HOF VAN JUSTITIE VAN DE

EUROPESE GEMEENSCHAPPEN (vijfde kamer)

4 december 1986, Zaak 71/85

Nemesis 3 (1987)2 p. 66 (S. de Laat)

AA 36 (1987)6, p. 417 (E. Steyger)

(Vervolg op Pres. Rb. ‘s‑Gravenhage 17 jan. 1985, NJ 1985, 262 en Hof ‘s‑Gravenhage 13 maart 1985, NJ 1985, 263)

(Mackenzie Stuart, president, Galmot, Kakouris, O’Higgins, Schockweiler, kamerpresidenten, Bosco, Koopmans, Due, Everling, Bahlmann, Joliet, Moitinho de Almeida, Rodriguez Iglesias, rechters; m.n.t. PAS)
m.nt. PAS

Regeling

EEG-Verdrag, art. 119, 189, 235

Essentie

Beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid.

De bepaling houdende verbod van discriminatie, in een richtlijn waaraan in een lidstaat nog geen uitvoering is gegeven, kan in die lidstaat rechtstreeks worden ingeroepen.

Samenvatting

1) Zolang aan de richtlijn geen uitvoering was gegeven, kon art. 4, lid 1, van richtlijn nr. 79/7 van de Raad van 19 dec. 1978, dat iedere discriminatie op grond van geslacht op het gebied van de sociale zekerheid verbiedt, vanaf 23 dec. 1984 worden ingeroepen om de toepassing van iedere met art. 4, lid 1, strijdige nationale bepaling te beletten. Bij ontbreken van maatregelen ter uitvoering van genoemd artikel hebben vrouwen recht op dezelfde behandeling en op toepassing van dezelfde regeling als mannen die in een gelijke situatie verkeren, waarbij die regeling, zolang aan genoemde richtlijn geen uitvoering is gegeven, het enig bruikbare referentiekader blijft.

2) Een lidstaat kan zich niet beroepen op zijn beoordelingsvrijheid bij de keuze van de middelen voor de tenuitvoerlegging van het in richtlijn nr. 79/7 neergelegde beginsel van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid, om iedere werking te ontzeggen aan art. 4 lid 1, dat zich ertoe leent in rechte te worden ingeroepen ook al is de richtlijn in haar geheel nog niet ten uitvoer gelegd.

Partijen

Staat der Nederlanden

tegen

Federatie Nederlandse Vakbeweging

De vragen zijn gerezen in een geding (zie NJ 1985, 262 en 263 (Red.) dat door de Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV) is aangespannen tegen de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat), ten einde te doen vaststellen, dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de instandhouding of de weigering tot niet-toepassing na 23 december 1984 van art. 13, lid 1, sub 1, van de Wet Werkloosheidsvoorziening (hierna: WWV), volgens hetwelk ‘geen recht op uitkering heeft de werknemer die … gehuwde vrouw zijnde, niet ingevolge door Onze minister, de centrale commissie gehoord, te stellen regelen als kostwinster wordt aangemerkt noch duurzaam gescheiden van haar echtgenoot leeft.’ FNV betoogt dat de gehuwde vrouwen aan wie in bovengenoemde bepaling het recht op een werkloosheidsuitkering wordt ontzegd, alsnog recht op uitkering hebben verworven op grond van de bepalingen van de WWV en van art. 4 richtlijn nr. 79/7.

Tussen partijen staat vast, dat art. 13, lid 1, sub 1, WWV indruist tegen het in art. 4 van richtlijn nr. 79/7 omschreven beginsel van gelijke behandeling.

Naar uit de stukken blijkt, had de Nederlandse regering aanvankelijk het voornemen, de aanpassing aan die richtlijn te laten samenvallen met de integratie van de WWV en de Werkloosheidswet (hierna: WW) in het kader van een omvangrijke herziening van het sociale-zekerheidsstelsel. Bij die gelegenheid zou het kostwinnersvereiste komen te vervallen.

Nadat was gebleken dat deze integratie niet voor 23 dec. 1984 haar beslag kon krijgen, bood de regering de Tweede Kamer een ontwerp aan van een interim-wet tot wijziging van art. 13 lid 1 sub 1 WWV, waarbij het kostwinnersvereiste zou worden uitgebreid tot werkloze mannen; dit ontwerp werd echter op 13 dec. 1984 door de Tweede Kamer verworpen. Op 18 dec. 1984 schreef de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, waarin hij de indiening in het vooruitzicht stelde van een nieuw ontwerp van wet, waarvan de bepalingen terugwerkende kracht zouden hebben tot 23 dec. 1984 ten einde binnen de gestelde termijn uitvoering te geven aan richtlijn nr. 79/7, en waarbij het parlement werd verzocht de besluitvorming voor 1 maart 1985 af te ronden (ontwerp nr. 18 849, ingediend op 6 februari 1985).

Voorts deelde de staatssecretaris bij circulaire van 21 december 1984 aan de bevoegde autoriteiten mee, dat de litigieuze bepalingen van de WWV, in afwachting van de retroactieve wetswijziging, vooralsnog moesten worden toegepast

Tekst

FNV, die volgens haar statuten tot doel heeft de behartiging van de belangen van werknemers en hun gezinnen, dagvaardde de Staat in kort geding voor de Pres. van de Rb. te ‘s‑Gravenhage, waar zij onder meer vorderde dat de Staat zou worden gelast art. 13, lid 1, sub 1, WWV voor wat het beginsel van kostwinnerschap betreft, buiten werking althans buiten effect te stellen totdat de nieuwe wetgeving in werking zou zijn getreden. Bij vonnis van 17 jan. 1985 beval de Pres. de Staat bedoeld artikel 13 voor 1 maart 1985 te wijzigen, zulks met afwijzing van het meer of anders gevorderde. De Staat en FNV zijn van dit vonnis in hoger beroep gekomen.

In hoger beroep heeft het Hof te ‘s‑Gravenhage, oordelende dat de strekking van richtlijn nr. 79/7 niet duidelijk was, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het hof te verzoeken om een prejudiciele beslissing over de volgende drie vragen:

Heeft art. 4 richtlijn 79/7/EEG rechtstreekse werking sedert 23 dec. 1984 en heeft dit ten gevolge dat vanaf die datum art. 13 lid 1, aanhef en onder 1, van de Nederlandse Wet Werkloosheidsvoorziening toepassing mist en dat de in die bepaling uitgezonderde vrouwen vanaf die datum aanspraak op een uitkering hebben verkregen?

Is daarbij van belang of de Staat, behoudens de mogelijkheid zonder meer de onder 1 genoemde bepaling in te trekken, alternatieve mogelijkheden had om aan de richtlijn te voldoen zoals door in samenhang met de intrekking van voormelde bepaling ter financiering van de gevolgen van die intrekking de voorwaarden voor het recht op uitkering te verzwaren en het recht op uitkering voor werklozen beneden de 35 jaar te beperken?

Is daarbij van belang dat in verband met de intrekking van deze bepaling een overgangsbepaling nodig is en dat daarbij een keuze moet worden gemaakt uit alternatieven?

Uit de stukken blijkt dat art. 13 lid 1 sub 1 WWV met terugwerkende kracht tot 23 dec. 1985 is afgeschaft bij Wet van 24 april 1985 (Stb. 230), in werking getreden op 1 mei 1985. Volgens deze wet geldt de afschaffing van het kostwinnersvereiste niet voor de werknemer die voor 23 december 1984 werkloos is geworden. Om de financiering van het stelsel van uitkeringen uit hoofde van de WWV te waarborgen, beperkt de wet voorts de duur van deze uitkeringen voor mannelijke en vrouwelijke — werklozen die de leeftijd van 35 jaar nog niet hebben bereikt.

Hieruit volgt dat sedert de inwerkingtreding van de wet van 24 april 1985 voor mannelijke en vrouwelijke werklozen dezelfde regeling geldt, ook voor het tijdvak van 23 dec. 1984 tot de datum van die inwerkingtreding, met dien verstande dat de op de hoedanigheid van kostwinner gebaseerde verschillen bepalend blijven voor het recht op uitkeringen van werklozen die voor 23 dec. 1984 werkloos zijn geworden.

Voor hetgeen door partijen nader is betoogd, wordt verwezen naar het aan dit arrest gehechte rapport ter terechtzitting.

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst het Hof in wezen te vernemen, of particulieren, na afloop van de termijn waarbinnen de lidstaten richtlijn nr. 79/7 ten uitvoer dienden te leggen, rechten kunnen ontlenen aan art. 4, lid 1, ervan en, zo ja, of de door de nationale regeling uitgezonderde gehuwde vrouwen vanaf die datum onder dezelfde voorwaarden als mannen aanspraak op uitkering hebben verworven.

Volgens vaste rechtspraak van het hof zie met name het arrest van 19 jan. 1982 (zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, p. 53) — kunnen particulieren, steeds wanneer de bepalingen van een richtlijn naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig blijken te zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is, of ook wanneer die bepalingen rechten vastleggen die de particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden.

Deze rechtspraak is gebaseerd op de overweging, dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die in art. 189 EEG-Verdrag aan richtlijnen wordt toegekend, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door de getroffenen kan worden ingeroepen. Het hof heeft daaruit afgeleid, dat een lidstaat die de door een richtlijn voorgeschreven maatregelen niet tijdig heeft getroffen, het feit dat hij zijn uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen, niet aan particulieren kan tegenwerpen.

Het Hof vraagt thans, of ook art. 4 lid 1 richtlijn nr. 79/7 dit dwingende karakter heeft en of dit artikel bijgevolg tussen 23 dec. 1984, de datum waarop de richtlijn in nationaal recht moest zijn omgezet, en de datum waarop de nieuwe nationale regeling ter zake is vastgesteld, in Nederland rechten ten gunste van particulieren heeft doen ontstaan.

In artikel 1 van de richtlijn wordt haar doelstelling omschreven als volgt: ‘Deze richtlijn beoogt de geleidelijke tenuitvoerlegging, voor wat betreft de in art. 3 genoemde gebieden van de sociale zekerheid en van de andere factoren van sociale bescherming, van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, hierna ‘beginsel van gelijke behandeling’ genoemd.’

Zoals het hof onlangs overwoog in zijn arrest van 24 juni 1986 (zaak 150/85, Drake, nog niet gepubliceerd), wordt aan het in art. 1 van richtlijn nr. 79/7 neergelegde doel concrete vorm gegeven in art. 4, lid 1, volgens hetwelk op het gebied van de sociale zekerheid iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot de werkingssfeer van de sociale-zekerheidsregelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot die regelingen.

Er zij op gewezen, dat art. 4, lid 1, zowel op zichzelf beschouwd als gezien in verband met het doel en de inhoud van de richtlijn, iedere discriminatie op grond van geslacht in algemene en ondubbelzinnige bewoordingen uitsluit. De bepaling is dus voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast. Blijft echter nog te onderzoeken of het erin vervatte discriminatieverbod als onvoorwaardelijk is te beschouwen, zulks gelet op de in art. 7 van de richtlijn voorziene uitzonderingen en het feit, dat de lidstaten volgens art. 5 de nodige maatregelen moeten nemen om de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling in het kader van het nationale recht te waarborgen.

Vooreerst moet met betrekking tot art. 7 worden opgemerkt, dat deze bepaling de lidstaten slechts de bevoegdheid voorbehoudt om een aantal nauwkeurig bepaalde gebieden van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten, doch geen voorwaarden stelt voor de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling voor wat art. 4 van de richtlijn betreft. Hieruit volgt dat art. 7 in dit verband irrelevant is.

Uit de bewoordingen van art. 5, dat de lidstaten verplicht ‘de nodige maatregelen (te nemen) opdat alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die strijdig zijn met het beginsel van gelijke behandeling worden ingetrokken’, kan niet worden afgeleid dat het discriminatieverbod van bepaalde voorwaarden afhankelijk is. Want ook al laat art. 5 de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid ten aanzien van de middelen, het is wel verbindend ten aanzien van het resultaat dat met deze middelen moet worden bereikt, te weten de intrekking van alle met het beginsel van gelijke behandeling strijdige bepalingen.

Hieruit volgt dat art. 4 lid 1 richtlijn de lidstaten geenszins de bevoegdheid geeft om de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling binnen zijn eigen werkingssfeer aan voorwaarden of beperkingen te binden, en dat deze bepaling voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om, ook zonder uitvoeringsmaatregelen, vanaf 23 dec. 1984 door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen ten einde de toepassing van iedere met dat artikel strijdige bepaling te beletten.

Tot het tijdstip waarop de nationale regering de nodige uitvoeringsmaatregelen treft, hebben vrouwen derhalve recht op dezelfde behandeling en op toepassing van dezelfde regeling als mannen die in een gelijke situatie verkeren, waarbij die regeling, zolang aan de richtlijn geen uitvoering is gegeven, het enig bruikbare referentiekader blijft.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat … (zie hierboven cursieve kop sub 1).

De tweede en de derde vraag

Met betrekking tot de tweede en de derde vraag van het Hof, die ertoe strekken te vernemen, of een lidstaat bij de aanpassing van zijn rechtsorde aan de beginselen van richtlijn nr. 79/7 zich mag bedienen van methoden die niet neerkomen op intrekking zonder meer van de daarmee strijdige bepaling, en in het bijzonder, of een overgangsregeling noodzakelijk is, kan worden volstaan met te verwijzen naar wat het hof reeds overwoog in zijn arrest van 19 jan. 1982 (zaak 8/81, Becker, reeds aangehaald), te weten dat men het feit dat richtlijnen de keuze van vorm en middelen ter bereiking van het beoogde resultaat vrijlaten, niet kan aanvoeren om iedere werking te ontzeggen aan die bepalingen van de richtlijn, die zich ertoe lenen in rechte te worden ingeroepen ook wanneer de richtlijn in haar geheel nog niet ten uitvoer is gelegd.

Op de tweede en de derde vraag moet mitsdien worden geantwoord, dat … (zie hierboven cursieve kop sub 2).

Conclusie

A‑G Mancini

In het kader van een geschil tussen de Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV) en de Staat der Nederlanden heeft het Hof te ‘s‑Gravenhage vragen gesteld over de uitlegging van art. 4 lid 1 richtlijn nr. 79/7/EEG van de Raad van 19 dec. 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (Pb. 1979, L 6, p. 24). Het probleem dat in het hoofdgeding centraal staat, betreft de wettigheid naar gemeenschapsrecht van een bepaling van de Nederlandse Wet Werkloosheidsvoorziening, volgens welke gehuwde vrouwen die geen kostwinster zijn, geen recht hebben op werkloosheidsuitkering. De verwijzende rechter wil vooral weten, of aan het beginsel van gelijke behandeling rechtstreekse werking toekomt in verband met de kenmerken van het artikel waarin dat beginsel is verankerd, en het feit dat Nederland de richtlijn niet binnen de daartoe aan de lidstaten gestelde termijn — dat wil zeggen voor 22 dec. 1984 — ten uitvoer heeft gelegd.

Om te beginnen wil ik, zij het ook kort, de Nederlandse wettelijke regeling inzake uitkeringen bij werkloosheid in de herinnering roepen. Deze regeling is vervat in drie onderscheiden wetten. De Werkloosheidswet (WW), in werking getreden op 1 juli 1952, is gebaseerd op een premiestelsel en geeft de werkloze werknemer gedurende een periode van een half jaar na het intreden van de werkloosheid recht op een uitkering die gerelateerd is aan het laatst verdiende loon. Na dat eerste half jaar komt de werkloze te vallen onder de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV), in werking getreden op 1 jan. 1965 (Stb. 485), die uit de algemene middelen wordt gefinancierd; volgens deze wet heeft de werkloze gedurende twee jaar recht op een uitkering die eveneens aan het laatst verdiende loon is gerelateerd. En tenslotte is er de Algemene Bijstandswet (ABW), in werking getreden op 1 jan. 1965 en eveneens gefinancierd uit de algemene middelen; deze wet is van toepassing op de werkloze die niet meer onder de eerste twee wetten valt, en geeft hem recht op een uitkering waarvan de hoogte uitsluitend afhangt van de behoeften van zijn gezin.

De bepaling in geding is art. 13, lid 1 sub 1 WWV, volgens hetwelk ‘geen recht op uitkering heeft de werknemer die … gehuwde vrouw zijnde, niet ingevolge door (de bevoegde) minister, de centrale commissie gehoord, te stellen regelen als kostwinster wordt aangemerkt noch duurzaam gescheiden van haar echtgenoot leeft …’ Het is duidelijk dat deze bepaling moet worden getoetst aan de reeds genoemde richtlijn nr. 79/7 en in het bijzonder aan de art. 4, lid 1, 5 en 8 daarvan. Volgens eerstgenoemde bepaling houdt het beginsel van gelijke behandeling in, ‘dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten.’ Ingevolge de tweede bepaling moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen ‘opdat alle … bepalingen die strijdig zijn met het beginsel van gelijke behandeling, worden ingetrokken.’ De derde bepaling laat de lidstaten een termijn van zes jaar vanaf de kennisgeving van de richtlijn (23 december 1978) om de voor de uitvoering van de richtlijn noodzakelijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden.

Volgens het verwijzingsarrest wilde de Nederlandse regering aanvankelijk de uitvoering van de richtlijn laten samenvallen met een integratie van de WW en de WWV in het kader van een omvangrijke herziening van het sociale-zekerheidsstelsel. Daarbij zou de discriminatie waartoe art. 13 aanleiding geeft, worden opgeheven door deze bepaling uit te breiden tot gehuwde mannen die geen kostwinner zijn (zie de schriftelijke vragen nrs. 508/84 en 715/84 van het lid van het Europees Parlement Ien van den Heuvel aan de Commissie, Pb. 1984, C 256, p. 30, en 1985, C 4, p. 6).

Bedoelde stelselwijziging bleek echter onmogelijk te verwezenlijken binnen de door de richtlijn gestelde termijn van zes jaar. De Nederlandse regering diende toen een ontwerp van wet in met een aantal overgangsbepalingen, onder meer met betrekking tot de wijziging van art. 13 in vorenbedoelde zin; dit wetsontwerp werd echter op 13 dec. 1984 door de Tweede Kamer der Staten-Generaal verworpen. Vijf dagen later deelde de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer mee, dat de regering voornemens was een nieuw wetsontwerp in te dienen dat, met het oog op de tijdige uitvoering van de richtlijn, terugwerkende kracht zou hebben tot 23 dec. 1984. Het parlement werd uitgenodigd dit wetsontwerp voor 1 maart 1985 goed te keuren (kamerstuk nr. 18 849, ingediend op 6 febr. 1985).

Op 21 dec. 1984 evenwel (dus twee dagen voor afloop van de in de richtlijn gestelde termijn) deelde genoemde staatssecretaris bij circulaire aan de gemeentebesturen mee dat, in afwachting van de wetswijziging, de bepalingen van de WWV, en dus ook art. 13, vooralsnog moesten worden toegepast. Daarop dagvaardde de FNV, die volgens haar statuten tot doel heeft de behartiging van de belangen van werknemers en hun gezinnen, de Staat der Nederlanden in kort geding voor de Pres. van de Rb. te ‘s‑Gravenhage, waar zij vorderde dat de Staat zou worden gelast de kostwinnerseis van art. 13 lid 1 WWV af te schaffen, althans tot de inwerkingtreding van de voorgenomen stelselwijziging buiten toepassing te laten. Bij vonnis van 17 jan. 1985 wees de president de vordering toe en beval hij de Staat, art. 13 voor 1 maart 1985 te wijzigen. Zowel de Staat als de FNV zijn van dit vonnis in beroep gekomen.

Volgens het verwijzingsarrest zijn de twee pp. in het hoofdgeding het erover eens, dat de betrokken bepaling onverenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling zoals neergelegd in art. 4 lid 1 richtlijn. In hoger beroep, aldus het verwijzingsarrest, heeft de FNV de Staat beschuldigd van onrechtmatig handelen door art. 13 na 23 dec. 1984 te handhaven of te weigeren het buiten toepassing te laten, en door de gemeentebesturen te verplichten het verder toe te passen. Volgens de FNV immers zou de rechtstreekse werking van art. 4 betekenen, dat genoemde bepaling vanaf die datum haar gelding verliest.

Daar het Hof het niet duidelijk achtte of de richtlijn inderdaad die werking heeft, heeft het bij arrest van 13 maart 1985 de behandeling van de zaak geschorst en het hof krachtens art. 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciele vragen voorgelegd;

Heeft art. 4 van richtlijn nr. 79/7/EEG rechtstreekse werking sedert 23 dec. 1984 en heeft dit ten gevolge dat vanaf die datum art. 13 lid 1 aanhef en onder 1 Nederlandse Wet Werkloosheidsvoorziening toepassing mist en dat de in die bepaling uitgezonderde vrouwen vanaf die datum aanspraak op een uitkering hebben verkregen?

Is daarbij van belang dat in verband met de intrekking van deze bepaling een overgangsbepaling nodig is en dat daarbij een keuze moet worden gemaakt uit alternatieven?

Ik merk nog op, dat het Nederlandse parlement op 24 april 1985 de WWV heeft gewijzigd (Stb. 230). Bij de nieuwe wet is art. 13 lid 1 sub 1 terugwerkend tot 23 dec. 1984 afgeschaft, terwijl bij wege van overgangsmaatregel en ten einde de financiering veilig te stellen, de maximumduur van de uitkering voor werklozen beneden de 35 jaar is verkort. Verder is bepaald dat art. 13 van kracht blijft voor de werknemer die voor 23 dec. 1984 werkloos is geworden, tenzij hij op die datum in het genot was van een uitkering ingevolge de WW of van een uitkering ingevolge een regeling welke geldt voor personen wier arbeidsverhouding ingevolge het bepaalde in art. 6 lid 1 sub a en b WW niet als dienstbetrekking wordt beschouwd.

Tenslotte zij gezegd, dat in de procedure voor het hof schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door partijen in het hoofdgeding, de Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Britse regering.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of art. 4 van richtlijn nr. 79/7 sedert het tijdstip waarop de aan de lidstaten voor de tenuitvoerlegging gelaten termijn verstreek, rechtstreekse werking heeft. De FNV, de Commissie en de Britse regering stellen voor, deze vraag bevestigend te beantwoorden, terwijl de Nederlandse regering zich in tegenovergestelde zin uitspreekt. Laat mij aanstonds zeggen dat ik de opvatting van de drie eerstgenoemden deel. Het betoog van de Nederlandse regering, dat uitgaat van de beoordelingsvrijheid die de lidstaten hebben ten aanzien van de wijze waarop zij het beginsel van gelijke behandeling willen verwezenlijken, is immers stellig onjuist.

De werking van richtlijnen in het algemeen en de mogelijkheid van hun rechtstreekse werking in het bijzonder zijn zulke bekende thema’s, dat het niet nodig is ze hier uit te diepen. Ik zal mij dan ook beperken tot de opmerking, dat het volgens ’s hofs vaste rechtspraak onverenigbaar is met de verbindende kracht die ingevolge art. 189 aan richtlijnen toekomt, om in beginsel uit te sluiten dat iemand een beroep kan doen op de rechten die met de door de richtlijnen opgelegde verplichtingen correleren. Met name in gevallen waarin de Raad of de Commissie de lidstaten een welbepaalde gedragslijn hebben voorgeschreven, zou aan de praktische werking van een richtlijn afbreuk worden gedaan indien de justitiabelen er in rechte geen beroep op zouden kunnen doen en de nationale rechter ze niet als een ‘element van gemeenschapsrecht’ in aanmerking zou kunnen nemen.

Bijgevolg kan een lidstaat die de door de richtlijn verlangde maatregelen niet binnen de hem toegestane termijn heeft getroffen, zich tegenover particulieren niet op zijn eigen plichtsverzuim beroepen. De particulieren kunnen dus met een beroep op de bepalingen die naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken, opkomen tegen de toepassing van nationale voorschriften die met de richtlijn in strijd zijn, of de rechten opeisen die de richtlijn hun tegenover de lidstaat toekent (zie arresten van 6 okt. 1970, zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, p. 839; 4 dec. 1974, zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, p. 1349; 1 febr. 1977, zaak 51/76, VNO, Jurispr. 1977, p. 128; 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979, p. 1629; 19 jan. 1982, zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, p. 53; en laatstelijk 26 febr. 1986, zaak 152/84, Marshall, nog niet gepubliceerd).

Dit vooropgesteld, dienen wij na te gaan of art. 4, lid 1, op zich beschouwd aan de zojuist genoemde vereisten voldoet: of het dus onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Zoals wij reeds zagen, luidt deze bepaling: ‘Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot: de werkingssfeer van de regelingen (inzake de sociale zekerheid) en de voorwaarden inzake toelating tot (die) regelingen, … de berekening van de prestaties, waaronder begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot of voor ten laste komende personen, alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op de prestaties …

Welnu, aldus de Commissie, wanneer men het aldus omschreven verbod leest in het licht van de in de art. 1 en 8, lid 1, van de richtlijn neergelegde resultaatsverplichting, dan kan men het niet anders dan duidelijk, volledig en nauwkeurig noemen. En, zo voegt de FNV eraan toe, men dient het te lezen in samenhang met de verplichting die art. 5 de lidstaten oplegt, te weten om alle met het gelijkheidsbeginsel strijdige bepalingen ‘in te trekken’: het onvoorwaardelijke karakter hiervan, en dus het ontbreken van een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de verwezenlijking van het door de richtlijn beoogde resultaat, is al evenzeer evident.

Ik zei al, dat de Nederlandse regering het niet eens is met deze rechttoe rechtaan redenering. Haars inziens heeft art. 4 geen rechtstreekse werking, omdat het de lidstaten niet voorschrijft hoe zij het beginsel van gelijke behandeling moeten verwezenlijken. Zo kan bijvoorbeeld de bepaling in geding — waarvan het discriminerende karakter geenszins wordt betwist — wel op vier verschillende manieren worden gewijzigd, die zich alle even goed lenen om de door de richtlijn verlangde gelijkstelling van man en vrouw te verwerkelijken. Een dergelijke waaier van oplossingen toont wel aan, hoe groot de beoordelingsvrijheid van de lidstaten is.

De Nederlandse regering haalt hier echter twee problemen door elkaar: dat van de rechtstreekse werking en dat van de discretionaire bevoegdheid waarover de Staat beschikt bij de uitvoering van de richtlijn. Zoals gezegd, kunnen de hierin vervatte duidelijke en onvoorwaardelijke bepalingen in de plaats komen van de ermee strijdige nationale voorschriften en de toepassing van deze laatste uitsluiten of beperken. Dit betekent echter niet, dat deze oplossing dwingend voorgeschreven is. Zo kan de Staat die ze te lastig vindt, zijn eigen wettelijke regeling veranderen door daarin andere uitvoeringsbepalingen op te nemen, als die maar in overeenstemming zijn met het door de gemeenschapstekst gewilde resultaat. De wetgever die dat doet, komt de op hem rustende verplichting volledig na.

In het bijzonder moet uitgesloten worden geacht, dat de ‘financiele problemen’ waartoe, volgens de Nederlandse regering, de afschaffing van art. 13, lid 1, sub 1, WWV zou kunnen leiden, invloed kunnen hebben op de rechtstreekse werking van art. 4. Bij een eerdere gelegenheid met een zelfde argument geconfronteerd, overwoog het hof, dat dergelijke problemen ‘te wijten zijn aan het verzuim van de lidstaat om binnen de gestelde termijn uitvoering te geven aan de betrokken richtlijn. De gevolgen daarvan dient die administratie te dragen; het gaat niet aan, (de) problemen af te wentelen op (de justitiabelen) die zich beroepen op een nauwkeurige verplichting waaraan de lidstaat krachtens gemeenschapsrecht … moest hebben voldaan’ (arrest-Becker, reeds aangehaald, r.o. 47).

Het is duidelijk tot welke conclusie deze overwegingen moeten leiden. Sedert 23 dec. 1984 kunnen vrouwen die door de nationale regeling worden gediscrimineerd, zich verzetten tegen de verdere toepassing ervan; zij hebben dus aanspraak op werkloosheidsuitkeringen op dezelfde voorwaarden als voor de gehuwde man gelden, en in elk geval zonder dat verwezen wordt naar de status van kostwinner.

Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de lidstaat bij de aanpassing van zijn wetgeving aan de beginselen van de richtlijn andere wegen kan inslaan dan de afschaffing zonder meer van de met de richtlijn strijdige norm en, in het bijzonder, of een overgangsregeling noodzakelijk is. Ik beken dat ik nogal wat twijfel heb over de toelaatbaarheid van deze vragen: het hof is immers niet bevoegd om te oordelen over de verenigbaarheid van een nationale norm met het gemeenschapsrecht (zie arrest van 21 maart 1972, zaak 82/71, SAIL, Jurispr. 1972, p. 119, r.o. 3), en het lijkt mij daarom duidelijk dat het zich evenmin kan uitlaten over abstracte hypothesen met betrekking tot de uitvoering van de richtlijn.

Laten wij echter aannemen dat het de rechter gaat om uitlegging van het gemeenschapsrecht en met name om een bepaling van de draagwijdte van richtlijnen; voor het antwoord kan men dan volstaan met een verwijzing naar het arrest-Becker, volgens hetwelk de omstandigheid dat de Staten vrij zijn in de keuze van de voor de nakoming van de resultaatsverplichting noodzakelijke vormen en middelen, niet belet dat een of meer bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking kunnen hebben (r.o. 30).

Op grond van het voorgaande geef ik het hof in overweging, de door het Hof te ‘s‑Gravenhage bij arrest van 13 maart 1985 in de zaak Staat der Nederlanden/Federatie Nederlandse Vakbeweging gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

Sedert 23 dec. 1984, de einddatum van de termijn voor de tenuitvoerlegging van richtlijn nr. 79/7 van de Raad van 19 dec. 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, heeft art. 4, lid 1, dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie verbiedt, rechtstreekse werking. Particulieren kunnen zich in rechte beroepen op de subjectieve rechten die zij eraan ontlenen, om op te komen tegen niet-aangepaste nationale bepalingen die met het beginsel van gelijke behandeling conflicteren.

De in de tweede en de derde vraag genoemde hypothesen hebben geen invloed op de rechtstreekse werking van art. 4 lid 1.

Noot

In art. 13 lid 1 van de (inmiddels vervallen) Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) kwam de bepaling voor dat een vrouwelijke werknemer geen recht op uitkering krachtens die wet had, tenzij zij als kostwinster werd aangemerkt of duurzaam gescheiden van haar echtgenoot leeft. Het kostwinnersvereiste gold volgens die wet alleen voor de vrouw en niet voor de man. Daardoor was dit vereiste duidelijk in strijd met de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen d.d. 19 dec. 1978, Pb. EG 1979, nr. L 6 p. 24.

Volgens art. 1 beoogt de richtlijn de geleidelijke tenuitvoerlegging, voor wat betreft de in art. 3 genoemde gebieden van de sociale zekerheid, van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In art. 3 van de richtlijn wordt o.m. werkloosheid genoemd. In art. 8 van de richtlijn wordt voorgeschreven dat de lidstaten binnen de termijn van zes jaar volgende op de kennisgeving van de richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen. De bedoelde termijn was op 23 dec. 1984 verstreken, zonder dat in Nederland de wetgeving was tot stand gekomen ter voldoening aan het bepaalde in de richtlijn. Dat was overigens niet het gevolg van inactiviteit van de Nederlandse wetgever. Eerst bestond het vooruitzicht dat wegneming van de discriminatie zou kunnen worden gerealiseerd bij de invoering van de stelselherziening op het gebied van de sociale zekerheid. Zoals men weet is de invoering daarvan evenwel telkens uitgesteld tot 1 jan. 1987. De wetgever heeft vervolgens geprobeerd een tijdelijke voorziening tot stand te brengen, waarbij het kostwinnersvereiste tevens voor werkloze mannen zou gelden, doch een daartoe strekkend wetsontwerp (nr. 18 693) verwierp de Kamer (Hand. T.K. 13 dec.1984, p. 2457). Vervolgens is een wet in werking getreden die met terugwerkende kracht het kostwinnersvereiste afschafte, evenwel alleen voor vrouwelijke werknemers die na 23 dec. 1984 werkloos waren geworden (Wet van 24 april 1985, S. 230). Vrouwelijke werknemers die al eerder werkloos waren geworden bleven onderworpen aan het vereiste van kostwinnerschap, ook voor de periode na 23 dec. 1984. Deze categorie vormde de inzet van een kort geding, waarbij de FNV als belangenbehartiger van de vrouwen optrad. De FNV eiste dat de Staat zou worden veroordeeld om art. 13 lid 1 WWV op zodanige wijze te veranderen, dat het vereiste van kostwinnerschap buiten effect zou worden gesteld — althans zo werd de eis door de rechtbankpresident opgevat en toegewezen.

Daardoor komt de vraag aan de orde of de burgerlijke rechter de Staat kan veroordelen een bepaalde wettelijke regeling tot stand te brengen. Reeds lang is in de rechtspraak aanvaard dat een bepaalde vorm van wetgeving een onrechtmatige daad kan opleveren; men zie de jurisprudentie besproken in het preadvies van J.E.M. Polak, Handelingen NJV 1987 p. 138 e.v. Men gaat echter een stap verder als de rechter de bevoegdheid wordt toegekend, de overheid te bevelen binnen een bepaalde periode een zekere wettelijke regeling tot stand te brengen, zeker wanneer een dergelijke veroordeling in kort geding wordt uitgesproken, omdat bij de gevraagde voorziening het karakter van ordemaatregel ontbreekt. De rechter past dan ook grote terughoudendheid in deze (preadvies P.J.J. van Buuren, Handelingen NJV 1987 p. 80). Terwijl de eis van de FNV ondanks deze bezwaren door de rechtbankpresident was toegewezen (Rb. Den Haag 17 jan. 1984, KG 1985, 35; NJ 1985, 262), ontdekte het hof in appel een methode om de eis toe te wijzen zonder een veroordeling tot het tot stand brengen van een wettelijke regeling uit te spreken (Hof Den Haag 13 maart 1985, NJ 1985, 263 en AB 1985, 253). Als aan de richtlijn rechtstreekse werking kan worden toegekend, heeft de categorie van werkloze vrouwen, waaromtrent de procedure werd gevoerd, van rechtswege aanspraak op een uitkering zonder dat daarbij het vereiste van kostwinnerschap een rol mag spelen. Een circulaire van het Ministerie, waarbij de toepassing van het stelsel van de WWV werd voorgeschreven levert alsdan jegens hen een onrechtmatige daad op.

Richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen zijn slechts bestemd om aan de lidstaten verplichtingen op te leggen; aan de nationale instanties wordt vervolgens de bevoegdheid gelaten vorm en middelen ter verwezenlijking van het voorschrift te kiezen (Kapteyn-VerLoren van Themaat, Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen 1980, p. 133–134). Dat neemt niet weg dat aan een richtlijn soms rechtstreekse werking kan worden toegekend in die zin dat particulieren zich op de inhoud van de richtlijn tegenover hun eigen Staat kunnen beroepen. Daarvoor is volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen vereist dat de bepalingen inhoudelijk gezien ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig’ zijn, terwijl uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen (arrest van 19 jan. 1982, Jur. 1982 p. 53 (71). Is de richtlijn rechtstreeks verbindend, dan stelt zij bepalingen van Nederlands recht die daarmee in strijd zijn buiten werking ingevolge het bepaalde in art. 94 van de Grondwet (J. v. Wouw in NJB 1985, p. 180).

In de bovenstaande procedure ging het om de toepassing van deze formule. Voor zijn oordeel dat de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig was kon het hof beroep doen op art. 4 lid 1 richtlijn. Volgens deze bepaling houdt het beginsel van gelijke behandeling in dat iedere discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar echtelijke staat of gezinssituatie uitgesloten is in het bijzonder met betrekking tot de werkingssfeer van de regelingen betreffende sociale zekerheid, de premie en de berekening van de prestaties. Van geen belang is vervolgens dat voor de Nederlandse overheid diverse uitvoeringsregelingen mogelijk waren wat modaliteiten en financiering betreft. Daardoor lag de eis van FNV dat het vereiste van kostwinnerschap niet mag worden toegepast op de eerder omschreven categorie van werkloze vrouwen voor toewijzing gereed.

Men zie omtrent het bovenstaande arrest Elies Steyger in AA 1987, p. 417 en S. de Laat in Nemesis 1987, p. 66.

PAS

Arresten.eu

Vind alle relevante uitspraken en belanghebbende jurisprudentie van hogere en lagere rechters - onmisbaar voor de rechtenstudent en de professional

HvJ 04-12-1986, NJ 1987, 846 Gelijke beloning