nt. MS)

RvdW 1992, 73
m.nt. MS

Regeling

Wet RO art. 2; Ambtenarenwet art. 3

Essentie

Geen exclusieve bevoegdheid ambtenarenrechter t.a.v. geschillen tussen overheid en ambtenaar als zodanig; aanvullende rechtsbescherming burgerlijke rechter. Cassatie; belang.

Samenvatting

De Hoge Raad komt terug op rechtspraak op grond waarvan geschillen over schuldvorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar voortvloeien aan de kennisneming van de burgerlijke rechter zijn onttrokken. Het ligt voor de hand het stelsel van aanvullende rechtsbescherming van de burgerlijke rechter ook te aanvaarden voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter, nu de Ambtenarenwet niet tot een andere opvatting noopt.

Geen belang bij cassatie: de rechtbank had, in plaats van zich onbevoegd te verklaren, immers eiser niet-ontvankelijk moeten verklaren nu tegen het bestreden besluit beroep ingevolge de Ambtenarenwet openstaat. (Zie ook TAR 1992, 86; Gst. 6955, 6, p. 534 (m.naschr. L.J.A. Damen); red.)

Partijen

Changoe, te ‘s‑Gravenhage, eiser tot cassatie, adv. mr. M.Ph. de Witte,

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Financien), verweerder in cassatie, adv. mr. J.L. de Wijkerslooth.

Tekst

Rechtbank:

De feiten

Changoe is sinds 1 oktober 1973 als belastingambtenaar werkzaam.

Na bij besluit van 29 juli 1983 te hebben bepaald dat Changoe met ingang van 19 juli 1983 geen aanspraak had op betaling van bezoldiging, heeft de staatssecretaris van Financien (hierna: de staatssecretaris) de aanspraken van Changoe op bezoldiging bij besluit van 4 november 1983 vervallen verklaard op grond van art. 14 lid 2 (oud) van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).

Bij besluit van eveneens 4 november 1983 heeft de staatssecretaris Changoe met ingang van 6 november 1983 uit ’s Rijks dienst ontslagen.

Tegen de hiervoor onder b vermelde besluiten heeft Changoe beroep ingesteld bij het Ambtenarengerecht te Zwolle. Met gegrondverklaring van de beroepen heeft het Ambtenarengerecht de bestreden besluiten van de staatssecretaris bij uitspraak van 14 november 1985 vernietigd.

Tegen het (onder c vermelde) ontslagbesluit van 4 november 1983 heeft Changoe op grond van een destijds vigerende interne beroepsprocedure bezwaar aangetekend bij de minister van Financien. Op 22 juni 1985 heeft de Commissie van Advies voor de Dienst der Belastingen aan de staatssecretaris geadviseerd dat besluit in te trekken. Bij besluit van 3 december 1985 heeft de staatssecretaris het ontslagbesluit van 4 november 1983 (en eveneens zijn onder b genoemde besluiten van 29 juli 1983 en 4 november 1983) ingetrokken.

Een en ander heeft tot gevolg gehad dat het door Changoe gederfde salaris betaalbaar is gesteld. Ten gevolge van een door de Postbank gelegd beslag en een verhaalsvordering van de gemeente Dronten, die Changoe gedurende de periode dat hij was ontslagen bijstand had verleend, heeft de Staat het aan Changoe toekomende bedrag betaald aan de Postbank, respectievelijk aan de gemeente Dronten.

Bij brief van 8 september 1988 heeft de staatssecretaris de raadsman van Changoe naar aanleiding van diens brief van 27 mei 1988 onder meer het volgende medegedeeld:

U stelt voorts dat uw client schade heeft geleden wegens het ten onrechte niet uitbetalen van het salaris. Als gevolg van de uitspraak van de ambtenarenrechter is dat salaris hem intussen uitbetaald. In de gevoerde procedure voor genoemde ambtenarenrechter is die schade niet gesteld. Voor die schade acht ik mij dan ook niet aansprakelijk.

De vordering en de gronden daarvoor

Changoe vordert veroordeling uit hoofde van onrechtmatige daad van de Staat tot betaling van een schadevergoeding ad ƒ 100 000, althans een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 30 augustus 1989, kosten rechtens.

Hij stelt daartoe, samengevat, dat het ten onrechte onthouden van bezoldiging over een periode van meer dan tweeeneenhalf jaar hem grote financiele schade heeft toegebracht, onder meer omdat hij hierdoor vele schulden heeft moeten maken, hetgeen onder andere extra rentekosten, boetes en incassokosten ten gevolge heeft gehad. Changoe heeft zijn totale materiele schade bij conclusie van repliek gespecificeerd en becijferd op ƒ 53 516,80. Daarnaast is volgens Changoe ook sprake van immateriele schade, daar de wijze waarop hij door de Staat is behandeld ernstige psychische gevolgen voor hem heeft gehad. Zo is zijn destijds toch al slechte psychische toestand door toedoen van de Staat verergerd c.q. is zijn herstel daardoor belemmerd.

Het verweer

De Staat heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de rechtbank onbevoegd is om van de vordering kennis te nemen, nu het hier een vordering van een ambtenaar betreft tot vergoeding van schade die voortvloeit uit onrechtmatig handelen van zijn werkgever, de overheid. Naar de Staat heeft betoogd, staat in een zodanig geval voor de betrokken ambtenaar met uitsluiting van de burgerlijke rechter de rechtsgang ingevolge de Ambtenarenwet 1929 open.

Subsidiair stelt de Staat dat Changoe niet-ontvankelijk is in zijn vordering en meer subsidiair dat de burgerlijke rechter er, gelet op het leerstuk van de formele rechtskracht van beschikkingen, in deze procedure vanuit moet gaan dat de staatssecretaris bij zijn hiervoor onder 1 g vermelde brief van 8 september 1988 terecht heeft geweigerd om aan Changoe een schadevergoeding toe te kennen.

Voorts heeft de Staat de (hoogte van de) door Changoe gestelde schade gemotiveerd betwist.

De beoordeling

4.1

Ingevolge het bepaalde in art. 3 lid 1 van de Ambtenarenwet 1929 wordt over besluiten, handelingen en weigeringen (om te besluiten of te handelen) ten aanzien van ambtenaren als zodanig door een administratief orgaan genomen, verricht of uitgesproken, bij uitsluiting geoordeeld door de ambtenarengerechten en in hoger beroep door de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB).

Het gaat in deze zaak om een op zichzelf staande vordering tot vergoeding van schade, welke een gevolg is van (inmiddels ingetrokken c.q. vernietigde) besluiten van de staatssecretaris die ten aanzien van Changoe in zijn hoedanigheid van ambtenaar zijn genomen. Onderzocht moet worden of de in art. 3, voornoemd, neergelegde attributie van rechtsmacht in een geval als het onderhavige uitzondering mogelijk maakt, in die zin dat de vordering tot schadevergoeding bij gebreke van (voldoende) rechtsbescherming door de ambtenarenrechter kan worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter.

4.2

Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB is, wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan een vergoeding van schade vraagt en dat administratief orgaan dat verzoek afwijst, een dergelijke afwijzing aan te merken als een besluit of weigering, waartegen in beginsel, d.w.z. indien ook overigens aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid is voldaan, beroep ingevolge de Ambtenarenwet 1929 openstaat. De omstandigheid dat genoemde wet enkele bijzondere bepalingen met betrekking tot de schadevergoeding bevat (bijvoorbeeld de art. 47 en 48) doet daaraan volgens de CRvB niet af.

Het door de staatssecretaris in zijn eerdergenoemde brief van 8 september 1988 gereleveerde feit dat Changoe de thans door hem gevorderde schade niet in de procedure voor het Ambtenarengerecht te Zwolle heeft gesteld, staat er blijkens bedoelde jurisprudentie in beginsel dan ook niet aan in de weg dat Changoe zijn schadeclaim alsnog aan de ambtenarenrechter voorlegt.

4.3

Voorts volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad dat de ambtenarenrechter eenzelfde rechtsbescherming kan verschaffen als de burgerlijke rechter, zodat de bevoegdheid van de ambtenarenrechter, zijnde de specifiek voor de rechtsverhouding overheid — ambtenaar aangewezen rechter, leidt tot onbevoegdheid van de burgerlijke rechter. (Zie onder meer het door de Staat genoemde arrest HR 4 dec. 1987, NJ 1988, 295.)

4.4

Nu de bevoegdheid van de ambtenarenrechter tot beoordeling van de voorliggende schadeclaim in beginsel gegeven is, moet worden geoordeeld dat in dit geval voor de rechtbank geen taak is weggelegd. De rechtbank zal zich derhalve onbevoegd verklaren om van de vordering kennis te nemen.

Tevens dient Changoe, als de in het ongelijk gestelde partij, te worden verwezen in de kosten van de procedure. (enz.)

Cassatiemiddel:

Schending van het recht en/of verzuim van vormen, waarvan niet-inachtneming nietigheid meebrengt, door te overwegen en op grond daarvan recht te doen als in voormeld vonnis waarvan beroep is omschreven (en als hier ingelast dient te worden beschouwd), ten onrechte om een of meer van de navolgende, voor zover nodig in onderling verband en samenhang te beschouwen redenen.

In strijd met het recht en/of verzuim van vormen heeft de rechtbank onder r.o. 4.1 gesteld: (enz.)

In strijd met het recht en/of verzuim van vormen heeft de rechtbank onder r.o. 4.2 overwogen: (enz.)

Zulks ten onrechte voor zover de rechtbank hiermee poogt te betogen dat omdat de CRvB zich bevoegd verklaard van een vordering van vergoeding tot schade kennis te nemen, de civiele rechter daardoor reeds niet bevoegd zou zijn.

In strijd met het recht en/of verzuim van vormen heeft de rechtbank in r.o. 4.3 overwogen: (enz.)

Zulks ten onrechte omdat deze jurisprudentie niet betreft een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad; dan is de burgerlijke rechter conform de jurisprudentie van de Hoge Raad (6 dec. 1988, NJ 1989, 754) juist wel bevoegd.

In strijd met het recht heeft de rechtbank onder r.o. 4.4 gesteld: (enz.)

Zulks ten onrechte omdat de burgerlijke rechter in casu wel degelijk bevoegd is van de vordering kennis te nemen.

Toelichting op alle middelen tezamen:

Ten onrechte heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van de vordering van Changoe kennis te nemen. Nu Changoe de Staat op grond van art. 1401 BW heeft aangesproken voor schadevergoeding uit onrechtmatige daad is de burgerlijke rechter wel degelijk bevoegd (en ontvankelijk) om van de vordering kennis te nemen.

Voor de feiten verwijst Changoe naar de feiten zoals deze door de rechtbank onder r.o. 1 zijn vastgesteld.

Changoe vordert een veroordeling uit hoofde van onrechtmatige daad van de Staat tot betaling van een schadevergoeding van ƒ 100 000 althans een door de rechter in goede justitie te bepalen bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 30 augustus 1989.

De vordering is op het navolgende gegrond:

Achteraf bezien is ten onrechte gedurende tweeeneenhalf jaar bezoldiging aan Changoe onthouden. Dit is weliswaar achteraf uitbetaald, doch daarmee is de schade die voor Changoe ten gevolge van het onthouden van bezoldiging is ontstaan niet vergoed.

Achteraf bezien is aan Changoe ten onrechte ontslag aangezegd. Weliswaar is deze ontslagaanzegging later weer ongedaan gemaakt, doch daarmee zijn niet de nadelige gevolgen voor Changoe van het ontslag ongedaan gemaakt.

Daartoe door Changoe uitgenodigd weigert de Staat aan Changoe de als gevolg van a en b ontstane schade te vergoeden.

De weigering om de schade te vergoeden is jegens Changoe een onrechtmatige gedraging ex art. 1401 BW.

De rechtbank stelt nu in haar bestreden arrest dat de weigering om aan Changoe de door hem gestelde schade te vergoeden een besluit is in de zin van art. 3 lid 1 Ambtenarenwet en dat daarom de ambtenarenrechter exclusieve bevoegdheid heeft.

Hoewel de Ambtenarenwet hieromtrent niets regelt staat het een ambtenaar vrij om, wanneer hij meent schade te hebben geleden, vergoeding van die schade aan het bevoegd gezag te vragen.

De CRvB heeft herhaaldelijk uitgesproken zich bevoegd te achten over dergelijke aanspraken te oordelen, omdat het een administratief orgaan vrijstaat op een dergelijk verzoek te beslissen. Wel betracht de Raad zeer uitdrukkelijk grote terughoudendheid, hetgeen ertoe leidt dat de ambtenaar zelden succes heeft met zijn beroep (zo Korteweg c.s., Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht, p. 340, 341).

De bevoegdheid van de ambtenarenrechter berust niet op art. 3 Ambtenarenwet, want de ambtenaar heeft immers geen zelfstandige aanspraak op schadevergoeding die uit zijn ambtelijke rechtspositie voortvloeit wegens hem aangedane onrechtmatige daden. Schadevergoeding is geen zelfstandig belang bij de ambtenarenrechter (CRvB 5 nov. 1981, AB 1982, 236). Uit de rechtspraak blijkt dat de ambtenaar niet ontvankelijk in zijn beroep bij de ambtenarenrechter wordt verklaard als het administratief orgaan een besluit intrekt hangende het beroep en het resterende belang van de ambtenaar nietigverklaring met gedektverklaring en schadevergoeding is.

Volgens Korteweg c.s. p. 343 is het daarom oneigenlijk om, in het geval dat een ambtenaar meent dat tegenover hem een onrechtmatige daad is gepleegd door het overheidsorgaan waarbij hij in dienst is, via beroep bij de ambtenarenrechter verhaal te zoeken.

Naast de terughoudendheid van de ambtenarenrechter/CRvB is er bij het beroep op de ambtenarenrechter ook geen vergoeding van proceskosten mogelijk, noch van de wettelijke rente.

Volgens Korteweg c.s. p. 342 is dan ook de burgerlijke rechter in een geval als het onderhavige zonder meer bevoegd:

Hij (de ambtenaar) kan ook naar de burgerlijke rechter stappen. Die zal zich ten aanzien van de aansprakelijkheid, de omvang en de hoogte van de schade minder terughoudend opstellen dan de ambtenarenrechter en bovendien de wettelijke rente toekennen, indien deze is aangezegd.

De ambtenarenrechter geeft derhalve in gevallen van schadevergoeding uit onrechtmatige daad niet dezelfde rechtsbescherming als de burgerlijke rechter.

De conclusie is derhalve dat een zelfstandige vordering tot schadevergoeding niet rechtstreeks valt onder art. 3 lid 1 Ambtenarenwet en derhalve de ambtenarenrechter geen exclusieve bevoegdheid heeft.

Zelfs al zou de CRvB daar anders over denken (daar beroept de rechtbank zich in r.o. 4.2 blijkbaar op), dan regardeert dat de civiele rechter niet. Deze heeft immers een eigen bevoegdheid om te beoordelen of een vordering rechtstreeks onder art. 3 Ambtenarenwet valt of niet, en of hij derhalve bevoegd is van de vordering kennis te nemen.

In de bestreden rechtsoverweging 4.3 beroept de rechtbank zich op jurisprudentie van de Hoge Raad, en dan met name op HR 4 dec. 1987, NJ 1988, 295.

Dat geval betrof een schorsingsbesluit dat ten aanzien van een ambtenaar was genomen. Een dergelijk besluit valt rechtstreeks onder art. 3 Ambtenarenwet, weshalve de ambtenarenrechter bij uitsluiting bevoegd is.

Met betrekking tot de vordering van Changoe dient echter aansluiting te worden gezocht bij HR 16 dec. 1988, NJ 1989, 754 waarin beslist is dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van geschillen omtrent schadevergoeding ten gevolge van overheidshandelingen.

In de noot onder dit arrest stelt JBMV:

Het argument van de HR is de redelijke wetstoepassing. Hiermee refereert de HR aan de rechtspraak in o.m. Arob-zaken waarin weigeringen tot toekenning van schadevergoeding in het algemeen niet als beschikkingen worden beschouwd, maar als rechtshandelingen naar burgerlijk recht die voor de civiele rechter moeten worden gebracht. (…) in het algemeen geldt wel dat ook al kan in een administratieve rechtsgang ook over de schadevergoeding worden beslist, dit geschiedt onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.

Tevens maakt de beslissing duidelijk dat de HR er niet voor voelt om, zoals met name in de bestuursrechtelijke literatuur wel wordt bepleit, de beslissing omtrent kwesties van schadevergoeding over te dragen (laten) aan de administratieve beroeps‑ en rechtsinstanties.

Uit deze uitspraak van de Hoge Raad blijkt derhalve dat Changoe zich wel degelijk tot de burgerlijke rechter kan wenden terzake een vordering jegens de overheid uit hoofde van schadevergoeding voortvloeiend uit een onrechtmatige daad.

Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd verklaard van de vordering van Changoe kennis te nemen, en kan het vonnis van de rechtbank derhalve niet in stand blijven.

Hoge Raad:

Het geding in feitelijke instantie

Eiser tot cassatie — verder te noemen Changoe — heeft bij exploit van 30 augustus 1989 verweerder in cassatie — verder te noemen de Staat — gedagvaard voor de Rechtbank ‘s‑Gravenhage en gevorderd de Staat te veroordelen om aan Changoe te betalen een bedrag van ƒ 100 000, althans een bedrag als de rechtbank in goede justitie vermeent te behoren.

Nadat de Staat verweer had gevoerd heeft de rechtbank bij vonnis van 17 oktober 1990 zich onbevoegd verklaard om van de vordering kennis te nemen.

(…)

Het geding in cassatie

Tegen het vonnis van de rechtbank heeft Changoe, nadat partijen bij akte van 14 januari 1991 waren overeengekomen ter zake sprongcassatie in te stellen, beroep in cassatie ingesteld.

(…)

Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan:

Changoe is sinds 1 oktober 1973 als belastingambtenaar werkzaam.

Bij besluit van eveneens 4 november 1983 heeft de staatssecretaris Changoe met ingang van 6 november 1983 uit ’s Rijks dienst ontslagen.

Tegen de hiervoor onder b vermelde besluiten heeft Changoe beroep ingesteld bij het Ambtenarengerecht te Zwolle. Met gegrondverklaring van de beroepen heeft het ambtenarengerecht de bestreden besluiten van de staatssecretaris bij uitspraak van 14 november 1985 vernietigd.

Een en ander heeft tot gevolg gehad dat het door Changoe gederfde salaris betaalbaar is gesteld.

Bij brief van 8 september 1988 heeft de staatssecretaris de raadsman van Changoe naar aanleiding van diens brief van 27 mei 1988 onder meer het volgende medegedeeld:

Voor die schade acht ik mij dan ook niet aansprakelijk.

Changoe vordert van de Staat vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van de inmiddels ingetrokken dan wel vernietigde besluiten van de Staat, welke besluiten ten aanzien van Changoe in zijn hoedanigheid van ambtenaar zijn genomen.

De rechtbank heeft beslist dat zij onbevoegd is van deze vordering kennis te nemen. Hiertegen richt zich het middel.

3.2

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat art. 3 Ambtenarenwet meebrengt dat geschillen over schuldvorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar voortvloeien, voor zover daarbij sprake is van een klacht over een besluit, handeling of weigering van de overheid, met terzijdestelling van de algemene regel van art. 2 Wet RO aan de kennisneming van de burgerlijke rechter zijn onttrokken (HR 13 nov. 1941, NJ 1942, 172; zie ook HR 12 jan. 1951, NJ 1951, 538 en HR 4 dec. 1987, NJ 1988, 295). Deze rechtspraak komt in aanmerking voor heroverweging.

Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 Wet RO, met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser door de burgerlijke rechter niet ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt (zie bijv. HR 25 nov. 1977, NJ 1978, 255). Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden.

Het ligt voor de hand dit stelsel van aanvullende rechtsbescherming ook te aanvaarden voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter, tenzij de Ambtenarenwet tot een andere opvatting zou nopen. Dit is echter niet het geval. De tekst van art. 3 dwingt niet tot een andere opvatting. De wetsgeschiedenis, waarop de Hoge Raad in het arrest van 13 november 1941 tevens een beroep heeft gedaan, kan in het licht van de rechtsontwikkeling thans geen gewichtige factor meer zijn. De strekking van de Ambtenarenwet brengt veeleer mede dat aan de ambtenaar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming dient te worden geboden. In dit verband verdient aantekening dat ook de CRvB klaarblijkelijk ervan uitgaat dat de burgerlijke rechter bevoegd is aanvullende rechtsbescherming te verlenen (CRvB 11 april 1991, AB 1991, 469).

Het vorenstaande brengt mede dat het middel gegrond is voor zover het erover klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft beslist dat zij onbevoegd is.

3.3

Het middel kan evenwel bij gebreke van belang niet tot cassatie leiden.

De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de vaste jurisprudentie van de CRvB aldus is: wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan een vergoeding van schade vraagt en dat administratief orgaan dat verzoek afwijst, levert een dergelijke afwijzing een besluit of weigering op waartegen in beginsel, d.w.z. indien ook overigens aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid is voldaan, beroep ingevolge de Ambtenarenwet openstaat (zie o.m. CRvB 7 maart 1985, Gst. 6788, 4).

Hieruit en uit het hiervoor onder 3.2 overwogene vloeit voort dat de rechtbank Changoe niet ontvankelijk had moeten verklaren in zijn vordering. Hieraan doet niet af dat, naar de toelichting op het middel stelt, de ambtenarenrechter zich ten aanzien van enige schadeposten terughoudender zou opstellen dan de burgerlijke rechter, omdat, ook als dit juist zou zijn, niet kan worden gezegd dat de rechtsbescherming met betrekking tot de schadevergoeding bij de ambtenarenrechter onvoldoende is.

Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt Changoe in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 2157,20 aan verschotten en ƒ 2500 voor salaris.

Conclusie

A‑G mr. Koopmans

Bij wijze van sprongcassatie wordt opgekomen tegen de beslissing van de Rechtbank te Den Haag zich onbevoegd te verklaren kennis te nemen van een vordering tot vergoeding van schade, door een ambtenaar geleden doordat hem ten onrechte een tijd lang bezoldiging werd onthouden.

De rechtbank oordeelde dat haar geen rechtsmacht toekomt nu tegen de afwijzing van de schadevergoedingsaanspraak door het administratief orgaan — de staatssecretaris van Financien — beroep openstond ingevolge de Ambtenarenwet 1929. Het middel stelt daartegenover dat de ambtenarenrecher geen exclusieve bevoegdheid heeft.

Naar vaste rechtspraak zijn geschillen over vorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen ambtenaar en overheid voortvloeien, aan de kennisneming van de burgerlijke rechter onttrokken voor zover de ambtenarenrechter te dier zake bevoegd is. Zie HR 13 nov. 1941, NJ 1942, 172; HR 12 jan. 1951, NJ 1951, 538; HR 4 dec. 1987, NJ 1988, 295.

Zie over dit laatste arrest noot L.J.A. Damen, Gst. 6853, 9; noot M.H. Kobussen, TAR 1988, p. 535. Zie voorts Van Angeren, De gewone rechter en de administratieve rechtsgangen (diss. Leiden 1968), nr. 25 en nr. 28; Versteeg, Verdeling van rechtsmacht (diss. Nijmegen 1987), nr. 4.3.2.

De Ambtenarenwet 1929 noemt een aantal gevallen waarin de ambtenarenrechter het desbetreffende overheidslichaam kan veroordelen schadevergoeding te betalen aan de ambtenaar. Zie art. 47 lid 2–3 en art. 104 Ambtenarenwet. De ambtenarenrechter staat daarnaast op het standpunt dat, wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan een vergoeding van schade vraagt, en dit administratief orgaan dat verzoek afwijst, die afwijzing een besluit of weigering oplevert waartegen beroep openstaat op grond van de algemene competentieregel van art. 3 Ambtenarenwet. Zie CRvB 3 mei 1972, AB 1973, 232; CRvB 7 maart 1985, Gst. 6788, 4.

Deze algemene bevoegdheid van de ambtenarenrechter zich uit te spreken over aanspraken tot vergoeding van schade, geleden door de ambtenaar als zodanig, in de vorm van een beroep tegen het besluit tot afwijzing van een verzoek tot schadevergoeding, is aanvankelijk wel betwist. Zie bijv. Th.A.M. van der Horst, Gst. 6549, die van een ‘omweggetje’ spreekt dat zich niet met het wettelijk stelsel zou verdragen; daartegen E.H. Nuver, Gst. 6550. Die kritiek is langzamerhand verstomd nu duidelijk begint te worden dat sprake is van een muurvaste jurisprudentie: CRvB 4 juni 1987, AB 1987, 488; CRvB 17 sept. 1987, AB 1988, 236; CRvB 27 april 1989, AB 1989, 554. Zie voorts J.H.W. de Planque, preadvies VAR 1989 (Geschr. VAR 102), nr. 20 en nr. 23; losbl. Onrechtmatige Daad VII, nr. 28.

In de onderhavige zaak vordert eiser tot cassatie, Changoe, vergoeding van materiele en immateriele schade die hij geleden heeft doordat hem ten onrechte — in verband met een later vernietigde schorsing — gedurende ongeveer twee jaar salaris is onthouden. Dat salaris is hem weliswaar na de vernietiging uitbetaald, maar hij had zich intussen in de schulden moeten steken, hetgeen allerlei extra-kosten ten gevolge heeft gehad. De staatssecretaris van Financien heeft afwijzend gereageerd op een verzoek tot vergoeding van de schade, bij brief van 8 sept. 1988 (produktie 13 bij conclusie van antwoord). Tegen die afwijzing is geen beroep ingesteld; op 30 aug. 1989 werd de Staat voor de Haagse Rechtbank gedaagd.

De rechtbank beroept zich op de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep om tot het oordeel te komen dat aan de ambtenarenrechter te dezer zake rechtsmacht toekomt, en op het geciteerde arrest van 1987 om daaruit af te leiden dat de burgerlijke rechter onbevoegd is.

Omdat het m.i. geen zin heeft vaste rechtspraak, die onlangs bevestigd is, ter discussie te stellen, bespreek ik slechts de argumenten die erop gericht zijn voor een geval als het onderhavige een uitzonderingspositie te creeren. Het zijn er, als ik het goed zie, twee:

men kan er niet in het algemeen van uitgaan dat de rechtsmacht van de ambtenarenrechter onder alle omstandigheden die van de burgerlijke rechter zou uitsluiten;

de ambtenarenrechter is niet erg scheutig met het toekennen van vergoeding; hij weigert met name vergoeding van proceskosten en van wettelijke rente, zulks in tegenstelling tot de burgerlijke rechter.

De onder a genoemde stelling is niet aannemelijk. In het arrest van 1987 wordt tot tweemaal toe vermeld dat de ambtenarenrechter ‘bij uitsluiting’ bevoegd is om ingevolge art. 3 Ambtenarenwet te oordelen over besluiten genomen ten aanzien van een ambtenaar als zodanig. Dat volgt m.i. ook uit de opzet van de Ambtenarenwet.

Een tweetal tegenwerpingen is mogelijk. De eerste is dat in een recent handboek verdedigd wordt dat voor schadevergoedingsaanspraken zowel de civiele rechter als de ambtenarenrechter bevoegd zijn: Korteweg-Wiers e.a., Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht (2e druk 1988), nr. 17.18. Als enig argument wordt aangevoerd dat de Centrale Raad terughoudend is bij de beoordeling van bepaalde schadeposten, o.a. proceskosten; daarom, aldus de schrijvers, ‘vinden wij het onjuist’ als de civiele rechter zich onbevoegd zou verklaren. Ik kan daarin geen juridische redengeving ontdekken; in de verdere literatuur is ook geen steun te vinden voor dit standpunt. De tweede tegenwerping, waarop de schriftelijke toelichting ingaat, schuilt in HR 16 dec. 1988, NJ 1989, 754, waaruit zou volgen dat de Hoge Raad niet meer op het standpunt staat dat de rechtsmacht van de administratieve rechter die van de gewone rechter verdringt. Dit arrest betreft echter een heel ander probleem; het ging daarin om een besluit ingevolge de Waterstaatswet 1900, waartegen slechts opgekomen kan worden door gedeputeerde staten te vragen tot (spontane) vernietiging over te gaan; van een weigering om dat te doen staat beroep open op de Kroon. Zie over het enigszins bijzondere karakter van dit geval: G.M. de Schipper, TvO 15 (1989), p. 155; Van Angeren, RM Th 1991, p. 5 (op p. 7–8); noot Van der Burg, AB 1989, 137; noot L.J.A. Damen, Gst. 6875, 3.

De omstandigheid dat, zoals het middel betoogt, de ambtenarenrechter zich in sommige opzichten terughoudender opstelt dan de burgerlijke rechter kan geen gewicht in de schaal leggen, nu de rechtsmacht van de ambtenarenrechter exclusief is.

De rechtspraak van de Centrale Raad is overigens genuanceerder dan het middel wil doen geloven. Voor het ontstaan van een op het administratief orgaan rustende vergoedingsplicht jegens de ambtenaar is volgens die rechtspraak vereist dat sprake is van een aan dat orgaan toe te rekenen optreden waardoor de ambtenaar materiele of immateriele schade heeft geleden, en dat bovendien dat optreden en die schade van zodanige aard zijn dat de schade in redelijkheid voor vergoeding in aanmerking dient te komen. Dit uitgangspunt brengt o.a. mee dat het enkele feit dat de ambtenaar rente heeft gederfd door vertraagde betaling ontoereikend is om een vergoedingsplicht te doen ontstaan: CRvB 7 dec. 1989, AB 1990, 194. Wat de kosten van juridische bijstand betreft moet worden aangenomen dat slechts in uitzonderlijke gevallen de weigering om de kosten te vergoeden buiten de genoemde redelijkheidsgrenzen komt te liggen: CRvB 7 maart 1985, Gst. 6788, 4. Daarbij is o.a. van belang de mate waarin het administratief orgaan processuele hindernissen heeft opgeworpen: CRvB 6 okt. 1988, TAR 1988, 234. Het is niet helemaal uit te sluiten dat deze maatstaven in de toekomst zullen worden verruimd; vgl. Ambtenarengerecht Amsterdam 3 mei 1990, TAR 1990, 171.

Ik concludeer tot verwerping van het beroep.

Noot

Dit arrest maakt een einde aan de uitzonderingspositie waarin de ambtenarenrechter ten opzichte van de gewone rechter verkeerde.

Voor iedere andere administratieve rechter geldt dat de gewone rechter wel bevoegd is over vragen te oordelen waarvoor die administratieve rechter is ingesteld, maar dat de eiser niet-ontvankelijk wordt verklaard voor zover hij zijn eis ook aan de administratieve rechter kan voorleggen. Bij geschillen die voortvloeien uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar achtte de Hoge Raad de gewone rechter daarentegen onbevoegd: zie de in het arrest onder 3.2 aangehaalde jurisprudentie. Die onbevoegdheid werd uit de Ambtenarenwet afgeleid.

Sinds de gewone rechter het tot zijn taak rekent aanvullende rechtsbescherming te verlenen voor zover er leemtes bestaan in hetgeen de administratieve rechter te bieden heeft, maakt dit een duidelijk verschil. Die aanvullende rechtsbescherming stoelt op de veronderstelling dat de burgerlijke rechter bevoegd is een oordeel te geven over hetgeen tot de competentie van een administratieve rechter behoort; hij treedt echter voor de bijzondere rechter terug voor zover de eiser zijn eis aan die rechter had kunnen voorleggen. Schiet echter de rechtsbescherming die bij de administratieve rechter te verkrijgen is te kort, dan is er geen reden tot niet-ontvankelijkheid, en treedt de gewone rechter aanvullend op.

Doordat de Hoge Raad de burgerlijke rechter niet bevoegd achtte in ambtenarenzaken, bestond dat systeem daar niet. De onbevoegdheid liet geen ruimte voor aanvullende rechtsbescherming.

Ten tijde van het tot stand komen van de Ambtenarenwet en het vestigen van de oude jurisprudentie was er in feite nog geen sprake van aanvullende rechtsbescherming die de gewone rechter zou kunnen bieden. Integendeel: die rechter stelde zich ten opzichte van de overheid nog zeer terughoudend op. Het leerstuk van de aanvullende rechtsbescherming is dan ook aanzienlijk later tot wasdom gekomen: het hanteren van de beginselen van behoorlijk bestuur als toetsingsmaatstaven door de gewone rechter en de uitgroei van het kort geding hebben daarin een onmiskenbare rol gespeeld.

Eerst in het laatste decennium kan men van een duidelijk stelsel spreken. Het is uiteindelijk de burgerlijke rechter geworden die bepaalt welke eisen aan een behoorlijke rechtsbescherming gesteld moeten worden. Dat de Hoge Raad die taak serieus opvat blijkt uit de constatering in het arrest dat deze benadering leidt tot ‘het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet’.

Kan aan die eisen van rechtsbescherming in een procedure voor de administratieve rechter niet worden voldaan, dan treedt de burgerlijke rechter op. Voorbeelden daarvan zijn het toekennen van schadevergoeding indien de administratieve rechter die niet toekent of kan toekennen (bijv. in belastingzaken: HR 9 mei 1986, NJ 1987, 252, Van Gelder), rechtsbescherming tegen stilzitten van de overheid indien de wetgever verzuimd heeft daarvoor een voorziening te treffen (‘leemte in de Beroepswet’), en kort-gedingprocedures indien een vergelijkbare voorziening in de administratieve sector ontbreekt. Recente rechtspraak over de proceskostenveroordeling in administratieve zaken maakt duidelijk dat de Hoge Raad deze lijn nu consequent volgt: hij stelt de standaards voor de rechtsbescherming vast (HR 17 nov. 1989, NJ 1990, 81, Velsen/De Waard).

Gezegd moet worden dat de benadering van de Hoge Raad noodzakelijk was geworden door de verbrokkelde regeling van de administratieve rechtspraak. Op ieder gebied is, geisoleerd beschouwd, de instelling van administratieve rechtspraak een verbetering van de rechtsbescherming geweest. Maar ziet men over de grenzen van de rechtsgebieden heen, dan is niet meer te verdedigen dat overheidsoptreden in strijd met het recht in de ene sector tot geheel andere aanspraken leidt dan in andere.

Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen was onbevoegdheid van de gewone rechter in ambtenarenzaken — anders dan voorheen — niet langer te aanvaarden. Betekende indertijd de instelling van de ambtenarenrechter onder uitsluiting van de gewone rechter een aanzienlijke versterking van de rechtsbescherming van de ambtenaar, nu kan men dat niet meer zo zien. Integendeel: de uitsluiting van de gewone rechter betekent de uitschakeling van de mogelijkheid van ‘in een rechtsstaat passende’ aanvullende rechtsbescherming. Dat de bedoeling van de wetgever van weleer in de huidige tijd niet veel gewicht meer toekomt is daarom begrijpelijk; m.i. zou uit de formulering van art. 112 Grondwet (Gr.w) in 1983 ook een argument voor het stelsel van aanvullende rechtsbescherming kunnen worden geput: zie Administratieve Rechtsgangen, alg. deel. p. 1.6–6 e.v.

Niet zonder belang was verder dat de CRvB als hoogste ambtenarenrechter zichzelf op het standpunt had gesteld dat soms aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter in ambtenarenzaken mogelijk zou moeten zijn: CRvB 11 april 1991, AB 1991, 469, door de Hoge Raad in r.o. 3.2 aan het slot genoemd.

Gezegd moet overigens worden dat de ambtenarenrechter op grond van de wet en de door die rechter ontwikkelde jurisprudentie een vrij volledige rechtsbescherming kan bieden, zodat aan aanvullende door de burgerlijke rechter niet op veel punten behoefte bestaat.

Toch is het niet alleen vanuit systematisch oogpunt goed dat de uitzonderingspositie voor de ambtenarenrechter nu verdwijnt. Ten aanzien van de volgende punten kan dit praktische betekenis hebben:

—

de kring van beroepsgerechtigden bij de ambtenarenrechter is beperkt tot de ambtenaar en zijn nagelaten betrekkingen. Niet uitgesloten is dat er soms een andere belanghebbende bestaat; in het kader van de moderne ontwikkelingen is daarbij vooral te denken aan het feit dat organisaties als belanghebbende optreden. Conform de jurisprudentie over de aanvullende rechtsbescherming zullen andere belanghebbenden zich tot de gewone rechter kunnen wenden: vgl. HR 20 nov. 1987, NJ 1988, 843, Montenegro. In wezen had HR 30 nov. 1990, NJ 1991, 492 reeds (mede) betrekking op een ambtenarenzaak, aangespannen door een organisatie, zodat daarin reeds een doorbreking was te vinden van de regel dat de gewone rechter onbevoegd is in ambtenarenzaken;

—

algemeen verbindende voorschriften zijn uitgesloten van beroep op de ambtenarenrechter; vgl. voor een voorbeeld CRvB 18 okt. 1988, TAR (Tijdschrift voor ambtenarenrecht) 1988, 245 over functiewaardering;

—

het kort geding voor de voorzitter van het ambtenarengerecht vertoont leemtes; zo kan de nakoming van een voorzittersuitspraak niet met een dwangsom worden verzekerd. Met het oog op dit punt had de Centrale Raad in zijn uitspraak van 11 april 1991, AB 1991, 469 — waarnaar de Hoge Raad in r.o. 3.2 verwijst — uitgesproken dat de burgerlijke rechter hier aanvullende rechtsbescherming zou kunnen (moeten) bieden. De Centrale Raad meende dus kennelijk dat de gewone rechter niet (altijd) onbevoegd is in ambtenarenzaken.

Zie voorts over deze problematiek M.P.A.M. Fruytier, Toegang tot de burgerlijke rechter, TAR 1991, 162, Korteweg-Wierts in TAR 1991, 47 en Van Eijck en Maes, TAR 1991, 49.

De meest intrigerende vraag is echter of de burgerlijke rechter een in het oog lopende leemte in de Ambtenarenwet zal vullen. Dat betreft het feit dat het afdwingen van uitspraken die niet bestaan uit een veroordeling in geld, niet mogelijk is. Uit art. 104 Ambtenarenwet volgt dat in een dergelijk geval een nieuwe procedure (bij de ambtenarenrechter) tegen het weigerachtige overheidsorgaan kan worden gevoerd, maar die procedure kan slechts tot schadevergoeding leiden. Sluit art. 104 in de nieuwe benadering van de Hoge Raad uit dat bij de burgerlijke rechter een bevel tot nakoming van de uitspraak van de ambtenarenrechter wordt gevraagd? Dat zou geen ‘in een rechtsstaat passend resultaat’ opleveren.

Art. 8.2.6.6 van het nieuwe bestuursprocesrecht (wetsvoorstel 22495) zou overigens in ieder geval aan die leemte een eind moeten maken.

In dit geval ging het om het verkrijgen van schadevergoeding. Uit het arrest blijkt dat het feit dat een vordering tot schadevergoeding aan de ambtenarenrechter kan worden voorgelegd betekent dat de gewone rechter tot niet-ontvankelijkverklaring moet overgaan. Er is geen ruimte voor aanvullende rechtsbescherming.

De Hoge Raad maakt daarbij duidelijk dat dit ook geldt indien de ambtenarenrechter zich bij die schadevergoeding wat terughoudender zou opstellen dan de burgerlijke rechter. Niet ieder verschil met een rechtsgang bij de burgerlijke rechter leidt derhalve tot de conclusie dat aanvullende rechtsbescherming geboden moet worden. Daarvoor is nodig dat de administratiefrechtelijke rechtsgang duidelijk te kort schiet. Voor het kort geding was dit standpunt al ingenomen in HR 25 nov. 1977, NJ 1978, 255, Nagtegaal/Bavelaar.

Voor deze terughoudendheid is veel te zeggen. Zij heeft voor een materieelrechtelijk onderwerp als de schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad echter het bezwaar dat de regels per rechter kunnen verschillen. Daarvoor bestaat geen goede grond. Het verdient evenwel de voorkeur eerst af te wachten wat de herziening rechterlijke organisatie, en met name wetsvoorstel 22495 in dit opzicht gaat opleveren.

Wat voor de ambtenarenrechter bij schadevergoeding geldt, geldt niet voor schadevergoeding in Arob-zaken: zie art. 99 derde lid Wet op de Raad van State (Wet RvS): men kan steeds voor aanvullende vorderingen op dit punt bij de gewone rechter terecht. Dat is ook bij de andere administratieve rechters het geval. Alleen in zaken waarin het College van Beroep voor het Bedrijfsleven schadevergoeding kan toekennen ligt het voor de hand dat de Hoge Raad tot eenzelfde benadering komt als bij de ambtenarenrechter.

Zie over het arrest voorts de noot van Van der Burg in AB 1992, 301, met verdere literatuur.

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HR 28-02-1992, NJ 1992, 687 Changoe